易 菲，龍朝陽

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、研究問題的提出

1993年十四屆三中全會頒布的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》確立了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的方針，中國在城鎮(zhèn)開始探索實施“統(tǒng)賬結(jié)合”的“三支柱”模式養(yǎng)老保險制度。其中第一支柱為強制繳費的統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險，第二支柱為自愿繳費的企業(yè)年金，第三支柱為商業(yè)養(yǎng)老保險。該制度實施給廣大退休職工提供了重要的收入保障。然而，由于個人賬戶空賬，企業(yè)年金與商業(yè)養(yǎng)老保險尚未全面開展，迄今為止，制度仍然僅依靠第一支柱中的統(tǒng)籌賬戶“一枝獨秀”，而統(tǒng)籌賬戶部分自身的運營效率令人堪憂。

就統(tǒng)籌水平而言，養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次長期停留在省市及以下級別，基本養(yǎng)老保險制度區(qū)域分割，既阻礙勞動力自由流動，又影響制度“擴面”。以全國4.24億城鎮(zhèn)就業(yè)人口為基數(shù)計算，2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度參與率為68.9%(1)根據(jù)2017年度人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)自行計算，制度參與率=參保在職職工/城鎮(zhèn)就業(yè)人口。，制度覆蓋面存在很大的提升空間。從基金運營來看，長期以來保費征繳困難，保費收繳率自1999年的90%降至目前僅約60%(見圖1)。由于制度碎片化，縱使基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余不斷增長，至今超過4.38萬億元(2)截至2017年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余達(dá)到43885億元，數(shù)據(jù)來自2017年度人力資源與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報；截至2015年底，我國征繳收入不抵養(yǎng)老金支出的省份已經(jīng)達(dá)到22個[1]81。，每年卻需要國家財政巨額補貼養(yǎng)老金支出，2017年補貼額度高達(dá)8004億元(見表1)(3)統(tǒng)計局未予公布2018年度的各級財政補貼數(shù)據(jù)，本文的數(shù)據(jù)統(tǒng)計至2017年。。這一尷尬的局面值得我們反思。

圖1 中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收繳率(1999—2017)(4) 根據(jù)歷年勞動(人力資源)與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)計算，其中工資基數(shù)以上年度全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資計算，繳費率統(tǒng)一以總法定繳費率28%計算。

表1 各級財政補貼城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金支出(2007—2017)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年勞動(人力資源)和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報計算整理

究竟什么是上述困境的根源？學(xué)術(shù)界現(xiàn)已形成的基本共識是：現(xiàn)行制度困境主要來源于較高的繳費率水平。中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的法定繳費率高達(dá)27%～28%，這高于世界上大多數(shù)老齡化程度較高的國家，如日本為17.5%，OECD國家均值僅為19.7%。[2]176-178尤其是企業(yè)繳費部分占成本比重較高，嚴(yán)重影響其繳費積極性。[3]20-272016年國家出臺文件小幅降低社會保險單位繳費率，2019年國務(wù)院常務(wù)會議提出繼續(xù)降低企業(yè)繳費率至16%，這給廣大企業(yè)帶來了福音，同時也邁開了新一輪的養(yǎng)老金改革步伐。

然而，中國各省市的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)極不平衡，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越重的省份企業(yè)繳費率越高，卻難以下調(diào)。如黑龍江省的企業(yè)繳費率高達(dá)22%，尚不足以應(yīng)對當(dāng)期給付的需要。目前嘗試通過中央調(diào)劑金的方式來滿足這部分地區(qū)降費后養(yǎng)老金給付的需要，但基金富余的地區(qū)可能對制度逆向利用，降低征繳積極性、耗蝕結(jié)余基金，加重未來全國統(tǒng)籌基金的支付負(fù)擔(dān)。由此看來，養(yǎng)老金改革不只是簡單地調(diào)整繳費率。養(yǎng)老保險屬于中國的長期結(jié)構(gòu)性問題，如果制度設(shè)計存在內(nèi)在缺陷，繳費水平降低無助于改善制度財務(wù)能力，降低繳費率的政策目標(biāo)就難以持續(xù)。完善養(yǎng)老保險制度改革，尤其需要挖掘分析“高繳費率、低收繳率”表象背后的深層次原因。

事實上，收入調(diào)節(jié)機制是決定養(yǎng)老金制度效率的關(guān)鍵要素。代內(nèi)收入再分配作為養(yǎng)老金制度一項必不可少的目標(biāo)，調(diào)節(jié)同代人不同收入群體間的收入差距，實現(xiàn)社會互濟、消減老年貧困。同時，它又通過影響要素市場的勞動投入與制度參與，對制度效率產(chǎn)生重要影響。傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付模式在參保人繳費積累的基礎(chǔ)上，通過DB型(Defined Benefit，待遇確定型)的養(yǎng)老金給付實施收入調(diào)節(jié)，它的種種局限不在于籌資方式，而恰恰在于它實施收入調(diào)節(jié)的給付方式。顯而易見，如果無需在繳費的基礎(chǔ)上實施養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)，名義賬戶制就是一個高籌資效率與收益穩(wěn)定性的制度選擇[4]33-45，[5]86-93。代內(nèi)收入再分配機制設(shè)計的科學(xué)合理性與否應(yīng)是決定現(xiàn)行制度效率的重要因素。

社會保障本質(zhì)上是一項收入再分配制度。如何在現(xiàn)收現(xiàn)付籌資的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地設(shè)計收入再分配機制，是社會保障研究的一個重要議題。世界銀行于2006年向各國推薦“五支柱”的養(yǎng)老金制度模式，其中最重要的一項內(nèi)容是提倡引入提供基本保障的非納費型養(yǎng)老金“零支柱”，改善收入再分配。目前中國卻鮮有文獻(xiàn)探討這一結(jié)構(gòu)性改革的研究。在中國激發(fā)經(jīng)濟活力并努力實現(xiàn)共享發(fā)展的今天，面對現(xiàn)行制度困境的嚴(yán)峻現(xiàn)實，我們亟需進(jìn)行理論與實踐層面的雙重反思：現(xiàn)行方案依靠在第一支柱中采取DB型給付實施收入調(diào)節(jié)(5)傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付模式在繳費的基礎(chǔ)上實施DB型給付的養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)方式，下文簡稱為傳統(tǒng)收入調(diào)節(jié)方式。，它能否有效應(yīng)對和管理老齡風(fēng)險，符合養(yǎng)老金制度自身建設(shè)的需要？在中國的制度實踐中，什么因素制約其效率發(fā)揮？引入“零支柱”能否有效促進(jìn)養(yǎng)老保障實現(xiàn)更有效率的收入再分配，促進(jìn)降低企業(yè)繳費率、化解養(yǎng)老金制度困境？

二、傳統(tǒng)模式能否有效應(yīng)對和管理老齡風(fēng)險

養(yǎng)老金制度設(shè)計必須與制度目標(biāo)科學(xué)匹配，才能確保實施效率，有效實現(xiàn)制度目標(biāo)。從老齡風(fēng)險管理的視角來看，養(yǎng)老金制度的目標(biāo)是多重的，并且這多重目標(biāo)之間存在內(nèi)在沖突。傳統(tǒng)模式在參保人繳費積累的基礎(chǔ)上建立養(yǎng)老儲備，同時兼顧收入調(diào)節(jié)，試圖靠一個復(fù)合型支柱實現(xiàn)養(yǎng)老金制度的多重目標(biāo)，必然無法取得理想的制度效果。

養(yǎng)老金制度的目的是要建立社會安全機制、防范老年風(fēng)險，為老年成員提供基本的收入保障。由于個體可能的短視行為以及在預(yù)期壽命和勞動收入上的差異，個體在老年期面臨三大經(jīng)濟風(fēng)險：工作期的短視風(fēng)險、生命周期內(nèi)的預(yù)期壽命不確定性風(fēng)險與收入不確定性風(fēng)險。相應(yīng)的，建立養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟目標(biāo)就有三個：一是燙平生命周期的消費，二是預(yù)防退休后的長壽風(fēng)險，三是通過收入轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)更為平等的收入分配，降低個體收入不確定性風(fēng)險，消減老年貧困。因此，從本質(zhì)上說，養(yǎng)老金制度是應(yīng)對和管理老齡風(fēng)險的一種方式，其目的是為退出勞動力市場的老齡人口以及社會整體創(chuàng)造一種消費的維持能力。

作為一種風(fēng)險管理工具，養(yǎng)老金制度設(shè)計所遵從的效率原則與任何資產(chǎn)配置管理一樣，應(yīng)當(dāng)通過養(yǎng)老金資產(chǎn)的多元化來進(jìn)行風(fēng)險分散，謀求既定預(yù)期收益下的風(fēng)險最小化。特別是當(dāng)各項風(fēng)險要素呈負(fù)相關(guān)時，多元化策略能顯著地降低風(fēng)險(6)在風(fēng)險管理理論中，在不完全相關(guān)的資產(chǎn)配置上，給定目標(biāo)收益率下，組合投資收益率變動的不穩(wěn)定性低于單項資產(chǎn)，特別地，當(dāng)風(fēng)險資產(chǎn)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)時投資組合的收益率不穩(wěn)定性顯著降低。。在上述三大經(jīng)濟風(fēng)險中，長壽導(dǎo)致的老年貧困與個體的短視行為風(fēng)險呈現(xiàn)一定程度的正相關(guān)，提供長壽保險以燙平個人消費為前提。收入不確定性風(fēng)險則與短視風(fēng)險呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。這是因為減少了生命周期內(nèi)的收入不確定性，導(dǎo)致個體對未來存在較為穩(wěn)定的收入預(yù)期，無疑會加劇個體的短視行為，不為老年所需而進(jìn)行預(yù)防儲蓄，增大短視風(fēng)險。(7)在現(xiàn)實中，即表現(xiàn)為參保人隱瞞信息、降低名義工資等逃費行為。(見圖2)

由此可知，在養(yǎng)老金制度建設(shè)中，應(yīng)將燙平個體跨期收入的功能與代內(nèi)收入再分配調(diào)節(jié)功能通過不同的養(yǎng)老金支柱來實現(xiàn)。兩類支柱各司其職，相互制約又相互補充，才能在將相關(guān)風(fēng)險最小化的同時獲得理想的個人與社會收益。試圖用DB型給付的一個制度支柱擔(dān)負(fù)多重目標(biāo)：既要燙平成員的跨期消費、化解長壽風(fēng)險，又要調(diào)節(jié)同代人的收入差距，這在制度目標(biāo)上是糾結(jié)的，在制度定位上是不科學(xué)的，世界各國的養(yǎng)老金制度困境充分表明它在實踐中也是難以負(fù)載的(8)原有DB型支柱不堪負(fù)載，20世紀(jì)下葉全球掀起了一股引入個人賬戶的改革浪潮，包括智利等13個拉美國家的基金積累制改革與瑞典等7國的名義賬戶制改革，這些國家在后續(xù)改革中也陸續(xù)建立了非納費型養(yǎng)老金制度。參見鄭功成(2016)[6]363-369。。

上述研究結(jié)果為我們進(jìn)行養(yǎng)老金制度的多支柱設(shè)計提供了理論指導(dǎo)。在多支柱模式的公共養(yǎng)老金制度構(gòu)建上，除了建立納費型支柱，燙平個人生命周期內(nèi)的收入、預(yù)防長壽風(fēng)險之外，尤其必須設(shè)計非納費型的養(yǎng)老金“零支柱”，實施廣泛的收入再分配，保障制度成員獲得一個基礎(chǔ)水平的養(yǎng)老金(見圖2)。沒有“零支柱”支撐的多支柱模式是不完整的，也是欠缺效率的。

值得注意的是，作為一個發(fā)展中國家，中國適宜建立補救型的社會保障制度，而不是福利性的普救型制度。引入非納費的養(yǎng)老金制度“零支柱”，是對補救型社會保障制度的修補和完善，絕非走向普救制。在補救型的社會保障制度建設(shè)中，國家的作用是引導(dǎo)性的、有限的，僅提供底線的資金支持，這意味著需要非納費的養(yǎng)老金籌資來源。建立調(diào)節(jié)機制濟助低收入群體，本身就是一項具有福利性質(zhì)的制度安排，為此，國家不僅要進(jìn)行必要規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，而且需要提供制度和規(guī)則。建立養(yǎng)老金制度“零支柱”正是理順國家、企業(yè)與個人關(guān)系，優(yōu)化制度供給結(jié)構(gòu)，提升補救型制度應(yīng)對與管理老齡風(fēng)險能力的必要舉措。在中國社會保障制度的改革問題上，特別需要厘清這一理論認(rèn)識。

三、中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性制約傳統(tǒng)模式效率發(fā)揮

養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)的渠道構(gòu)成有兩個，既可以采取傳統(tǒng)模式，借由“第一支柱”在參保成員繳費的基礎(chǔ)上實施，也可以通過建立“零支柱”，在參保成員繳費體系之外的渠道實施。后一種方式的可行性與實施效率取決于一國的經(jīng)濟發(fā)展水平與財政能力等因素，對于傳統(tǒng)模式，現(xiàn)行制度“第一支柱”的保費由企業(yè)代繳，其實施效率除了取決于社保費對企業(yè)成本水平的影響，還取決于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展格局與基金征繳環(huán)境，而這離不開中國經(jīng)濟發(fā)展的大背景。

改革開放三十多年來，中國依靠非均衡的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，形成了獨具特色的大國發(fā)展道路，取得了舉世矚目的增長奇跡。通過政策性資源的區(qū)域非均衡配置，允許一部分地區(qū)先行改革創(chuàng)新和實驗，鼓勵地方GDP增長，中國在經(jīng)濟取得快速發(fā)展的同時，形成了經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大地區(qū)差異(9)由于產(chǎn)權(quán)安排在行業(yè)間的二元化，經(jīng)濟發(fā)展過程中也形成了巨大的行業(yè)差距。。由于初始稟賦條件不同以及經(jīng)濟聚集效應(yīng)，這一差距難以通過某種調(diào)節(jié)政策進(jìn)行縮減。在這一現(xiàn)實情況下，傳統(tǒng)收入調(diào)節(jié)方式試圖實現(xiàn)地區(qū)間、企業(yè)間顯性的利益輸送，除非具備一個良好的監(jiān)管環(huán)境，否則將難以期待高收入者具有較好的繳費表現(xiàn)。實際情況是，在利益博弈過程中，高收入者不愿參與統(tǒng)籌，或是隱瞞信息，甚至變成需要補貼的對象，最終使社會統(tǒng)籌形成一個隱性的“檸檬市場”[4]33-45。為了降低繳費負(fù)擔(dān)，企業(yè)按勞動力需求彈性決定其參保資格，雇員的參保待遇按照職業(yè)地位區(qū)別對待，勞動技能低、就業(yè)競爭力弱的群體被排除在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金體系之外(10)根據(jù)中國勞動力動態(tài)調(diào)查(CLDS)的數(shù)據(jù)分析顯示，企業(yè)職工的參保率與個體收入水平、受教育程度顯著正相關(guān)。。而養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)造成待遇與繳費之間松散的聯(lián)系，個體缺乏監(jiān)督企業(yè)參保繳費的內(nèi)在動力，由此形成多年來社會養(yǎng)老保險“統(tǒng)籌層次低、擴面難”的現(xiàn)實局面。

對于上述逃費行為，為什么中國難以構(gòu)建起一個良好的政府監(jiān)管體系？與非均衡經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，中國采取了財政分權(quán)體制，并且采取以經(jīng)濟績效為主要指標(biāo)的政績考核機制。這對地方發(fā)展經(jīng)濟提供了激勵，同時也為地方保護主義提供了生存的機會。就社會保險事業(yè)建設(shè)而言，在分權(quán)體制下，地方政府更關(guān)注經(jīng)濟目標(biāo)勝于社會目標(biāo)、關(guān)注短期目標(biāo)勝過長期目標(biāo)，社會保險事業(yè)讓位于甚至服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)。社會保險繳費抬高了企業(yè)成本，與財稅目標(biāo)相左，為了引進(jìn)項目、提高財政收入與經(jīng)濟績效，地方對企業(yè)參保行為的監(jiān)管較為松散，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)甚至自行設(shè)定過低的繳費率，悄然形成全國社會養(yǎng)老保險碎片化的條塊分割的局面(11)2007年之前，在東莞、深圳和珠海等沿海改革開放地區(qū)，企業(yè)繳費率為7%～10%，現(xiàn)已逐步調(diào)整至約13%。目前全國各地統(tǒng)籌賬戶繳費率為13%～22%不等。。并且，碎片化的制度又使得勞動者難以通過“用腳投票”的機制促進(jìn)地方改善社會保險服務(wù)。

不同于地方政府，中央政府的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)與社會建設(shè)目標(biāo)并重，但地方監(jiān)管薄弱的局面難以通過中央監(jiān)督考核予以改觀。除了地方擁有更多信息外，社會保險事業(yè)本身可監(jiān)督性程度低。哈特等人的理論研究表明[7]1127-1161，政府和市場的邊界取決于產(chǎn)品的可監(jiān)督性質(zhì)。私人部門有充分的激勵機制降低生產(chǎn)成本，當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量比較容易監(jiān)督時，通過市場來組織生產(chǎn)就比較有效。但當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量難以監(jiān)督時，如果通過市場來組織生產(chǎn)，私人部門的生產(chǎn)者可能會犧牲質(zhì)量而降低成本，由政府來提供就更為有效。不難理解，社會保險服務(wù)之所以比較適合由政府來提供，是因為這類服務(wù)的質(zhì)量非常難以監(jiān)督。但也正因為如此，在分權(quán)體制下，社會保險事業(yè)難以納入中央監(jiān)督與考核地方的績效指標(biāo)。事實上，在發(fā)展中國家甚至發(fā)達(dá)國家，分權(quán)所描述的機制并沒有很好地運作，以至于分權(quán)并沒有普遍地提升傳統(tǒng)社會保險、教育等軟公共品的供給效率。[8]4-15

由此看來，傳統(tǒng)模式養(yǎng)老金制度的籌資效率內(nèi)生于中國經(jīng)濟發(fā)展背景。養(yǎng)老保險制度籌資效率不高固然存在企業(yè)負(fù)擔(dān)方面的因素，中國與傳統(tǒng)養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)方式不相適應(yīng)的“諸侯經(jīng)濟”特征、分權(quán)體制與監(jiān)管困境亦是其中的重要原因。單純從企業(yè)成本角度出發(fā)調(diào)整繳費率，既無助于改善傳統(tǒng)模式養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)導(dǎo)致的制度效率損失問題，也不能解決伴隨效率損失產(chǎn)生的養(yǎng)老金待遇支付問題，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度改革的關(guān)鍵是要完善收入再分配調(diào)節(jié)機制。

建立養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)機制實現(xiàn)社會互濟是政府義不容辭的責(zé)任，問題是如何科學(xué)設(shè)計它的實現(xiàn)方式。企業(yè)代繳的養(yǎng)老保險費本質(zhì)上屬于勞動報酬的一部分，如果僅靠在勞動報酬的基礎(chǔ)上進(jìn)行收入調(diào)節(jié)，難以建立起一個良性運行的養(yǎng)老保障體系，就需要力所能及地在勞動報酬以外的渠道建立起實施養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)的制度安排。在分權(quán)體制下，以一般稅收或國有資產(chǎn)收益作為籌資渠道，建立養(yǎng)老金“零支柱”來實施收入調(diào)節(jié)，使政府收入與支出責(zé)任相對應(yīng)，才能如馬斯格雷夫所證明的那樣有效改善公共福利。[9]181-182在當(dāng)前養(yǎng)老保險制度碎片化、統(tǒng)籌基金“宏觀上結(jié)余、微觀上虧損”的現(xiàn)實下，只有通過設(shè)立“零支柱”建立起支撐社會保險降費的基礎(chǔ)，有效縮小傳統(tǒng)模式統(tǒng)籌賬戶的繳費規(guī)模，才有可能打破地方之間的制度藩籬，城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度的效率與公平性才能從根本上得到改觀。

四、改革的可行方向：引入非納費的基礎(chǔ)養(yǎng)老金“零支柱”

通過考察中國的財政能力與人口老齡化趨勢可以發(fā)現(xiàn)，雖然中國目前不具備全面建立非納費型養(yǎng)老金制度的條件，但建立適度保障的非納費型支柱已經(jīng)具備良好的可行性。對于中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革而言，當(dāng)務(wù)之急是在充分考慮實施方式、負(fù)擔(dān)水平與老齡化速度的基礎(chǔ)上，建立起與納費型養(yǎng)老保險聯(lián)動的非納費型養(yǎng)老金制度“零支柱”。

非納費型養(yǎng)老金制度具有兩種不同類型——普惠型與家計調(diào)查型，雖然普惠型養(yǎng)老金制度的財務(wù)成本較高，但它不易于引致腐敗與欺詐，也不易于降低人們就業(yè)、儲蓄與參與繳費型養(yǎng)老金制度的積極性。[10]305-314相比家計調(diào)查型，它的執(zhí)行成本與社會成本更低。綜合起來，中低收入國家更適合引入普惠型養(yǎng)老金制度。[11]24-51鑒于中國的勞動收入水平與人口流動性，適宜設(shè)立適度普惠的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支柱，它與納費型制度共同組成一個雙層保障的基本養(yǎng)老金制度體系。

鑒于現(xiàn)階段的生產(chǎn)力水平，中國需要將有限的資金花在“刀刃上”，必須考慮非納費型養(yǎng)老金支柱的財政可負(fù)擔(dān)性。從財富總量看，今天中國的經(jīng)濟實力已非養(yǎng)老金制度設(shè)立當(dāng)年可比。2017年全國財政收入達(dá)到17.25萬億元，與1993年的4349億元比較增長38倍，按不變價格計算增長18倍。從財政支出比例看，存在很大的優(yōu)化調(diào)整空間。社會保障支出比重過低，僅占GDP的2.91%，占財政支出約11.5%，同發(fā)達(dá)國家比較，社保支出平均相差近10倍(見表2)。目前世界上不少發(fā)展中國家已實行非納費型的養(yǎng)老金制度，其養(yǎng)老金給付達(dá)到GDP的1%(見表2)。比較而言，目前中國已經(jīng)具備構(gòu)建適度普惠的非納費型養(yǎng)老金支柱的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

表2 中國與發(fā)達(dá)國家社保支出比較以及與發(fā)展中國家養(yǎng)老金支出比較(12)為便于比較，各國數(shù)據(jù)統(tǒng)一為2005年。中國的數(shù)據(jù)自行計算，前后兩項數(shù)據(jù)分別對應(yīng)2005年與2016年。數(shù)據(jù)來源：發(fā)達(dá)國家社保支出比重數(shù)據(jù)來自：http://www.cei.gov.cn/loadpage.aspx?Page=ShowDoc&CategoryAlias=zonghe/ggmflm_zh&ProductAlias=zhuanjshj&BlockAlias=zjzjsd& filename=/doc/zjzjsd/201611042490.xm.，中歐三國為非發(fā)達(dá)國家，數(shù)據(jù)為拉脫維亞、愛沙尼亞和立陶宛等后來加入歐盟的中東歐國家的數(shù)據(jù)均值。養(yǎng)老金財政支出比重數(shù)據(jù)來自羅伯特·霍爾茲曼、理查德·欣茨(2006)[12]46。 單位：%

非納費型養(yǎng)老金的資源來源于一般稅收或國有資產(chǎn)收益，適用于全體城鎮(zhèn)退休職工，養(yǎng)老金受益以職工加入納費型制度一定年限為前提。按照中國目前的財政實力，中國已經(jīng)具備建立保障水平為10%的工資替代率的非納費型養(yǎng)老金給付的基礎(chǔ)條件。以上年度全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資為基數(shù)計算，2016年城鎮(zhèn)1.01億退休職工平均工資以62029元計算，如提供10%的工資替代率，則需支出養(yǎng)老金年6265億元，占2017年GDP的0.757%，占財政收入的3.63%，遠(yuǎn)低于2017年養(yǎng)老金財政補貼支出8004億元，中國完全具備這一支付能力。但面對迅速發(fā)展的人口老齡化趨勢，需要進(jìn)一步考察這一支付水平的動態(tài)可持續(xù)性。

養(yǎng)老金支付體系動態(tài)可持續(xù)是指在不斷發(fā)展的經(jīng)濟水平與人口老齡化趨勢下，能否保持退休給付(GDPR)與管理成本支出之和占GDP比重一個穩(wěn)定的水平。設(shè)bt為個人在t年度的養(yǎng)老金支出，Nt為該年度老齡人口，年度養(yǎng)老金給付為：GDPR=bt*Nt，記λ為養(yǎng)老金年支出占GDP比重，λ=GDPR/GDP，忽略管理成本，養(yǎng)老金體系財務(wù)上可持續(xù)即等同于保持該比例低于某一固定水平λ。將上述各式代入，即滿足不等式：bt*Nt≤GDPt*λ，該式兩邊對t求微分，有：

(1)

從上式可知，為了保持退休給付水平bt可持續(xù)，要求年度GDP的增長率高于老齡人口Nt的增長率。在GDP增長能維持在一定水平的條件下，問題的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握老齡人口數(shù)量Nt的增長速度。根據(jù)聯(lián)合國人口署2017年公布的中國人口預(yù)測數(shù)據(jù)(中位方案)，可以求得每五年區(qū)間的年均中國老齡人口增長率。

表3 中國60+及65+老齡人口預(yù)測(2020—2100) 單位：億人，%

根據(jù)World Population Prospects: The 2017 Revision的數(shù)據(jù)計算[13]

從表3可以看出：2020—2100年間，中國60歲以上老齡人口增長速度除了在頭10年內(nèi)高于3%(2030年達(dá)到峰值為3.828%)，其余年份均低于3%。并且，增長速度在2035年后急劇下降，大多數(shù)年份降至1%以下的水平，自2060年后轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期負(fù)增長(13)聯(lián)合國人口署2017年人口預(yù)測方案未考慮中國在2015年開始實施的“全面二孩”政策，2075年以后中國老齡人口的長期負(fù)增長趨勢有待修正。。65歲以上人口增長與此類似，只是峰值與轉(zhuǎn)為負(fù)增長的時間推后5年。由此可見，中國人口的頂部老齡化趨勢主要集中在2035年之前，其中只有個別年份的老齡人口增長速度高于4%。由上述(1)式可知：只要未來十八年中國GDP的增長率不低于4%，非納費型養(yǎng)老金支柱在財務(wù)上是動態(tài)可持續(xù)的。

中國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)后，增長速度有所減緩，根據(jù)世界銀行的長期預(yù)測，中國經(jīng)濟增長率2016年為6.7%，2017年降為6.5%(14)事實上，中國經(jīng)濟增長實際表現(xiàn)高于世界銀行的預(yù)測，2017年中國GDP增長率達(dá)到6.9%，2018年達(dá)到6.6%。，2025—2035年下調(diào)至5%，但仍然高于4%[14]369，[15]56，滿足上述動態(tài)可持續(xù)條件。特別是中國擁有規(guī)模龐大的國有資產(chǎn)儲備，即使完全不通過一般稅收來籌措資金，僅依靠國有資產(chǎn)收益即可實現(xiàn)該保障水平的養(yǎng)老金給付。國有資產(chǎn)的相當(dāng)一部分是計劃經(jīng)濟時代以職工低工資為代價積累而成，它本身就是一種養(yǎng)老儲備資產(chǎn)，資產(chǎn)收益理應(yīng)作為養(yǎng)老金給付的重要資金來源。從國有資產(chǎn)保有量來看，取其部分資產(chǎn)收益就可足夠應(yīng)對“零支柱”養(yǎng)老金給付的需要(15)我國國有企業(yè)資產(chǎn)總值在2015年底達(dá)到119.2萬億元，以國有控股比例70%計算，取其0.76%的年投資回報收益6341億元，即可滿足2017年非納費型支柱10%替代率水平下的養(yǎng)老金給付。國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)來源：http://npc.people.com.cn/n1/2016/0630/c14576-28513295.html。?？傊袊擎?zhèn)職工建立適度保障的非納費型養(yǎng)老金“零支柱”完全具備可行性。

五、結(jié)論

面對當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)實困境，學(xué)術(shù)界通常將其歸因于養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式，或是超出企業(yè)負(fù)擔(dān)能力的繳費率水平。然而，基金制模式不能改變養(yǎng)老金制度現(xiàn)收現(xiàn)付籌資的實質(zhì)，小幅度地降低繳費率也并不能有效解決養(yǎng)老金制度自身的問題。事實上，社會保障改革屬于中國的長期結(jié)構(gòu)性問題，降低繳費率的措施背后必然觸及社會保障體系的結(jié)構(gòu)性改革。[16]2-11

本文提供了一個不同于現(xiàn)有研究的新視角。研究表明，決定中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度效率的關(guān)鍵要素在于它的收入再分配調(diào)節(jié)機制，當(dāng)前制度困境的重要根源來自傳統(tǒng)模式收入再分配機制的局限性。傳統(tǒng)DB型給付的養(yǎng)老金“第一支柱”在為參保人建立養(yǎng)老儲備的同時實施收入調(diào)節(jié)，試圖實現(xiàn)“一舉兩得”，然而，從風(fēng)險管理理論來看，它不能有效匹配養(yǎng)老金制度的多重目標(biāo)，不利于應(yīng)對老齡風(fēng)險；從中國的制度實踐來看，中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性制約其效率發(fā)揮。就中國的人口經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢而言，中國完全具備建立適度保障的養(yǎng)老金“零支柱”的制度條件。

綜上，中國具備建立適度保障的養(yǎng)老金“零支柱”的必要性與良好可行性。完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金制度改革，應(yīng)當(dāng)引入與納費型制度聯(lián)動的非納費型基礎(chǔ)養(yǎng)老金“零支柱”，充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性收入再分配調(diào)節(jié)作用，減少納費型支柱收入調(diào)節(jié)產(chǎn)生的效率損失。由此優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，健全基本養(yǎng)老金制度體系。這一結(jié)構(gòu)性調(diào)整正是當(dāng)前堅持國家財政向民生領(lǐng)域傾斜，政府合理承擔(dān)社會保障責(zé)任，“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政支出的公共性、普惠性”[17]的制度安排。

通過構(gòu)建養(yǎng)老金“零支柱”，建立起中長期支撐社會保險降費的基礎(chǔ)，可以有效降低“第一支柱”統(tǒng)籌賬戶的繳費率水平。按照平均繳費年限40年計算，現(xiàn)方案統(tǒng)籌賬戶的目標(biāo)替代率為40%，“零支柱”提供10%的工資替代率，即可使統(tǒng)籌賬戶原來20%的法定繳費率下調(diào)至15%，顯著降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，改善籌資效率。誠然，“零支柱”僅提供最基本的保障水平，只具有有限的收入再分配調(diào)節(jié)作用，在當(dāng)前初次分配收入差距不斷擴大的現(xiàn)實情況下，現(xiàn)階段我們?nèi)孕枰谝恢е械慕y(tǒng)籌賬戶采取DB型給付方式實施收入再分配。但無疑，有了“零支柱”的支撐，它的再分配效率將大大改善，并且，隨著統(tǒng)籌賬戶法定繳費率大幅度降低，各地區(qū)的企業(yè)繳費率水平趨于一致，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌指日可待。