農業(yè)農村部設立對鄉(xiāng)村糾紛解決的可行性研究

李啟義

【摘 要】鄉(xiāng)村糾紛的解決一直是鄉(xiāng)村發(fā)展存在的難題之一，也是鄉(xiāng)村治理的重要內容之一。在當前國家新成立的農業(yè)農村部的背景下，探索鄉(xiāng)村糾紛解決新路徑，踐行鄉(xiāng)村治理主體多元化趨勢，主體多元化不僅體現在其性質上的多元化，還體現在公權力下的多元化。堅持以政府公權力介入糾紛解決作為著力點，改革傳統的鄉(xiāng)村糾紛以基層司法所為主的調解模式，為基層司法機關減負，增強農業(yè)農村部及其下級機關在鄉(xiāng)村糾紛解決上發(fā)揮重要作用，實現鄉(xiāng)村治理主體多元化和專業(yè)化發(fā)展，建立起鄉(xiāng)村非訴公力救濟體系，救濟體系的主要方式依然是調解但不限于調解，調解不成應具備執(zhí)法權。

【關鍵詞】農業(yè)農村部；非訴公力救濟；龍勝各族自治縣；鄉(xiāng)村治理主體多元化

一、龍勝各族自治縣鄉(xiāng)村糾紛的現狀

經過調研走訪發(fā)現，龍勝各族自治縣的鄉(xiāng)村糾紛類型較多。以村集體為基礎大致可以分為，村集體內部的糾紛和村集體外部的糾紛，即村集體與村集體之間的糾紛，此方式劃分對于龍勝各族自治縣存在的糾紛類型的更科學體現。

（一）外部糾紛類型

龍勝各自治縣屬于少數民族貧困縣，各民族居住分散決定了其鄉(xiāng)村糾紛的類型多樣化、復雜化。因為各民族間的風俗習慣、文化認知、人口分布等各不相同，直接導致的各民族間的差異較大。在共同生活期間肯能存在”世仇”，因為人口分布不均，有些民族人口較多長期以來出于優(yōu)勢地位，特別是在早年對于民族地區(qū)的管理出于經濟成本和交通因素的影響，長期以來行政管理較弱化，對于一些村民之間的矛盾較多時候是通過相約民俗來解決，而不是通過基于行政權的公力救濟來解決問題。甚至會通過武力解決糾紛，以取水糾紛、土地糾紛為代表的鄉(xiāng)村糾紛類型是典型的會使用武力解決的糾紛類型。一般而言，人口較多的聚居村莊或民族會有人數上的優(yōu)勢，在武力解決糾紛中往往處于優(yōu)勢，而人數較少的村莊或少數民族往往被迫妥協，形成不公平的約定，相互遵守下來，典型的例子就是在土地貧瘠陡峭、距離水源較遠的村莊往往是人數較少的少數民族聚居地，而靠近水源、土地平坦肥沃的村莊往往是人數較多的村莊或者民族。隨著時間的推移，對于這種不公平的平衡勢必要被打破，因此也會出現更多的糾紛?？赡苁菤v史遺留問題，導致現在看到的很多村莊間雖然表面上和睦，但是心中依然會不滿或者疑惑，為什么有的村莊位置接近水源地勢平坦土壤肥沃，而有的村莊位置確實遠離水源、地勢陡峭、土壤貧瘠？對于這種現象，難免會讓人聯想到“世仇”。無論是否合理，經過數百年甚至上千年的不斷妥協磨合形成的現在的一個相對平衡的狀態(tài)，也是一種古人的智慧。這類糾紛歸根到底是屬于外部糾紛，所謂外部是指存在或者聚居少數民族之外的集體糾紛，是村莊與村莊之間的糾紛或者說民族與民族之間的糾紛。

（二）內部糾紛類型

經走訪和調取當地司法所《民間糾紛調處登記表》后發(fā)現，龍勝各族自治縣除“世仇”類型的外部鄉(xiāng)村糾紛之外，也存在全國各地普遍存在內部糾紛類型。如鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在的繼承糾紛、相鄰糾紛、排水糾紛、損害賠償糾紛、贍養(yǎng)糾紛等等，龍勝各族自治縣某司法所2015年4月至2017年10月，記錄的民間調解案件共39件，平均一個月1件左右（經咨詢得知，根據桂林市司法局的要求，登記的調解案件僅為經群眾申請并由司法所工作人員進行調解的完整調解案件，實際上司法所接受或參與調解的案件遠遠不止39件）。在繼承糾紛上普遍存在的問題是，對于出嫁女是否有繼承權的問題，如我國大多數鄉(xiāng)村地方的民俗一致，龍勝各族自治縣的大多數鄉(xiāng)村不認可出嫁女享受繼承權，雖與我國的《繼承法》相悖，但是走訪該地區(qū)的某些村民得知他們的想法：在龍勝各族自治縣這邊的出嫁女一般都會有一份嫁妝，多數為銀飾等少數民族飾品，此外出嫁女基本上不對父母盡撫養(yǎng)義務，也不會給父母養(yǎng)老送終，綜合這些許多村民認為不應該讓出嫁女享有繼承權?；诖耍膊粺o道理，本著權利與義務的出發(fā)點去思考這個關于出嫁女是否有繼承權的問題，似乎在這里找到了答案。但是，法律是應當遵守的，法律規(guī)定了無論男女都平等享受繼承權，同時也規(guī)定了無論男女都負有責任贍養(yǎng)父母。因此，在此權利義務觀下，對于繼承糾紛的解決應該本著更多的理解。在多數村民形成的共識下，為符合法律的統一性，既要保證出嫁女的繼承權也應該要求履行同等的贍養(yǎng)義務。相鄰糾紛主要是村民之間的房屋相鄰涉及的風俗問題，典型的例子：因為有的少數民族地區(qū)非常忌諱大門對著窗，但是沒有任何法律依據可以要求別人的相隔數十米的房屋的窗戶不能對著大門，但是在鄉(xiāng)村地區(qū)這是非常忌諱的，會被視為霉運。因此，對于這類糾紛的處理當地人一般會有兩種途徑解決，一個是請求基層司法所調解，因為問題本身不涉及法律上的權利義務，純粹是風俗問題，只能協調后由大門被他人家窗戶對著的那戶人家在自家大門建一座擋墻，費用有可能是由開窗那戶人家支付、也可能是由大門被窗戶對著的那戶人家自己支付，無論何種方式基本上會導致兩家人不再和睦，另一個途徑是開窗戶那家將自家窗戶封閉，問題就完美解決。排水糾紛也是普遍存在的，特別是在各家相鄰和屋檐排放雨水的情形較為典型，因為該地區(qū)的許多房屋都緊鄰，且雨水較多，下雨時的排水是比較多且急促的，容易影響他人的正常排水，因此會導致糾紛產生。損害賠償糾紛在這里主要是牲畜損壞莊稼等情形，由于飼養(yǎng)的家禽放養(yǎng)時會啃食稻谷、玉米、高粱等農作物，出現此情況是，往往會賠償相應的糧食。但是也有無法判定損失的時候，即數家人的家禽啃食同一家或幾家的農作物時，就會發(fā)生一些糾紛，此時會由村里的長者出來調解，當然，這種情況也越來越少，因為許多家禽被關在籠子內或者已經戴上嘴具。贍養(yǎng)糾紛主要是在多子女的家庭出現，即誰也不愿意贍養(yǎng)父母的情形，這是較為少見，多見于家境貧困的家庭或者存在年過四十任未婚的單身兒家庭。出現此種情形，首先會有家族內有威望的長者調解，調解不成會請求基層司法所工作人員來解釋法律規(guī)定，說明法律后果等。

二、新時代背景下鄉(xiāng)村糾紛解決的路徑思考

（一）農業(yè)農村部是鄉(xiāng)村糾紛解決的新突破口

黨的十九大以來，黨和國家一直高度重視三農問題，農業(yè)農村農民一直是中央關注的重點。農業(yè)農村部的設立，是在原有農業(yè)部的基礎上改革而成立的新部門。農業(yè)農村部，顧名思義應當是包含了農村問題的行政職能屬性。長期以來，農業(yè)部門在鄉(xiāng)村糾紛的解決上一直未發(fā)生較為重要的作用，鄉(xiāng)村糾紛問題應該是農村問題之手，鄉(xiāng)村糾紛不解決難以進行農業(yè)生產，不能認為鄉(xiāng)村糾紛是小事而不去加以重視。特別是在黨和和國家高度重視三農問題的政治任務下，農村問題應當被重視起來，鄉(xiāng)村糾紛不應依賴于鄉(xiāng)規(guī)民約，而是由國家司法部門和農業(yè)農村管理部門聯合，形成一個代表國家行政權和司法權的公權力去推行國家的行政管理和法律統一。農業(yè)農村部的成立就是一個突破口，作為新成立的部門，肩負著比原農業(yè)部更重要的使命的擔當。在當前的鄉(xiāng)村糾紛解決路徑下，主要依靠基層司法所進行調解。

糾紛的解決應當多元化，不僅僅是在糾紛解決權力的多元化上去劃分，應當細化。訴訟、司法機關調解、都應該屬于公力救濟范疇，私下協商、民間調解（主要是鄉(xiāng)村糾紛中由雙方認可的德高望重的人進行調解）、依據鄉(xiāng)規(guī)民約。私力救濟固然有其經濟成本低、效率高、結果易被接受等優(yōu)勢，但是不得不說其不足之處，不利于法律的統一和政令的推行，具體來說就是不利于國家法律文化、行政文化的統一。例如在繼承糾紛的解決上，如果按照鄉(xiāng)規(guī)民約來解決或者其他私立救濟的解決途徑，其糾紛處理結果很大程度長可能與我國的法律制度相背離，這將不利于國家法律的統一實施。因此，為解決多元化的鄉(xiāng)村糾紛解決途徑的選擇問題，在現已設立的農業(yè)農村部上應作為主要的鄉(xiāng)村糾紛調者之一，代表國家的行政管理權去進行調處。如司法部在進行民間調解工作時其發(fā)揮的作用亦是行政性質的作用并非司法權性質的作用。鑒于此，司法機關一直以來承擔的大量的鄉(xiāng)村糾紛調解的調解工作，但是其只能屬性應是司法職能，如對判處緩刑的人員進行社區(qū)矯正、進行法律宣傳、法律援助等等。其職能不是去調解鄉(xiāng)村糾紛，而原農業(yè)部在這方便的工作似乎做得不夠。因此，農業(yè)農村部應當承擔起基層司法機關在解決鄉(xiāng)村糾紛上發(fā)揮的非司法職能作用，其建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層農業(yè)農村機關應當履行其涉及農村問題的鄉(xiāng)村糾紛調解工作。將基礎司法機關。

（二）建立鄉(xiāng)村非訴公力救濟體系

當下鄉(xiāng)村糾紛解決的非訴公力救濟路徑主要是基層司法機關，基層司法機關幾乎承擔著所有鄉(xiāng)村糾紛類型的調解。包括但不限于繼承糾紛、贍養(yǎng)撫養(yǎng)糾紛等家事糾紛，家畜家禽侵權糾紛、房屋排水糾紛、宅基地糾紛等相鄰糾紛，田埂劃界糾紛、取水糾紛、等土地糾紛。類型多元化的鄉(xiāng)村糾紛的非訴公力救濟幾乎是由基層司法機關承擔，司法機關承擔著繁重的調解責任，而基層司法機關的人手短缺是一個問題，大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的編制僅為所長一人，外加一名協管員。既要承擔繁重的協助法院和檢察院的調查犯罪嫌疑人家庭鄰里情況的任務、社區(qū)矯正任務，還要承擔類型眾多且專業(yè)性不足的非司法性質的鄉(xiāng)村糾紛調解任務。因此，在諸多鄉(xiāng)村糾紛調解上難以發(fā)揮應有作用，也無暇顧及如此多的調解任務，其主要只能還是司法性質的協助法院檢察院調查、社區(qū)矯正等職能。以農業(yè)農村部的設立為導向，突破性地建立起非訴公力救濟體系。在鄉(xiāng)村糾紛中要由農業(yè)農村部的基層機關作為調解糾紛的主要非訴公力救濟主體之一，其可以協同其他部門對鄉(xiāng)村糾紛進行調解，如土地、林業(yè)、司法等部門的，形成以調解為主以執(zhí)法為輔的鄉(xiāng)村治理模式，這種調解不同于民間調解，其性質應屬于公力救濟而非一般民間調解的社會救濟的性質。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立類似基鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的農業(yè)農村站，由該機構履行鄉(xiāng)村糾紛調解任務，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的調解職能劃分應以專業(yè)屬性來區(qū)分，涉及農業(yè)農村的糾紛由農業(yè)農村站負責調解，如農田劃界糾紛、取水糾紛、排水糾紛、宅基地糾紛等等。而涉及司法性質鄉(xiāng)村糾紛應由基層司法所負責調解，如家畜家禽侵權糾紛、繼承糾紛、贍養(yǎng)糾紛等。在專業(yè)化分工下，實現鄉(xiāng)村治理主體多元化的同時，建立起鄉(xiāng)村糾紛非訴公力救濟體系。實現鄉(xiāng)村糾紛非訴公力救濟多元化，為實現振興鄉(xiāng)村提供制度保障，為實現和社會主義和諧鄉(xiāng)村提供有力的非訴公力救濟體系。

三、結語

三農問題一直以來都是黨和國家高度重視的問題，特別是黨的十九大以來將三農問題的重視推向新的高度。主要體現在國家機構改革中，以農業(yè)農村部的設立為重要標志。農業(yè)農村部是國家重視三農問題的有力證明，也是我國未來鄉(xiāng)村治理主體多元化的一個重要突破，建立農業(yè)農村部為主的鄉(xiāng)村糾紛非訴公力救濟體系，以農業(yè)農村部為主導建立起鄉(xiāng)村的治理體系，實現鄉(xiāng)村治理在主體上多元化和專業(yè)化，鄉(xiāng)村糾紛問題主要還是應該由農業(yè)農村部來主要負責，才能實現真正的專業(yè)化，為實現和諧鄉(xiāng)村掃清制度障礙。

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