文/ 葉偉杰 陳明

近年來，我國對食品安全重視程度不斷提升，出臺并修正了《中華人民共和國食品安全法》（2015年修訂），大幅增加處罰力度，實行“四個最嚴”監(jiān)管，監(jiān)管部門同樣經(jīng)歷幾輪機構(gòu)改革，從衛(wèi)生到食品藥品再到市場監(jiān)管部門。即便如此，食品安全負面新聞還是屢見不鮮，尤其是老百姓天天接觸的餐飲環(huán)節(jié)，更是成為茶余飯后的關(guān)注焦點。雖然市場監(jiān)管部門已經(jīng)投入大量精力在食品行業(yè)，尤其是餐飲環(huán)節(jié)上，但短時間內(nèi)還是難以改變“群眾不滿意，領(lǐng)導不認可，執(zhí)法部門自感委屈”的尷尬境地。筆者作為長期從事餐飲食品安全監(jiān)管工作的基層市場監(jiān)管人，親身經(jīng)歷了幾輪機構(gòu)改革，感受頗深，個人認為造成現(xiàn)狀的原因主要有以下幾個方面：

一、餐飲服務(wù)行業(yè)的特殊性

一是社會關(guān)注度高、敏感性強。民以食為天，餐飲與每個人的生活息息相關(guān)，隨著生活水平的不斷提高，老百姓也越來越關(guān)注食品安全。雖然食品安全的總體情況在不斷改善，但正面的新聞關(guān)注度低，媒體更傾向于曝光不良事件，以獲得更高的關(guān)注度和更多的點擊率，特別是當今網(wǎng)絡(luò)和智能手機普及的自媒體時代，人人都是記者，人人都是新聞發(fā)言人，老百姓關(guān)心的食品安全問題往往會吸引更多眼球。

二是餐飲環(huán)節(jié)是食品“風險鏈”的頂端。農(nóng)林漁畜牧、食品的生產(chǎn)與流通、食品相關(guān)產(chǎn)品等各個環(huán)節(jié)，一旦存在食品安全隱患沒有及時排除，最終將全部累積到餐飲消費環(huán)節(jié)，并極易觸發(fā)食品安全事件。因此，餐飲是食品產(chǎn)業(yè)的最終產(chǎn)品。如果說人類是食物鏈的頂端，那么餐飲環(huán)節(jié)是所有食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)“風險鏈”的頂端。

三是餐飲門檻低標準卻高。餐飲行業(yè)的進入門檻低，尤其是小餐飲，絕大多數(shù)的小餐飲從業(yè)者甚至不具備基本的食品安全常識，只是將餐飲作為謀生的手段，在利益驅(qū)使下很有可能會為片面追求經(jīng)濟效益而枉顧食品安全。隨著“最多跑一次”“放管服”等政策實施，推行“先證后核”的許可模式，使原本不高的門檻進一步降低。但由于餐飲行業(yè)直接涉及消費者的身體健康甚至生命安全，食品安全相關(guān)法律規(guī)定對場所環(huán)境、流程布局、設(shè)施設(shè)備、原料采購、生產(chǎn)加工、食品保存、人員健康等都有較高要求。在事中事后監(jiān)管力量欠缺，從業(yè)人員誠信法制意識不強，在聯(lián)合懲信措施仍落實不到位的情況下，此矛盾顯得尤為突出。

二、餐飲食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1.機構(gòu)改革打破原有穩(wěn)態(tài)

由于《食品安全法》的頒布及機構(gòu)改革的實施，2009年起，食品的主要監(jiān)管機構(gòu)從衛(wèi)生部門到食藥監(jiān)再到市場監(jiān)管部門，機構(gòu)一再變動，人員一再流轉(zhuǎn)，同時由于《食品安全法》的再修訂，之前的配套法律法規(guī)不再適用，與2018年修正的《食品安全法》配套的具體操作性法律法規(guī)仍存空缺，食品業(yè)態(tài)和發(fā)展形勢又日新月異，導致食品執(zhí)法缺乏法律法規(guī)的有效支撐，直接影響到近幾年食品監(jiān)管工作的穩(wěn)定性和長效性。

2.餐飲監(jiān)管工作量大、要求高

一是餐飲許可和檢查項目多，如嚴格按照標準檢查的話，半天只能檢查兩到三家中等規(guī)模的餐館，更別說一些大型的酒店。近年來，由于消費升級，餐飲單位數(shù)量快速增長，監(jiān)管基數(shù)龐大，小餐飲開關(guān)頻繁，做到按要求全覆蓋難上加難。而且餐飲環(huán)節(jié)許可審批、日常監(jiān)管、投訴舉報、執(zhí)法辦案、監(jiān)督抽檢、專項整治、重大活動保障樣樣需要較強的專業(yè)知識和較嚴格的規(guī)范操作，工作量十分繁重。二是文明城市、衛(wèi)生城市、食品安全城市等創(chuàng)建越來越多，戰(zhàn)線長、項目多，而餐飲是必查環(huán)節(jié)，市場監(jiān)管部門每年需要花大量精力在迎檢應(yīng)對上，導致其他工作無法深入開展。三是作為食品產(chǎn)業(yè)的末端，不論上游哪個環(huán)節(jié)發(fā)生食品安全風險事件，最后總會累積到餐飲環(huán)節(jié)，導致各類專項整治增多，使基層難以應(yīng)對。

3.監(jiān)管力量總體呈弱化趨勢

首先，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)時代的來臨，監(jiān)管主體不斷增加，按照目前市場監(jiān)管網(wǎng)格化的體制，往往一個監(jiān)管人員要分管轄區(qū)6～7個行業(yè)，幾百家甚至上千家單位，即便真的做到行行精通，也只能浮于表面。其次，專業(yè)性降低。從最初的一個縣區(qū)級監(jiān)督所中，70%～80%的人員是從事餐飲監(jiān)管的，到只有部分餐飲監(jiān)管人員分流到監(jiān)管部門再合并到市場監(jiān)管部門，一個基層所基本上只能分配1名專業(yè)從事食品監(jiān)管的人員，而專業(yè)從事單一餐飲監(jiān)管的同志可能同時要監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)其他多個行業(yè)，精力大為分散。同時，由于原工商和質(zhì)監(jiān)的同志對食品監(jiān)管業(yè)務(wù)不熟悉，專業(yè)管理水平不會在短時間內(nèi)迅速提升，容易導致監(jiān)管表層化（同理適合于其他專項性較強行業(yè)的監(jiān)管）。第三，職業(yè)舉報人、投訴舉報、執(zhí)法辦案等回復率要求高、時效性強等因素也占用了監(jiān)管人員大量的精力和時間，而餐飲日常監(jiān)管由于工作量大、難管理、成效慢、易反復的特性往往就被排在后面。所以，雖然從食藥監(jiān)合并到市場監(jiān)管后人數(shù)沒有變，或者說形式上人數(shù)多了，但實際上餐飲監(jiān)管的力量反而稀釋和弱化了。

4.法規(guī)適用性弱、標準滯后

一是法規(guī)適用性弱?！妒称钒踩ā沸拚院螅鹆P額度過高，涉及無證的5萬元起罰，而餐飲行業(yè)80%以上是中小型單位并且以此謀生，難以承受高昂的罰款；還有如健康證、消毒保潔、臺賬管理等三個餐飲單位最為普遍存在的問題，反而是第一次警告、責令改正，第二次才能處罰，領(lǐng)取《食品經(jīng)營許可證》的餐飲單位5000元起罰，對一般的小餐飲單位難以承受。就目前市場監(jiān)管部門的工作情況來看，做到第二次全覆蓋檢查非常困難，導致中小餐飲健康證、消毒保潔、臺賬管理不規(guī)范成為餐飲環(huán)節(jié)的頑疾。再如對抽檢不合格的免責條款來講一般要求索取檢驗合格證，但大部分從菜場買來的蔬菜及散裝食品無法提供合格證，導致很多被處罰的餐飲店很無奈。二是法規(guī)標準滯后。如對各類食堂以及各類大型活動保障中非常重要的留樣，只有規(guī)范性要求卻沒有對應(yīng)的處罰條款。還有投訴率很高且風險較大的冷葷制品（非定型包裝）的餐飲安全標準至今還沒出臺，無法對檢測超標的冷葷食品進行相應(yīng)處罰。

5.食品安全評價體系不合理

一是目前的食品安全評價體系片面追求大而全、高覆蓋率、高合格率、零事故率，導致基層檢查不求深而求全、遇到問題不敢深入、抽檢不敢抽“不安全”的食品，而老百姓真正希望看到的是查處了多少黑心商販、打破了幾個行業(yè)潛規(guī)則、抽出了多少不合格的產(chǎn)品，而不是形式上開展了幾個專項整治，覆蓋率是多少，抽檢合格率是多高，這樣的高標準并不適用于目前我國的食品安全發(fā)展水平，反而限制住監(jiān)管部門的手腳，側(cè)面助長了一些行業(yè)潛規(guī)則的發(fā)展。二是各類創(chuàng)建過多、同質(zhì)化嚴重、工作占比大。目前市場監(jiān)管部門太多的精力牽涉于各種運動式整治和示范創(chuàng)建中，導致中心區(qū)域、重點單位一年可能被檢查多次，而非中心區(qū)域則無法保障常規(guī)檢查，過多的專項整治和創(chuàng)建工作導致監(jiān)管存在嚴重的不平衡性。一些創(chuàng)建標準沒有考慮到基層實際，而且側(cè)重于各類臺賬和書面材料，餐飲單位花費大量人力物力，卻鮮有實質(zhì)性益處，導致創(chuàng)建單位積極性不高，被動配合主管監(jiān)管部門。雖然評比高分通過，但卻浮于表面，這與食品安全監(jiān)管初衷背道而馳。三是對食品安全事件的公眾認知。其實食品安全事件與交通事故一樣難以避免，而且食品安全是動態(tài)的，監(jiān)管部門無法24小時盯著餐飲商戶，但由于缺乏科學的評價系統(tǒng)和合理的追責反饋機制，加之部分媒體的過渡渲染，導致食品安全事件不敢報不能報，最后反而只能對肇事單位高高拿起、輕輕放下，起不到應(yīng)有的震懾、警示效果。

三、對策建議

1.改變保姆式監(jiān)管方法

2018年修正的《食品安全法》第四十四條關(guān)于企業(yè)管理責任的規(guī)定中，將從業(yè)人員食品安全知識培訓、食品檢驗工作以及對食品安全管理員的任命、培訓和考核納入企業(yè)自主食品安全管理范疇，明確體現(xiàn)餐飲企業(yè)要承擔起更大的食品安全自主管理責任。正在修訂的《食品安全法實施條例》中，對部分較為嚴重的食品安全違法行為處罰條款中也有意加入對企業(yè)負責人及食品安全管理人員個人的處罰，意在倒逼餐飲企業(yè)負責人和食品安全管理人員學習專業(yè)知識，加強管理，切實承擔起食品安全自主管理責任。因此，市場監(jiān)管部門應(yīng)改變執(zhí)法側(cè)重點，將以往側(cè)重于指導和具體細節(jié)管理的監(jiān)管轉(zhuǎn)化為將重點放在對企業(yè)履行食品安全自主管理的監(jiān)管上，從此前的事無巨細都要看，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c看“一人一本”（食品安全管理員、企業(yè)食品安全管理臺賬），加強對管理者的監(jiān)管和督查，重點管理好管理者而不是管理每一個從業(yè)者。除重點和高風險單位要求進行全覆蓋檢查外，其他的單位可按照“雙隨機一公開”的要求進行執(zhí)法抽檢。

2.強化執(zhí)法辦案

一是提高辦案水平和數(shù)量。目前食品相關(guān)案件主要集中在三個類型“無證、抽檢不合格、過期食品”，做不到深入檢查執(zhí)法，挖掘行業(yè)潛規(guī)則，往往是媒體曝光行業(yè)黑幕，很少有監(jiān)管部門主動發(fā)現(xiàn)查處的奇怪現(xiàn)象。長此以往可能會導致執(zhí)法權(quán)威性削弱，部分專業(yè)的餐飲從業(yè)者，只需規(guī)避一些比較明顯、簡單的違法行為或?qū)`法行為稍加隱藏，就不易被發(fā)現(xiàn)。二是推行簡易執(zhí)法程序。對于健康證、消毒保潔、臺賬登記、環(huán)境衛(wèi)生差等事實明確、違法行為簡單的案件探索簡易程序處理。建議效仿交警處罰使用移動執(zhí)法終端處罰的模式，程序簡單、額度適當，扣分必須在年度總分之內(nèi)，否則扣證或錄入征信系統(tǒng)，應(yīng)該能逐步改變現(xiàn)狀，進一步減輕執(zhí)法人員工作負擔和履職風險，提升執(zhí)法效率和權(quán)威性。三是提高法規(guī)適用性。食品安全法律法規(guī)應(yīng)按照不同經(jīng)濟發(fā)展程度以及不同的行業(yè)特性設(shè)立處罰標準，經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市和西部小鎮(zhèn)一個處罰標準，三五平米的小餐飲與大型的生產(chǎn)企業(yè)也采用一樣的標準。及時修正基層反應(yīng)較強烈的健康證、消毒、留樣、超范圍經(jīng)營、油煙擾民、檢驗合格證明等操作性較差的條款，方便基層執(zhí)法。

3.推進信息化刻不容緩

一是建立大而統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。涵蓋移動執(zhí)法系統(tǒng)、辦案系統(tǒng)、許可系統(tǒng)、抽檢信息系統(tǒng)、后處理系統(tǒng)、教育培訓、信息公開、風險分析預警系統(tǒng)、互動交流等功能，并實現(xiàn)各個系統(tǒng)信息共享，需要什么數(shù)據(jù)直接系統(tǒng)上導出，既能體現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)真實性和準確性，也能大幅減少基層報表工作負擔。二是升級移動執(zhí)法系統(tǒng)，探索利用手機終端建立一個集監(jiān)管信息實時錄入、標簽采集、專項檢查分配、名單篩選、分級評價自動生成、統(tǒng)計數(shù)據(jù)自動分析、執(zhí)法文書現(xiàn)場打印、簡易處罰等功能為一體的移動執(zhí)法系統(tǒng)，方便執(zhí)法人員現(xiàn)場執(zhí)法，在提升執(zhí)法效率的同時落實痕跡化管理。三是建立信用監(jiān)管體系。利用量化風險分級管理、“列異常名錄”管理、建設(shè)“陽光廚房”、開展主體責任自查自評、餐飲食品安全信息公示等方式加強企業(yè)自我約束和內(nèi)控，提升企業(yè)主體責任意識。

4.向?qū)I(yè)第三方購買服務(wù)

一是引入社會化監(jiān)管?？梢試L試將行業(yè)規(guī)劃、標準制定、人員培訓、等級評估（評比）、檢測檢驗、風險排查、重點單位規(guī)范提升等業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交行業(yè)協(xié)會或外包第三方服務(wù)機構(gòu)，借助社會力量，減輕基層監(jiān)管負擔的同時，提升上述工作的專業(yè)性。二是探索第三方監(jiān)督巡查。借助第三方專業(yè)機構(gòu)力量，對數(shù)量較大的小餐飲、小食雜店、小作坊進行監(jiān)督評估指導，對涉及實質(zhì)性的違法行為，再由監(jiān)管部門執(zhí)法人員介入。三是探索將重大活動保障納入第三方服務(wù)范圍。由于近年來經(jīng)濟快速發(fā)展，各類大型活動逐年頻繁，某些大型酒店所在地甚至一年有上百次的重大活動保障，監(jiān)管部門實在難以負荷，針對這一情況，可積極探索將重大活動保障納入第三方服務(wù)范圍，進一步減輕基層工作負擔。

5.專業(yè)的人做專業(yè)的事

目前基層市場監(jiān)管主要推行網(wǎng)格化或區(qū)域責任制管理，一個監(jiān)管人員負責分管區(qū)域內(nèi)所有監(jiān)管事項。對于專業(yè)性較強、群眾比較關(guān)注、風險隱患較大的行業(yè)實行網(wǎng)格化管理將會給基層帶來極高的履職風險。且實行網(wǎng)格化，由于不同人分管，業(yè)務(wù)聯(lián)系人不能準確掌握轄區(qū)內(nèi)所有數(shù)據(jù)，且個人的業(yè)務(wù)水平和執(zhí)行標準不一，可能使同一轄區(qū)不同區(qū)域食品安全水平存在差異。建議專業(yè)性較強的行業(yè)實行專人監(jiān)管替代網(wǎng)格化或區(qū)域監(jiān)管，專業(yè)負責轄區(qū)內(nèi)食品經(jīng)營許可審批、現(xiàn)場核查、監(jiān)督檢查、投訴舉報、案件查處等各項職能，打造一支專業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊伍，例如，上海浦東市場監(jiān)管局組建專門“徹查隊”，將食藥的專業(yè)優(yōu)勢和工商的執(zhí)法優(yōu)勢相結(jié)合；也可借鑒部分地區(qū)成立食品監(jiān)管所的嘗試，進一步提升食品安全監(jiān)管專業(yè)化程度。