樊鵬

新中國(guó)成立70年來(lái)，在關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)和重大挑戰(zhàn)關(guān)頭，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家體制成功跨越那些貌似難以逾越的障礙。立足于歷史經(jīng)驗(yàn)和改革實(shí)踐，中國(guó)政治體制久經(jīng)考驗(yàn)、能夠繼續(xù)擔(dān)負(fù)歷史使命的關(guān)鍵，在于黨和國(guó)家強(qiáng)有力的制度能力，新時(shí)期要發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，就要更加注重中國(guó)自身的制度優(yōu)勢(shì)，它們是中國(guó)穩(wěn)定發(fā)展的“壓艙石”。

新中國(guó)成立后，按照當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)展任務(wù)和社會(huì)結(jié)構(gòu)分殊，建立了延續(xù)至今的黨和國(guó)家基本體制，但是在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期，這套體制并不是鐵板一塊，而是高度分散在不同的職能體系和決策板塊。改革開(kāi)放以來(lái)，為了調(diào)動(dòng)最廣泛的地區(qū)積極性，發(fā)揮各職能系統(tǒng)的管理優(yōu)勢(shì)，延續(xù)了分權(quán)決策、分工負(fù)責(zé)的基本制度安排。20世紀(jì)80年代，有美國(guó)學(xué)者把中國(guó)政治體制不恰當(dāng)?shù)孛枋鰹椤八槠耐?quán)體制”，意在說(shuō)明中國(guó)政治體制中潛在的政治離心力，國(guó)內(nèi)有的媒體也常常以“九龍治水”來(lái)形容其負(fù)面特性。在他們看來(lái)，中國(guó)的決策權(quán)被縱向與橫向高度分割的決策部門和平臺(tái)所共享，使中國(guó)的重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)決策不得不依賴于反反復(fù)復(fù)的博弈和協(xié)商。

但是，正是這樣一套貌似碎片化的體制，卻在政府和市場(chǎng)兩個(gè)層面批量提供了高級(jí)管理人才，形成中國(guó)特色的人才“集團(tuán)軍”效應(yīng)，成就了中國(guó)工業(yè)化和改革發(fā)展的重大成就。更為重要的是，分工負(fù)責(zé)的體制保持了官僚系統(tǒng)之間必要的均衡和制約，上報(bào)中央審議的重大決策方案，需經(jīng)各系統(tǒng)、各部門集體商討磨合達(dá)成基本一致，“協(xié)商”成為中國(guó)政治體制中最大的“程序正義”。注重部門職能的均衡性，形成既相互合作又相互制約的機(jī)制，有利于重大決策的責(zé)任落實(shí)，規(guī)避了政策出臺(tái)后，可能出現(xiàn)的執(zhí)行同決策不相銜接的尷尬，這種既相互配合又相互制約的體制，在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期保障了中國(guó)重大決策的安全，較好地落實(shí)了執(zhí)政責(zé)任。

回顧過(guò)去70年，中國(guó)政治體系的一個(gè)重要能力體現(xiàn)為能夠在“收”與“放”之間運(yùn)用自如，關(guān)鍵時(shí)刻能夠及時(shí)將分散的權(quán)力和制度資源加以整合、銜接。在世界各國(guó)的政治實(shí)踐中，未必所有的政治體制都能夠在保障積極性的同時(shí)，又將分散的系統(tǒng)板塊統(tǒng)一到國(guó)家發(fā)展的“一盤棋”中。世界各國(guó)都有這個(gè)意愿，但是未必有這個(gè)能力。英國(guó)工黨很早提出了“協(xié)作政府”的口號(hào)，目標(biāo)明確指向增加政治凝聚力，數(shù)年前英國(guó)某官方智庫(kù)在向內(nèi)閣提出的報(bào)告中，批評(píng)英國(guó)體制缺乏某種深層次的決策整合與共識(shí)構(gòu)建的“系統(tǒng)管控能力”，并建議將此作為英國(guó)政治改革的目標(biāo)。同一些西方政治體制比較，中共的領(lǐng)導(dǎo)體

系優(yōu)勢(shì)在于無(wú)論采取何種形式的分權(quán)，都能夠在重大問(wèn)題上及時(shí)“收斂”。改革開(kāi)放是分權(quán)的大時(shí)代，中共依然能夠通過(guò)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)力對(duì)全國(guó)性的干部實(shí)施統(tǒng)一管理。中國(guó)政治實(shí)踐中的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，并不是一種自上而下的“統(tǒng)攝”，而是一種政治系統(tǒng)駕馭下的集體“協(xié)作”。在今天，西方現(xiàn)行的選舉政治體制中，更多情況是一種非協(xié)作性甚至贏者通吃的游戲規(guī)則。但是在中國(guó)的政治體制中，受惠于黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)期執(zhí)政優(yōu)勢(shì)，決策的根本目標(biāo)不在于勝敗，而在于尋求廣泛的同意性和基本一致性，系統(tǒng)內(nèi)廣泛的意見(jiàn)和訴求將得到反映。這種系統(tǒng)駕馭的能力，不僅在分權(quán)為主的制度體系下發(fā)揮了重大作用，在改革后期矛盾交織、風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)的形勢(shì)下，運(yùn)用得當(dāng)亦可以達(dá)到增強(qiáng)改革整體性、系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性的目的，更好形成多要素聯(lián)動(dòng)的“制度合力”。

早在20世紀(jì)初期，世界銀行的報(bào)告就曾判定，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受惠于中國(guó)健全的制度能力。相較于廣大發(fā)展中國(guó)家甚至部分發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的黨和國(guó)家體系的重要特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，正是依賴其強(qiáng)有力的制度基礎(chǔ)和國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力。如果僅有政治領(lǐng)導(dǎo)和高效的決策能力，而缺乏國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的保障，政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就是空中樓閣，執(zhí)政責(zé)任難以落實(shí)。中國(guó)的國(guó)家制度體系早在毛澤東時(shí)代就已奠定，改革時(shí)代因應(yīng)時(shí)宜不斷變革完善，在金融財(cái)經(jīng)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)民生和公共安全等方面，提供了所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的穩(wěn)定的制度供給。事實(shí)上，不唯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，整個(gè)國(guó)家的重大決策執(zhí)行、公共產(chǎn)品的普惠性高效供給，乃至于國(guó)家意識(shí)形態(tài)的推廣，都仰賴于一套強(qiáng)有力的國(guó)家基礎(chǔ)能力，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力和制度能力是中國(guó)安全穩(wěn)定的“壓艙石”。

強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)力和國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力，能夠保障黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行，要完成國(guó)家治理和民族復(fù)興的任務(wù)，還應(yīng)給予中國(guó)廣泛的市場(chǎng)和社會(huì)力量以穩(wěn)定的信心，形成高效協(xié)同的治理格局。在西方政治自由主義所塑造和引導(dǎo)的政治實(shí)踐圖景中，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織被視為社會(huì)權(quán)力的主要載體，公共空間則被視為有效抗衡國(guó)家的社會(huì)專屬的政治空間。但是反觀改革時(shí)代的中國(guó)，盡管社會(huì)力量不斷擴(kuò)大，但中國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn)一個(gè)類似于西方公民社會(huì)假說(shuō)的、國(guó)家權(quán)力完全不可染指的“公域”，中國(guó)的國(guó)家權(quán)力始終保持著與社會(huì)的廣泛互動(dòng)，總體上較為成功地維持了國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的平衡，促進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)的共同發(fā)展。多數(shù)西方國(guó)家過(guò)分重視社會(huì)橫向關(guān)系的構(gòu)建，重視市場(chǎng)、社會(huì)同國(guó)家的對(duì)抗和制衡，結(jié)果帶來(lái)社會(huì)同國(guó)家公共事業(yè)的“脫嵌”，增加了社會(huì)發(fā)展的成本。相比而言，中國(guó)更加重視市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)構(gòu)同黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的縱向“鏈接”，各級(jí)政府積極吸納市場(chǎng)和社會(huì)力量參與體制建設(shè)，使基層黨組織、政府與群眾自治組織、各類社會(huì)組織和市場(chǎng)力量有效銜接起來(lái)，共同構(gòu)筑、參與國(guó)家發(fā)展的任務(wù)。

當(dāng)下，在社會(huì)加速“再組織化”和新技術(shù)革命的今天，市場(chǎng)、社會(huì)和傳統(tǒng)政黨、國(guó)家的組織形態(tài)沖突加大，博弈增強(qiáng)，世界范圍內(nèi)各國(guó)都面臨相似的難題，政府已經(jīng)喪失大規(guī)模快速動(dòng)作的能力，所有制度都被部分執(zhí)行。重大政策的制定和實(shí)施將受制于更廣泛的新興機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和市場(chǎng)力量，如何在人才、組織和技術(shù)等多層次間更好發(fā)揮中共政治體制優(yōu)勢(shì)，將成為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、完成使命的關(guān)鍵一環(huán)?！?/p>

（作者是中國(guó)社科院政治學(xué)研究所副研究員）