王 丹 劉繼同

（1.北京大學(xué)，北京，100191）

一、湄公河地區(qū)的衛(wèi)生合作與衛(wèi)生外交議題

自2013年國(guó)家主席習(xí)近平分別提出“海上絲綢之路”和“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議以來(lái)，中國(guó)向東北、東南、西面等各方位拓展和平發(fā)展的合作空間。隨著倡議的推進(jìn)，2015年國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)衛(wèi)計(jì)委）辦公廳下發(fā)《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于推進(jìn)“一帶一路”衛(wèi)生交流合作三年實(shí)施方案（2015—2017）》①“國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于印發(fā)《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于推進(jìn)‘一帶一路’衛(wèi)生交流合作三年實(shí)施方案（2015-2017）》的通知”，中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)，2015 年 10 月23 日，http：／／www.nhc.gov.cn／wjw／ghjh／201510／ce634f7fed834992849e9611099bd7cc.shtml。，首次提出“健康絲綢之路”的概念，規(guī)劃并部署沿線國(guó)家衛(wèi)生合作的開(kāi)展。2016年《健康中國(guó)2030規(guī)劃綱要》②“中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《‘健康中國(guó)2030’規(guī)劃綱要》”，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2016年10月25日，http：／／www.gov.cn／xinwen ／2016-10 ／25 ／content_5124174.htm。強(qiáng)調(diào)實(shí)施中國(guó)全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，更明確地將國(guó)家健康戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議結(jié)合，重視沿線國(guó)家衛(wèi)生保障、合作和發(fā)展。湄公河五國(guó)“緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南”是海上絲綢之路重點(diǎn)沿線國(guó)家，因此，中國(guó)有必要開(kāi)展對(duì)湄公河地區(qū)的全球衛(wèi)生合作，從而營(yíng)造良好的地區(qū)性衛(wèi)生安全環(huán)境和民意基礎(chǔ)。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)研究是以湄公河地區(qū)國(guó)際合作中的國(guó)家角色、利益分析、機(jī)制建設(shè)為主，深入到專(zhuān)題領(lǐng)域，衛(wèi)生合作的文獻(xiàn)十分有限。綜觀既有文獻(xiàn)，國(guó)際政治視角的分析大致可以分為三類(lèi)：一是從國(guó)際公共產(chǎn)品視角下研究該地區(qū)的衛(wèi)生合作。陳霞從區(qū)域公共產(chǎn)品理論探索性分析東亞地區(qū)衛(wèi)生合作，其中涉及湄公河地區(qū)的衛(wèi)生合作狀況。①陳霞：《區(qū)域公共產(chǎn)品與東亞衛(wèi)生合作（2002—2009）》，復(fù)旦大學(xué)博士論文，2010年，第77-82頁(yè)。二是依據(jù)非傳統(tǒng)安全理論分析湄公河地區(qū)衛(wèi)生安全合作和衛(wèi)生外交。張業(yè)亮的研究是以美國(guó)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)介入湄公河地區(qū)衛(wèi)生合作為例，分析美國(guó)將全球衛(wèi)生納入美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要意義。②張業(yè)亮：“美國(guó)的全球衛(wèi)生安全政策——以大湄公河次區(qū)域?yàn)槔膰?guó)際政治分析”，《美國(guó)研究》，2014年第3期，第9-38頁(yè)。三是從國(guó)際機(jī)制角度對(duì)公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制進(jìn)行研究。齊峰、朱新光對(duì)東盟的公共衛(wèi)生安全合作的形勢(shì)、合作機(jī)制、原則、路徑進(jìn)行了分析。③齊峰、朱新光：“論中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制的構(gòu)建戰(zhàn)略”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2006年第3期，第77-85頁(yè)。朱明權(quán)等學(xué)者從多邊主義視角探討了東亞地區(qū)的衛(wèi)生安全機(jī)制。④朱明權(quán)、湯蓓：“多邊主義與東亞地區(qū)衛(wèi)生安全合作”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2009年第5期，第59-65頁(yè)。

醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的文獻(xiàn)主要以中緬、中越邊境地區(qū)開(kāi)展衛(wèi)生項(xiàng)目合作的探討為主。羅娟在《中緬跨境瘧疾項(xiàng)目模式及對(duì)中國(guó)衛(wèi)生援外的啟示》一文中，以中緬跨境瘧疾項(xiàng)目為案例分析，總結(jié)多方參與、流動(dòng)人口管理、云南省支點(diǎn)建設(shè)的衛(wèi)生援外經(jīng)驗(yàn)，提出中國(guó)改進(jìn)衛(wèi)生援外模式的建議。李銳等人概述了以廣西壯族自治區(qū)為支點(diǎn)，在中國(guó)—東盟合作框架下面向東南亞國(guó)家的對(duì)外衛(wèi)生合作現(xiàn)狀。⑤李銳、施丹、梁慧婷、徐廣保：“中國(guó)-東盟合作框架下的廣西衛(wèi)生事業(yè)對(duì)外交流合作及其發(fā)展思路”，《廣西醫(yī)學(xué)》，2017年第10期，第1611-1614頁(yè)。

綜上所述，專(zhuān)門(mén)研究湄公河地區(qū)衛(wèi)生外交的文獻(xiàn)不多，并且多數(shù)是放置在東亞衛(wèi)生合作范圍內(nèi)探討。同時(shí)，衛(wèi)生合作研究落入兩大排斥領(lǐng)域，從政治學(xué)角度分析衛(wèi)生合作傾向于將衛(wèi)生問(wèn)題工具化，國(guó)家間的衛(wèi)生合作起到促進(jìn)國(guó)家安全利益、改善國(guó)家形象、提升軟實(shí)力等作用。而從衛(wèi)生領(lǐng)域角度來(lái)看，衛(wèi)生合作研究側(cè)重于操作層面，譬如如何確保項(xiàng)目有效規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生目標(biāo)。筆者尚未發(fā)現(xiàn)將政治與衛(wèi)生領(lǐng)域相結(jié)合探討全球衛(wèi)生合作問(wèn)題的文獻(xiàn)。本文在回顧中國(guó)參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作歷史的基礎(chǔ)上，剖析中國(guó)參與該地區(qū)全球衛(wèi)生合作的基本模式、特點(diǎn)以及借鑒意義。

二、衛(wèi)生與外交的四種互動(dòng)關(guān)系類(lèi)型

微生物政治（Microbialpolitik）起始于19世紀(jì)下半葉歐洲國(guó)家利用多邊協(xié)調(diào)會(huì)議及國(guó)際條約機(jī)制解決傳染病帶來(lái)的威脅。⑥D(zhuǎn)avid P.Fidler， “The Return of‘Microbialpolitik’”， Foreign Policy， Issue 122， 2001， p.80.當(dāng)時(shí)的國(guó)際衛(wèi)生合作首要?jiǎng)訖C(jī)是，為了保護(hù)歐洲國(guó)家免于來(lái)自美洲、歐洲、亞洲等地區(qū)爆發(fā)的傳染性疾病的威脅。⑦Obijiofor Aginam， Global Health Governance： International Law and Public Health in a Divided World，University of Toronto Press，2005， p.49.衛(wèi)生外交主要目標(biāo)是控制傳染病的外部影響，尤其是對(duì)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的破壞性作用。干預(yù)措施以港口建立隔離檢疫區(qū)為主，至于一個(gè)國(guó)家如何管理領(lǐng)土內(nèi)的公共衛(wèi)生，則不是傳染病外交或者控制傳統(tǒng)病的國(guó)際法所考慮的問(wèn)題。⑧David P.Fidler， SARS， Governance and the Globalization of Disease，Palgrave Macmillan， 2004，p.29.第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，醫(yī)療技術(shù)和環(huán)境衛(wèi)生的發(fā)展使得傳染病對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的威脅大大下降，衛(wèi)生治理方式從“邊界控制”向“源頭控制”轉(zhuǎn)變，衛(wèi)生合作動(dòng)因從“防止衛(wèi)生阻礙商業(yè)利益”向“衛(wèi)生用以促進(jìn)人權(quán)、公平、發(fā)展，改善國(guó)家間關(guān)系”變遷，這一些系列變化深刻影響了衛(wèi)生外交的目的、手段和原則。冷戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化大大改變國(guó)際衛(wèi)生合作的狀況，深度全球化所帶來(lái)的健康風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越值得關(guān)注，全球衛(wèi)生外交的概念逐漸興起，全球衛(wèi)生時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。①I(mǎi)lona Kickbusch， “21st Century Health Diplomacy： A New Relationship Between Foreign Policy and Health”， In Thomas E.Novotny， Ilona Kickbusch， Michaela Told， eds， 21st Century Global Health Diplomacy， World Scientific， 2013， pp：1-3.1999年世界衛(wèi)生組織總干事格羅·哈萊姆·布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）在紐約外交關(guān)系委員會(huì)上重申了“為什么投資于健康是一項(xiàng)好的政策”理念，②Colin McInnes and Kelley Lee，Global Health and International Relations， Polity， p.49.即各國(guó)需要健康領(lǐng)域的合作，在微生物世界中沒(méi)有衛(wèi)生避難所。2006年，法國(guó)、印度尼西亞、挪威、塞內(nèi)加爾、南非和泰國(guó)六國(guó)外交部長(zhǎng)達(dá)成《奧斯陸部長(zhǎng)宣言》（Oslo Ministerial Declaration）③Celso Amorim et al.， “Oslo Ministerial Declaration-Global Health： A Pressing Foreign Policy Issue of Our Time”， Lancet，Vol.369，1373-1378.，進(jìn)一步推動(dòng)了衛(wèi)生和對(duì)外政策結(jié)合的歷史進(jìn)程。2009年聯(lián)合國(guó)大會(huì)63／33號(hào)決議正式采用了“全球衛(wèi)生外交”（Global Health Diplomacy，簡(jiǎn)稱(chēng)GHD）的概念④United Nations General Assembly，Resolution Adopted by the General Assembly： 63／33.Global Health and Foreign Policy， World Health Organization， Jannuary 27， 2009， https：／／www.who.int／trade／events／UNGA_RESOLUTION_GHFP_63_33.pdf？ ua＝1。，這說(shuō)明國(guó)際社會(huì)重視全球衛(wèi)生外交在健康領(lǐng)域所發(fā)揮的作用，尤其是在各領(lǐng)域的外交談判和外交政策中對(duì)健康問(wèn)題的關(guān)注度日益提高，從而將健康更多地融入到國(guó)家對(duì)外政策議程中。

衛(wèi)生與外交政策之間關(guān)系是什么？托馬斯·E·諾沃特尼（Thomas E.Novotny）等人認(rèn)為，衛(wèi)生外交具有雙重目的，即促進(jìn)公共衛(wèi)生發(fā)展、增強(qiáng)對(duì)外政策。⑤Thomas E.Novotny and Sebastian Kevany， “The Way Forward in Global Health Diplomacy： Definition， Research， and Training，” In Thomas E.Novotny Ilona Kickbusch， Michaela Told ，eds， 21st Century Global Health Diplomacy， World Scientific， 2013，pp.299-322.日內(nèi)瓦國(guó)際和發(fā)展研究院全球衛(wèi)生項(xiàng)目負(fù)責(zé)人洛娜·柯克布什（Ilona Kickbsch）認(rèn)為，如果在管理良好的情況下，衛(wèi)生外交可以達(dá)到三重效果：衛(wèi)生安全、人群健康以及全球健康狀況改善；促進(jìn)國(guó)家與其他行動(dòng)體之間關(guān)系以共同致力于改善健康；有助于消減貧困，促進(jìn)公平。⑥Ilona Kickbusch， “21st Century Health Diplomacy： A New Relationship Between Foreign Policy and Health”， In Thomas E.Novotny， Ilona Kickbusch， Michaela Told， eds， 21st Century Global Health Diplomacy， World Scientific， 2013，p.11.科林·麥克萊恩斯（Colin Mclnes）認(rèn)為，現(xiàn)階段有關(guān)全球衛(wèi)生外交的研究文獻(xiàn)，保留過(guò)多的規(guī)范性定義，在名義上促進(jìn)更健康的世界，但忽視了對(duì)國(guó)家現(xiàn)實(shí)政治利益的討論。同時(shí)，他指出全球衛(wèi)生外交主要置于公共衛(wèi)生學(xué)科內(nèi)探討，忽視衛(wèi)生與外交領(lǐng)域間的協(xié)調(diào)。此外，洛娜·柯克布什將衛(wèi)生與外交政策相互關(guān)系概括為以下四種類(lèi)型（見(jiàn)圖1）。隨著全球衛(wèi)生時(shí)代的來(lái)臨，衛(wèi)生在外交政策制定過(guò)程中動(dòng)力不斷增強(qiáng)，并且這四種類(lèi)型更為清楚地闡明兩個(gè)政策圈的關(guān)系邏輯。

顯然，這四種類(lèi)型并沒(méi)有彼此嚴(yán)格區(qū)分，各國(guó)對(duì)衛(wèi)生外交的認(rèn)知和實(shí)踐在不同程度上反映上述四種關(guān)系類(lèi)型。這四種關(guān)系類(lèi)型圍繞著兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)，即“衛(wèi)生與其他領(lǐng)域利益是否具有沖突性”以及“衛(wèi)生是否只是國(guó)內(nèi)問(wèn)題”。在前兩種類(lèi)型中，衛(wèi)生和對(duì)外政策之間關(guān)系的基礎(chǔ)建立在國(guó)家間的健康問(wèn)題相互獨(dú)立、并不受彼此影響的前提上，也就是說(shuō)，健康依附于或服務(wù)于對(duì)外政策。二者的不同在于，第一種類(lèi)型反映的是當(dāng)衛(wèi)生與其他領(lǐng)域利益存在明顯沖突時(shí)，犧牲健康利益以換取其他領(lǐng)域的利益或目標(biāo)。例如世界貿(mào)易組織的專(zhuān)利制度與藥品可及性之間的矛盾，不合理的藥品專(zhuān)利保護(hù)制度使得發(fā)展中國(guó)家難以獲取廉價(jià)的治療藥物，從而給公共衛(wèi)生治理帶來(lái)負(fù)面的影響。第二種類(lèi)型是指不存在利益沖突的情況下，衛(wèi)生被作為對(duì)外政策的手段。例如古巴與委內(nèi)瑞拉之間“醫(yī)生換石油”的衛(wèi)生援助行為。

圖1 衛(wèi)生力度與外交政策相互關(guān)系的四種類(lèi)型示意圖

第三種類(lèi)型和第四種類(lèi)型是在衛(wèi)生威脅“去邊界化”的前提下，處理衛(wèi)生和對(duì)外政策之間的關(guān)系。衛(wèi)生的全球關(guān)聯(lián)性意味著，人類(lèi)在命運(yùn)共同體的理念下將衛(wèi)生和對(duì)外政策緊密結(jié)合，在所有領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)健康的重要性，共同采取集體行動(dòng)。第三種類(lèi)型“衛(wèi)生納入外交政策”則反映了國(guó)際社會(huì)衛(wèi)生合作的當(dāng)前狀況，隨著衛(wèi)生問(wèn)題在國(guó)際社會(huì)中的地位提升，衛(wèi)生問(wèn)題逐漸納入各國(guó)外交議程，通過(guò)外交談判和外交合作機(jī)制解決衛(wèi)生威脅。例如“衛(wèi)生安全”和衛(wèi)生議題安全化則是指在全球相互依存處境下，衛(wèi)生安全是對(duì)外政策的重要組成部分。傳染病是不分國(guó)界的，當(dāng)國(guó)際社會(huì)面臨傳染病的共同威脅時(shí)，單憑一個(gè)國(guó)家的力量恐怕獨(dú)木難支，需要各國(guó)通過(guò)衛(wèi)生外交實(shí)現(xiàn)政策協(xié)調(diào)，共同合作。第四種類(lèi)型“對(duì)外政策服務(wù)于衛(wèi)生”體現(xiàn)健康優(yōu)先的理念。在健康與外交政策的交叉點(diǎn)上，平衡健康利益和政治利益之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)將衛(wèi)生作為政治行動(dòng)的基礎(chǔ)，注重在任何領(lǐng)域行動(dòng)中都能促進(jìn)和保護(hù)健康的價(jià)值目標(biāo)。也就是說(shuō)，科學(xué)原則和健康需要讓衛(wèi)生行動(dòng)朝著自身特定的方向發(fā)展，意識(shí)形態(tài)還是權(quán)力政治都無(wú)法阻止這種方向。①David P.Filder， “Health as Foreign Policy： Between Principle and Power”， the Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations， Vol.6， No.2， 2005， p.186.值得注意的是，衛(wèi)生領(lǐng)域的約束性條約與氣候外交有所不同，“衛(wèi)生優(yōu)先”有時(shí)是以取締或限制某一行業(yè)為代價(jià)換取健康利益和目標(biāo)。例如2003年《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》的簽訂，意味著消減煙草行業(yè)的利益，以保護(hù)消費(fèi)者健康利益。

在全球衛(wèi)生時(shí)代下探索衛(wèi)生與對(duì)外政策的關(guān)系，通常面臨兩方面的轉(zhuǎn)型。第一種是從“衛(wèi)生是對(duì)外政策的工具”向“衛(wèi)生融入對(duì)外政策”類(lèi)型轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)型被稱(chēng)為衛(wèi)生外交“哥倫布式”的轉(zhuǎn)型。②lona Kickbusch， “21st Century Health Diplomacy： A New Relationship Between Foreign Policy and Health”， In Thomas E.Novotny， Ilona Kickbusch， Michaela Told， eds， 21st Century Global Health Diplomacy， World Scientific， 2013， P.12.19世紀(jì)中后期，國(guó)際衛(wèi)生多邊談判傾向于運(yùn)用公共衛(wèi)生手段減少經(jīng)濟(jì)損失，衛(wèi)生利益可以隨時(shí)被利用或犧牲，而如今各國(guó)主動(dòng)要求在外交政策范圍內(nèi)納入健康問(wèn)題，健康利益成為各國(guó)對(duì)外政策的重要組成部分。第二種轉(zhuǎn)型是指從“國(guó)際衛(wèi)生外交”向“全球衛(wèi)生外交”的轉(zhuǎn)變。在“全球衛(wèi)生外交”概念中，全球衛(wèi)生外交的對(duì)象不只關(guān)注跨境衛(wèi)生問(wèn)題，還關(guān)注由跨境因素導(dǎo)致的健康問(wèn)題，這里跨國(guó)因素拓展至西方生活方式的流行、氣候變化、城市化等衛(wèi)生之外的領(lǐng)域。全球化深刻地改變著人們的生活習(xí)慣和行為方式，并且對(duì)人類(lèi)健康造成影響。因此，全球衛(wèi)生外交更加強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生介入或干預(yù)的首要作用。

三、中國(guó)參與湄公河地區(qū)衛(wèi)生合作歷程與基本類(lèi)型

回顧中國(guó)的衛(wèi)生外交，中國(guó)參與湄公河地區(qū)衛(wèi)生合作的歷程呈現(xiàn)出由“衛(wèi)生服務(wù)于對(duì)外政策”向“衛(wèi)生融入外交政策”，乃至“對(duì)外政策服務(wù)于衛(wèi)生目標(biāo)”關(guān)系類(lèi)型的轉(zhuǎn)變過(guò)程。這種轉(zhuǎn)變過(guò)程大致可劃分為三個(gè)階段，在這三個(gè)階段中，衛(wèi)生治理的主體與客體、內(nèi)容與形式發(fā)生了深刻的變化。

3.1 “衛(wèi)生服務(wù)于對(duì)外政策”衛(wèi)生外交類(lèi)型：從新中國(guó)建立到1992年

在“衛(wèi)生是對(duì)外政策的工具”主導(dǎo)階段中，衛(wèi)生合作通常由國(guó)家主導(dǎo)，以對(duì)外衛(wèi)生援助為主要策略。衛(wèi)生合作與國(guó)際環(huán)境緊密相關(guān)，在亞洲冷戰(zhàn)戰(zhàn)場(chǎng)，湄公河地區(qū)是中國(guó)周邊戰(zhàn)略的重要一環(huán)。出于國(guó)家主權(quán)安全的需要，衛(wèi)生合作的政治色彩較為濃厚。這一時(shí)期中國(guó)在湄公河地區(qū)的衛(wèi)生合作包括以下幾個(gè)方面：

其一，衛(wèi)生合作以官方直接參與并實(shí)施的衛(wèi)生援助為主，衛(wèi)生合作與傳統(tǒng)安全緊密結(jié)合，衛(wèi)生服務(wù)于國(guó)家地緣安全戰(zhàn)略。越南與中國(guó)西南地區(qū)毗連，對(duì)中國(guó)地緣安全有著重要的戰(zhàn)略意義。早在新中國(guó)成立之初，中國(guó)在力所能及范圍內(nèi)向越南提供抗法斗爭(zhēng)中所需要的醫(yī)療援助。隨著國(guó)際冷戰(zhàn)形勢(shì)不斷加劇，美國(guó)在越南極力扶持親美政權(quán)，對(duì)中國(guó)西南一側(cè)直接構(gòu)成了戰(zhàn)爭(zhēng)威脅。1959年中國(guó)就從醫(yī)療衛(wèi)生方面無(wú)償提供醫(yī)藥、醫(yī)藥設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員培訓(xùn)等方式對(duì)越南提供衛(wèi)生援助。①陳安安：《援越抗美之廣西醫(yī)療援助研究——以桂林南溪山醫(yī)院為考察中心》，廣西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年，第12-15頁(yè)。1966年的《關(guān)于中國(guó)給予越南成套設(shè)備和技術(shù)援助的議定書(shū)》和1967年《中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部代表和越南民主共和國(guó)醫(yī)濟(jì)部代表關(guān)于中國(guó)接受越南病人問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》，正式確定了由中國(guó)負(fù)責(zé)為越南籌建醫(yī)院的計(jì)劃，接受越南傷員以保障越南抗美救國(guó)的戰(zhàn)斗力。

其二，援助對(duì)象主要是戰(zhàn)爭(zhēng)中的傷病員，衛(wèi)生援助服務(wù)內(nèi)容集中在疾病治療，而將傳染病、精神疾病、癌癥等其他病種排除在外。戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以后，廣西省中國(guó)人民解放軍第303醫(yī)院曾多次派遣醫(yī)療隊(duì)赴越抗美。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)不斷升級(jí)，尋求醫(yī)療隊(duì)救助的傷員數(shù)量逐漸增多，前線醫(yī)療隊(duì)面臨著巨大的壓力，越南向中國(guó)政府提出在中國(guó)后方建立醫(yī)院的請(qǐng)求，雙方在1967年簽訂了《關(guān)于中國(guó)給予越南經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的協(xié)定》，中國(guó)決定在廣西省桂林市建立專(zhuān)門(mén)接收外國(guó)病人的南溪山醫(yī)院，由經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)達(dá)的北京市、上海市負(fù)責(zé)衛(wèi)生技術(shù)，并且從全省抽調(diào)出醫(yī)護(hù)人員中的干部配合援助工作。②同①。與此同時(shí)，中國(guó)西南地區(qū)的各省份醫(yī)院均向越南開(kāi)放，接受越南的大量傷員，這無(wú)疑在后方給予了越南重大支持。在緬甸，中國(guó)針灸專(zhuān)家曾到緬甸治病，開(kāi)展衛(wèi)生援助活動(dòng)，深受當(dāng)?shù)鼗颊叩臍g迎。

其三，援助方式較為單一，以派出醫(yī)療隊(duì)為主，但幾乎全部中斷。衛(wèi)生合作依托的區(qū)域合作機(jī)制和多邊平臺(tái)十分有限。在萬(wàn)隆會(huì)議和日內(nèi)瓦會(huì)議等國(guó)際場(chǎng)合下，中國(guó)與湄公河地區(qū)國(guó)家進(jìn)行外交接觸，雙方就衛(wèi)生問(wèn)題交流意見(jiàn)。中國(guó)以派遣醫(yī)療隊(duì)、贈(zèng)送藥品等形式支持衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，并深受雙邊關(guān)系的影響。隨著外交關(guān)系的變化，中國(guó)參與該區(qū)域的衛(wèi)生合作也相應(yīng)受到波折。

表1 中國(guó)向湄公河地區(qū)派遣醫(yī)療隊(duì)基本情況一覽表

越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，由于越南倒向蘇聯(lián)，中國(guó)援越工作正式停止。隨著70年代中期老撾從積極友善的對(duì)華政策開(kāi)始向親越靠蘇反華政策轉(zhuǎn)變，中老關(guān)系一度降至冰點(diǎn)，衛(wèi)生合作也相繼中斷。1978年越南入侵柬埔寨，中國(guó)對(duì)柬埔寨的衛(wèi)生援助也基本結(jié)束。

3.2 “衛(wèi)生融入對(duì)外政策”衛(wèi)生外交類(lèi)型：1992年—2008年

這一階段主要體現(xiàn)出“衛(wèi)生融入對(duì)外政策”關(guān)系類(lèi)型的基本特征，特別是2003年“非典型性肺炎”（Severe Acute Respiratory Syndrome簡(jiǎn)稱(chēng)SARS）爆發(fā)，“疾病沒(méi)有國(guó)界之分”理念深深貫穿于中國(guó)和湄公河國(guó)家衛(wèi)生外交實(shí)踐中。得益于20世紀(jì)90年代湄公河地區(qū)眾多合作機(jī)制建設(shè)的熱潮，為中國(guó)參與湄公河地區(qū)衛(wèi)生合作提供新的契機(jī)，內(nèi)容與形式更加多樣化。

其一，從合作主體上看，衛(wèi)生合作領(lǐng)域仍由政府直接參與，但通過(guò)多邊外交手段實(shí)現(xiàn)各國(guó)衛(wèi)生政策融合和協(xié)調(diào)行動(dòng)的特點(diǎn)日益突出。1992年大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（Great Mekong Subregion Cooperation，簡(jiǎn)稱(chēng) GMS）創(chuàng)立，推動(dòng)了湄公河地區(qū)衛(wèi)生合作的進(jìn)程。1993年中國(guó)與湄公河地區(qū)國(guó)家簽訂了《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，為各國(guó)進(jìn)行衛(wèi)生人力資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)提供合作框架。2002年第一次大湄公河次區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，成員國(guó)提出旨在加強(qiáng)高級(jí)管理人才開(kāi)發(fā)的《金邊發(fā)展計(jì)劃》，還就“非典”等非傳統(tǒng)安全開(kāi)展積極有效的對(duì)話合作。2003年《金邊發(fā)展計(jì)劃》正式啟動(dòng)，各國(guó)通過(guò)該計(jì)劃培養(yǎng)了大量具備健康、教育和發(fā)展管理能力的人才，提高了邊境地區(qū)民眾的健康服務(wù)水平。2005年大湄公河地區(qū)跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目開(kāi)始起步。③國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)國(guó)際合作司（港澳臺(tái)辦公室）：“大湄公河次地區(qū)跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目十周年總結(jié)會(huì)在云南召開(kāi)”，中華人民共共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng)，2015年7月27日，http：／／www.nhc.gov.cn／gjhzs／s3582／201507／2500bff1472b4c5aa 60f9d3af1049f84.shtml。

中國(guó)與湄公河地區(qū)國(guó)家借助東亞合作機(jī)制就衛(wèi)生問(wèn)題開(kāi)展政府間的協(xié)調(diào)行動(dòng)，將衛(wèi)生真正納入對(duì)外政策議程中。隨著20世紀(jì)90年代湄公河地區(qū)國(guó)家越南、緬甸、柬埔寨、老撾相繼加入東盟，中國(guó)于2003年加入東盟等區(qū)域機(jī)制，這為中國(guó)和湄公河地區(qū)國(guó)家衛(wèi)生合作提供了更廣闊的制度化平臺(tái)（表2）。中國(guó)與湄公河地區(qū)國(guó)家在區(qū)域合作機(jī)制下就傳統(tǒng)醫(yī)藥醫(yī)療、醫(yī)院管理、高層管理人員培訓(xùn)、傳染病防控技術(shù)開(kāi)展人員間合作。

表2 湄公河地區(qū)國(guó)家參與多邊合作機(jī)制與會(huì)議成果基本狀況一覽表

除此之外，中國(guó)還與世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署、全球基金①“致力于抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾的全球基金”（The Global Fund to Fight AIDS， Tuberculosis and Malaria），簡(jiǎn)稱(chēng)為“全球基金”，是一個(gè)政府與民間合作創(chuàng)辦的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦。自2002年成立以來(lái)，該基金業(yè)務(wù)已經(jīng)覆蓋150多個(gè)國(guó)家及地區(qū)。、世界銀行等國(guó)際組織聯(lián)合在湄公河地區(qū)國(guó)家內(nèi)開(kāi)展衛(wèi)生項(xiàng)目。例如2006年，中緬邊境地區(qū)瘧疾防聯(lián)防控項(xiàng)目正式啟動(dòng)，中國(guó)參與多邊衛(wèi)生援助機(jī)構(gòu)（全球基金）和大湄公河次區(qū)域國(guó)家跨境衛(wèi)生合作這兩種機(jī)制，對(duì)中國(guó)衛(wèi)生外交政策具有非常重要的參考價(jià)值。②羅娟：“中緬跨境瘧疾項(xiàng)目模式及對(duì)中國(guó)衛(wèi)生援外的啟示”，《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》，2014年第4期，第483頁(yè)。而在世界衛(wèi)生組織框架內(nèi)，雖然泰國(guó)屬于世界衛(wèi)生組織東南亞地區(qū)辦公室，其他國(guó)家屬于西太平洋地區(qū)辦公室，分屬世界衛(wèi)生組織的不同區(qū)域辦公室，但一同于2008年首次發(fā)表“一站式”亞洲地區(qū)健康信息報(bào)告。

其二，衛(wèi)生服務(wù)面向廣大民眾，主要以傳染病為主的公共衛(wèi)生服務(wù)。在傳染病治理方面，湄公河地區(qū)跨境傳染病防聯(lián)防控項(xiàng)目涵蓋了瘧疾、登革熱、艾滋病和鼠疫四個(gè)病種。③國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)國(guó)際合作司（港澳臺(tái)辦公室）：“大湄公河次地區(qū)跨境傳染病聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目十周年總結(jié)會(huì)在云南召開(kāi)”，中華人民共共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng)，2015年7月27日，http：／／www.nhc.gov.cn／gjhzs／s3582／201507／2500bff1472b4c5aa 60f9d3af1049f84.shtml。該項(xiàng)目由中國(guó)政府出資，以中國(guó)西南邊境兩省廣西和云南為主要依托開(kāi)展。中國(guó)與湄公河地區(qū)國(guó)家從疾病監(jiān)測(cè)能力、衛(wèi)生信息、疫情通報(bào)機(jī)制、反應(yīng)能力四個(gè)方面加強(qiáng)應(yīng)對(duì)傳染病突發(fā)的公共衛(wèi)生合作。在能力建設(shè)方面，以項(xiàng)目為切入點(diǎn)，輔之互派技術(shù)專(zhuān)家、培訓(xùn)人員的方式加強(qiáng)邊境地區(qū)、域內(nèi)各國(guó)衛(wèi)生部門(mén)的防治工作。在衛(wèi)生信息和合作協(xié)調(diào)方面，構(gòu)建國(guó)家層面上的溝通協(xié)作機(jī)制，就疫情通報(bào)機(jī)制建立信息共享合作，以防止傳染病的擴(kuò)散。中國(guó)通過(guò)參與基本公共衛(wèi)生服務(wù)，促進(jìn)該地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的均等化和公平性衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成。

其三，服務(wù)形式多樣化，呈現(xiàn)出以衛(wèi)生安全為主的時(shí)代特征。中國(guó)通過(guò)救災(zāi)外交、多邊機(jī)制、建立基金等不同方式參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作。2004年中國(guó)正式建立援外緊急人道主義援助機(jī)制，④中華人民共和國(guó)商務(wù)部對(duì)外援助司：“真誠(chéng)相助 共謀發(fā)展——中國(guó)對(duì)外援助60周年綜述”，中華人民共和國(guó)商務(wù)部官網(wǎng)，2010 年 8 月 19 日，http：／／yws.mofcom.gov.cn／article／zt_dwyz／subjectll／201008 ／20100807090503.shtml。同年12月泰國(guó)等國(guó)家遭受強(qiáng)烈海嘯，中國(guó)政府先后提供資金，并由上海市派遣醫(yī)療隊(duì)赴泰國(guó)進(jìn)行緊急救援，此舉被認(rèn)為是中國(guó)救援外交的典型實(shí)踐。2008年5月對(duì)緬甸救災(zāi)援助中，中國(guó)政府相繼向緬甸提供總價(jià)值1 000萬(wàn)人民幣的緊急物資援助，救助緬甸受災(zāi)群眾，中國(guó)成為該地區(qū)緊急人道主義救援的重要參與方之一。2003年“非典”危機(jī)是重要的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國(guó)在此期間承諾建立東亞基金，以應(yīng)對(duì)東亞范圍內(nèi)傳染病危機(jī)，履行大國(guó)提供公共物品的責(zé)任，其地域范圍涵蓋了湄公河地區(qū)所有國(guó)家。從此次經(jīng)驗(yàn)中，中國(guó)更清楚地意識(shí)到公共衛(wèi)生問(wèn)題不再是一國(guó)范圍內(nèi)的問(wèn)題，在東盟“10＋1”、東亞地區(qū)論壇、亞太經(jīng)合組織等重要地區(qū)機(jī)制內(nèi)，中國(guó)加大參與衛(wèi)生安全和緊急救援等議題方面的合作，并且積極主動(dòng)構(gòu)建該地區(qū)的非傳統(tǒng)安全交流平臺(tái)。

3.3 “外交政策為衛(wèi)生服務(wù)”的主導(dǎo)類(lèi)型階段：2008年至今

這一時(shí)期，衛(wèi)生促進(jìn)外交、外交為衛(wèi)生服務(wù)，衛(wèi)生與外交雙向互動(dòng)。衛(wèi)生并不否認(rèn)以國(guó)家利益為首要外交目的，衛(wèi)生與外交的關(guān)系更加平衡，衛(wèi)生合作不會(huì)被權(quán)力政治所左右，也不會(huì)因經(jīng)貿(mào)利益而損害健康福祉。

其一，衛(wèi)生外交的主體多元化。衛(wèi)生外交主體超出了政府層面，面向各類(lèi)社會(huì)行為體。隨著湄公河地區(qū)迎來(lái)非政府組織和民間團(tuán)體參與衛(wèi)生援助的熱潮，有些非政府組織第一次參與外援活動(dòng)便是開(kāi)展衛(wèi)生援助。例如，中國(guó)和平發(fā)展基金會(huì)首次在境外開(kāi)展的公益活動(dòng)是2011年在緬甸仰光的“光明行”活動(dòng)。以“光明行”系列活動(dòng)為例，參與大湄公河地區(qū)的衛(wèi)生援助糅合不同層面行為體參與（表3）。在國(guó)家層面上有國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)、中國(guó)公共外交協(xié)會(huì)，在地方層面上主要有云南、海南、廣西等省份支持，在民間團(tuán)體中不僅有基金會(huì)參與，還有醫(yī)療集團(tuán)參與。多種行為體共同參與有助于充分?jǐn)U大資源，利用各自比較優(yōu)勢(shì)，拉近區(qū)域內(nèi)民間交往的距離。在老撾，中國(guó)派出的志愿者完成了老撾醫(yī)療史上最大的腫瘤切除手術(shù)。①中華人民共和國(guó)商務(wù)部對(duì)外援助司：“在海外鐫刻‘中國(guó)印記’的特殊使者”，中華人民共和國(guó)商務(wù)部官網(wǎng)，2015年10月29日， http：／／yws.mofcom.gov.cn／article／l／201510／20151001150428.shtml。此外中資企業(yè)在海外承擔(dān)企業(yè)責(zé)任，如中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司為緬甸援建醫(yī)院、醫(yī)療診所等基礎(chǔ)設(shè)施。

表3 中國(guó)多元主體參與湄公河地區(qū)“光明行”系列活動(dòng)的基本狀況一覽表

其二，衛(wèi)生合作的范圍廣泛，突破援助和安全合作內(nèi)容，逐漸形成“官、產(chǎn)、研、學(xué)”一體化的衛(wèi)生發(fā)展態(tài)勢(shì)。在醫(yī)藥領(lǐng)域，得益于長(zhǎng)期的人文交流，越南、泰國(guó)已經(jīng)把包括中醫(yī)藥在內(nèi)的傳統(tǒng)醫(yī)藥與西藥并列為國(guó)家的主體醫(yī)療。①左媛媛、張超、孫永林等：“‘一帶一路’戰(zhàn)略背景下云南與大湄公河次區(qū)域國(guó)家傳統(tǒng)醫(yī)藥合作交流的經(jīng)驗(yàn)及展望”，《中國(guó)醫(yī)藥導(dǎo)報(bào)》，2015年第27期，第135頁(yè)。2016年以來(lái)，中國(guó)與湄公河地區(qū)國(guó)家雙邊先后達(dá)成了《中國(guó)—老撾諾麗果系列產(chǎn)品深度開(kāi)發(fā)與推廣技術(shù)合作倡議書(shū)》《傳統(tǒng)醫(yī)藥合作諒解備忘錄》《中國(guó)—越南特色藥食兩用植物及中藥材種植基地建設(shè)技術(shù)合作框架協(xié)議書(shū)》《共同推進(jìn)柬埔寨藥用資源保護(hù)、利用和建設(shè)合作框架協(xié)議》等協(xié)議，不僅豐富區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)醫(yī)藥文化交流，而且推進(jìn)了各國(guó)藥物研究的技術(shù)推廣。

在衛(wèi)生人力資源領(lǐng)域，中國(guó)向該地區(qū)留學(xué)生提供中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金、短期培訓(xùn)在職人員、中高級(jí)官員研修等形式的教育資源與資金支持。在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制框架內(nèi)，自2008年以來(lái)，中國(guó)為湄公河五國(guó)舉辦了多期培訓(xùn)班，培訓(xùn)了一批瘧疾防治、人感染高致病禽流感和甲型H1N1流感監(jiān)測(cè)方面的官員和專(zhuān)家以及跨境衛(wèi)生合作項(xiàng)目方面的專(zhuān)業(yè)管理人才。②“中國(guó)參與大湄公河區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作國(guó)家報(bào)告（全文）”，中華人民共和國(guó)中央人民政府官網(wǎng)，2011年12月17日，http：／／www.gov.cn／jrzg／2011-12／17／content_2022602.htm。2014年，李克強(qiáng)總理在中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)提出實(shí)施“中國(guó)—東盟公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)百人計(jì)劃”（2014—2017年）倡議，中國(guó)從2015年開(kāi)始舉辦了三期“中國(guó)—東盟流行病學(xué)專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)班”③“中國(guó)疾控中心現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目承辦2015年中國(guó)—東盟流行病學(xué)專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)班”，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心官網(wǎng)，2015 年 7 月 15 日， http：／／www.chinacdc.cn／zxdt／201507／t20150715_117337.htm。，每年均有湄公河地區(qū)國(guó)家人員參與培訓(xùn)，該培訓(xùn)班為湄公河地區(qū)各國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)培養(yǎng)更多公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才。在瀾湄合作框架下，中國(guó)建立全球湄公河研究中心，形成瀾湄合作二軌團(tuán)隊(duì)和智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)各國(guó)的紅十字會(huì)就社區(qū)綜合發(fā)展項(xiàng)目和健康項(xiàng)目進(jìn)行交流，提升社區(qū)建設(shè)能力和健康服務(wù)水平。

在疾病合作的范圍上，中國(guó)與湄公河國(guó)家的衛(wèi)生合作內(nèi)容更加豐富。一方面由于該地區(qū)疾病負(fù)擔(dān)仍然以傳染病為主，公共衛(wèi)生領(lǐng)域中傳染病防聯(lián)防控機(jī)制和項(xiàng)目仍然是衛(wèi)生安全的重中之重。李克強(qiáng)總理在第9屆東亞峰會(huì)上提出，要與湄公河流域國(guó)家共建“青蒿素類(lèi)瘧疾治療藥物抗藥性流域聯(lián)防機(jī)制與響應(yīng)體系”。④中華人民共和國(guó)商務(wù)部對(duì)外援助司：“李克強(qiáng)總理在第九屆東亞峰會(huì)上的發(fā)言”，中華人民共和國(guó)商務(wù)部官網(wǎng)，2015年10月 29 日， http：／／yws.mofcom.gov.cn／article／tpxw／201510／201510 01150446.shtml。2012年中越正式建交60周年之際，在桂林舉行中越邊境地區(qū)艾滋病聯(lián)防聯(lián)控試點(diǎn)項(xiàng)目會(huì)議。2015年，在緬甸果敢沖突事件中，云南省衛(wèi)計(jì)委在人道主義援助中開(kāi)展衛(wèi)生防疫工作。2017年中國(guó)為緬甸政府提供2 500萬(wàn)元的資金支持，用以抗擊H1N1甲型流感疫情。中國(guó)繼續(xù)同全球基金、英國(guó)的健康扶貧行動(dòng)組織（Health Poverty Action，簡(jiǎn)稱(chēng)HPA）一道在中緬邊境開(kāi)展瘧疾、艾滋病、結(jié)核病的防控項(xiàng)目。同時(shí)，原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委以多邊形式與柬埔寨、越南、緬甸、老撾續(xù)簽《關(guān)于湄公河流域疾病監(jiān)測(cè)合作的諒解備忘錄》，五國(guó)承諾在聯(lián)防聯(lián)控和疾病信息共享、公共衛(wèi)生人員能力培養(yǎng)、實(shí)驗(yàn)室技術(shù)支撐、流行病學(xué)研究等涉及傳染病防控問(wèn)題上相互支持，加強(qiáng)合作。另一方面，衛(wèi)生合作領(lǐng)域拓展到口腔醫(yī)學(xué)、眼科疾病、兒童先心病救助、婦幼健康等方面。例如由中華慈善總會(huì)主辦和北京安貞醫(yī)院組成的醫(yī)療隊(duì)為緬甸先心病兒童實(shí)施醫(yī)療救助行動(dòng)。2015年中方主辦的“湄公河光明行”活動(dòng)，救治了共計(jì)800多名來(lái)自柬埔寨、老撾、緬甸的白內(nèi)障患者。⑤“李克強(qiáng)在瀾滄江-湄公河合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2018 年 1 月 11 日，http：／／www.xinhuanet.com／politics／leaders／2018-01／11／c_1122240871.htm。中國(guó)還通過(guò)“口腔醫(yī)療合作項(xiàng)目”“愛(ài)心行”“微笑行”為柬埔寨當(dāng)?shù)氐幕颊咛峁┬呐K病、口腔手術(shù)方面的義診，開(kāi)展中小學(xué)生的免費(fèi)近視視察和配鏡等初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)。

其三，從衛(wèi)生合作形式上來(lái)看，以解決臨時(shí)性、緊急性衛(wèi)生問(wèn)題的合作會(huì)議向建立常態(tài)化、專(zhuān)門(mén)化衛(wèi)生合作機(jī)制轉(zhuǎn)變，“外交服務(wù)于衛(wèi)生”這一關(guān)系類(lèi)型突顯。2008年以后，該地區(qū)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了針對(duì)衛(wèi)生問(wèn)題的論壇或合作機(jī)制，包括2008年由中國(guó)和大湄公河地區(qū)國(guó)家啟動(dòng)的部長(zhǎng)級(jí)論壇：中國(guó)—東盟國(guó)際口腔醫(yī)學(xué)交流與合作論壇，2011年第一屆東盟與中日韓（“10＋3”機(jī)制）和中國(guó)—東盟（“10＋1”機(jī)制）衛(wèi)生發(fā)展高官會(huì)議，2016年舉辦首屆中國(guó)—東盟衛(wèi)生合作論壇和首屆中國(guó)—東盟疾病防控合作論壇。值得一提的是，2013年“一帶一路”倡議的提出為該地區(qū)的合作提供新的契機(jī)。2015年10月，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委公布《關(guān)于推動(dòng)“一帶一路”衛(wèi)生交流合作三年實(shí)施方案（2015—2017年）》文件，涉及湄公河地區(qū)國(guó)家衛(wèi)生合作與發(fā)展。除此之外，2015年啟動(dòng)的瀾滄江—湄公河合作（瀾湄合作）是首個(gè)由流域六國(guó)共同創(chuàng)建的新型次區(qū)域合作機(jī)制，2016年召開(kāi)首屆領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議標(biāo)志著瀾湄合作形成了“領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門(mén)參與”的瀾湄格局。在瀾湄合作框架下，2018年《瀾滄江—湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022）》覆蓋了衛(wèi)生援助（派遣醫(yī)療隊(duì)和短期義診活動(dòng)）、衛(wèi)生安全（傳染病的預(yù)警和防聯(lián)防控機(jī)制）、衛(wèi)生發(fā)展（基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、醫(yī)院和醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作）等議題。在“瀾湄合作”框架下，在中國(guó)、老撾、緬甸、柬埔寨、越南等各國(guó)內(nèi)建立國(guó)家協(xié)調(diào)辦公室，衛(wèi)生方面合作是其協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。

四、中國(guó)參與湄公河地區(qū)衛(wèi)生合作與衛(wèi)生外交的基本特點(diǎn)

由于湄公河地區(qū)各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展程度不同，加上域外國(guó)家的介入，導(dǎo)致中國(guó)參與該地區(qū)衛(wèi)生合作存在多種風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)亞洲成為主戰(zhàn)場(chǎng)的冷戰(zhàn)時(shí)期，即使衛(wèi)生領(lǐng)域的政治敏感性比較低，也被深深打上了權(quán)力政治的烙印。因此，與非洲、中東的衛(wèi)生外交相比較，中國(guó)在湄公河地區(qū)的衛(wèi)生外交具有一定的獨(dú)特性。

首先，在合作主體方面，中國(guó)參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作中體現(xiàn)出“民辦官助”的特點(diǎn)，更多依托當(dāng)?shù)匦l(wèi)生系統(tǒng)，而中東、非洲“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”傳統(tǒng)意義上的衛(wèi)生援助模式在該地區(qū)的運(yùn)作空間有限。大湄公河區(qū)域地緣位置的復(fù)雜性，加上某些地區(qū)的敏感性，導(dǎo)致次區(qū)域國(guó)家之間存在多重利益和矛盾交織，尤其是對(duì)中國(guó)崛起又存在擔(dān)憂和戒備，中國(guó)不能像援助非洲那樣派人員過(guò)去工作。①羅娟：“中緬跨境瘧疾項(xiàng)目模式及對(duì)中國(guó)衛(wèi)生援外的啟示”，《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》，2014年第4期，第482頁(yè)。從衛(wèi)生援助有效性角度看，政府對(duì)政府的合作模式難以挖掘當(dāng)?shù)孛癖姷男l(wèi)生需要，在政權(quán)變動(dòng)時(shí)期，甚至很容易沖淡和扭轉(zhuǎn)既有合作基礎(chǔ)，例如緬甸密松水電站因緬甸民眾的反對(duì)，加之國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)而遭遇擱置，中國(guó)企業(yè)遭受了巨大損失。地緣政治復(fù)雜性和敏感性決定該地區(qū)衛(wèi)生合作參與主體的多重性質(zhì)。

中國(guó)參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生外交逐漸形成了由國(guó)家、地方、中國(guó)非政府組織和企業(yè)、區(qū)域性組織、國(guó)際組織等多元行為體共同參與的格局。其優(yōu)勢(shì)在于：其一，中國(guó)的非政府組織和志愿者介入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)村衛(wèi)生系統(tǒng)，擴(kuò)大了社區(qū)服務(wù)覆蓋面和服務(wù)人群，與當(dāng)?shù)匚幕噙m應(yīng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和衛(wèi)生服務(wù)能力提高，從而保障衛(wèi)生服務(wù)可及性和公平性。其二，擴(kuò)大援助資源，充分利用各行為體的治理經(jīng)驗(yàn)。以中緬跨境瘧疾項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目參與主體有中國(guó)云南省衛(wèi)計(jì)委、全球基金、無(wú)國(guó)界衛(wèi)生組織等不同行為體。其中，全球基金善于通過(guò)政府和民間團(tuán)體合作方式擴(kuò)大自身資金和技術(shù)資源，而無(wú)國(guó)界衛(wèi)生組織在初級(jí)衛(wèi)生保健援助項(xiàng)目上經(jīng)驗(yàn)豐富。與兩者合作，中國(guó)既培養(yǎng)了公共衛(wèi)生和初級(jí)衛(wèi)生保健援助領(lǐng)域能力，又歷練多行為體統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)能力。此外，利用多元行為體的參與相對(duì)避開(kāi)官方直接行動(dòng)的敏感性。其三，注重保持適度的官方參與。無(wú)論是衛(wèi)生安全還是衛(wèi)生公平問(wèn)題都具有很強(qiáng)的公共效應(yīng)，衛(wèi)生領(lǐng)域的特殊性決定了政府必須發(fā)揮主導(dǎo)性作用。②廖唐洪、徐凌忠：“政府在衛(wèi)生領(lǐng)域中的作用研究”，《中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理》，2009年第7期，第469頁(yè)。政府間多邊衛(wèi)生外交合作機(jī)制平臺(tái)又增強(qiáng)了衛(wèi)生合作中的政治互信。這種多層多元、上下聯(lián)動(dòng)合作模式有較強(qiáng)的借鑒意義，未來(lái)可以運(yùn)用在其他區(qū)域的全球衛(wèi)生合作中。

其次，在服務(wù)內(nèi)容上，共同抗擊傳染性疾病是中國(guó)參與該地區(qū)全球衛(wèi)生外交的真正起點(diǎn)，中國(guó)積累了豐富的公共衛(wèi)生援助和初級(jí)衛(wèi)生保健領(lǐng)域的合作經(jīng)驗(yàn)。非洲、中東地區(qū)的衛(wèi)生合作主要通過(guò)提供臨床醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療設(shè)施建設(shè)為主，①王昱等人指出，雖然中國(guó)對(duì)非洲的衛(wèi)生援助形式多樣化，但以臨床服務(wù)和醫(yī)療設(shè)施建設(shè)為主的傳統(tǒng)衛(wèi)生援助內(nèi)容基本沒(méi)有發(fā)生變化。王昱、劉培龍：“中國(guó)對(duì)外衛(wèi)生援助的歷程、挑戰(zhàn)和對(duì)策”，引自《中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略評(píng)論2017》，世界知識(shí)出版社，2017年版，第97頁(yè)。文少彪等學(xué)者認(rèn)為，自21世紀(jì)初以來(lái)，中東綜合呼吸癥大范圍爆發(fā)和中東難民危機(jī)升級(jí)后，中國(guó)對(duì)中東傳統(tǒng)意義上“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式的醫(yī)療援助模式，已不能適應(yīng)全球化時(shí)代出現(xiàn)的中東地區(qū)公共衛(wèi)生治理的新要求。根據(jù)理解，文中提到“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式的醫(yī)療援助模式是指派遣醫(yī)療隊(duì)、援建醫(yī)院的傳統(tǒng)方式。文少彪、朱杰進(jìn)“中國(guó)參與中東地區(qū)衛(wèi)生治理的多視角分析”，《阿拉伯世界研究》，2016年第4期，第45頁(yè)。但中國(guó)在合作早期以同樣方式參與湄公河地區(qū)行動(dòng)時(shí)，對(duì)外衛(wèi)生援助幾乎全部中斷。湄公河地區(qū)是中國(guó)云南省、廣西省輸入傳染病例的來(lái)源，直接關(guān)切到中國(guó)的健康利益，這一系列特殊現(xiàn)實(shí)狀況促使中國(guó)參與湄公河區(qū)域衛(wèi)生合作與在非洲、中東開(kāi)展的服務(wù)內(nèi)容側(cè)重有所差別。就醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系而言，一般是由公共衛(wèi)生、初級(jí)衛(wèi)生保健和醫(yī)院構(gòu)成的三重體系。國(guó)內(nèi)衛(wèi)生體系過(guò)分重視三級(jí)醫(yī)療和專(zhuān)科取向的保健服務(wù)，導(dǎo)致中國(guó)對(duì)外衛(wèi)生援助常是以臨床服務(wù)和醫(yī)療設(shè)施為基本方式。但考慮到受援國(guó)的發(fā)展程度，公共衛(wèi)生和初級(jí)衛(wèi)生保健可能是最符合受援國(guó)、尤其是部分發(fā)展中國(guó)家的健康需要。另外，與臨床服務(wù)不同，公共衛(wèi)生服務(wù)和初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)包含衛(wèi)生信息、健康教育、高危人群行為干預(yù)、預(yù)防接種等內(nèi)容，這意味著更加注重社會(huì)層面上的文化適應(yīng)能力和各行為體動(dòng)員能力。經(jīng)過(guò)非典、禽流感等一系列安全事件，中國(guó)與湄公河地區(qū)國(guó)家一道以衛(wèi)生安全合作為突破口，將公共衛(wèi)生和初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)相結(jié)合，開(kāi)展適應(yīng)當(dāng)?shù)匚幕慕】到逃?，覆蓋以社區(qū)為重點(diǎn)的衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)、國(guó)際機(jī)制、非政府組織、企業(yè)等不同行為體，可為中東和非洲的公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)支持。

最后，中國(guó)參與湄公河地區(qū)的全球衛(wèi)生外交還體現(xiàn)在形式上充分利用制度化平臺(tái)，利用多邊渠道就衛(wèi)生問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)。在參與湄公河地區(qū)的全球衛(wèi)生外交中，中國(guó)利用該區(qū)域已有機(jī)制和搭建新合作機(jī)制，在多邊主義平臺(tái)上就衛(wèi)生問(wèn)題，為下一步落地實(shí)施打下基礎(chǔ)。麗貝卡·卡茨（Rebecca katz）等人將衛(wèi)生外交劃分為三個(gè)談判層次：正式談判的國(guó)家間核心外交、非約束性的多行為體外交、非正式外交。②Rebecca Katz， Sarah Koranblet， Grace Arnold， Eric life，and Julie E.Fischer， “Defining Health Diplomacy： Changing Demands in the Era of Globalization”， the Milbank Quarterly， Vol.89， No.3，2011，p.506.其一，在核心外交上，正式談判機(jī)制包括大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制、東盟與中日韓衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議、瀾湄合作機(jī)制等，國(guó)家就衛(wèi)生問(wèn)題充分交換意見(jiàn)，達(dá)成基本的合作框架、原則和途徑。其二，在多行為體外交方面，國(guó)際組織、非政府組織、私營(yíng)企業(yè)與政府等多行為體共同達(dá)成合作協(xié)議。例如，中國(guó)、全球基金、國(guó)際非政府組織在緬甸聯(lián)合開(kāi)展的合作項(xiàng)目。其三，非正式外交主要是指民間外交，例如中國(guó)石油公司在投資地區(qū)修建醫(yī)院、捐贈(zèng)藥品等援助行為。近年來(lái)，學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)談判達(dá)成了長(zhǎng)期的衛(wèi)生合作協(xié)議，廣西中醫(yī)藥大學(xué)、云南中醫(yī)學(xué)院還為東南亞國(guó)家培養(yǎng)針灸推拿、中藥、骨傷等中醫(yī)專(zhuān)業(yè)的留學(xué)生。③馬守玉：“借風(fēng)‘一帶一路’中國(guó)醫(yī)藥走向世界”，《中國(guó)衛(wèi)生》，2016年第1期，第111頁(yè)。三個(gè)外交層次之間相互支持，相互配合。核心外交平臺(tái)增強(qiáng)了各國(guó)在衛(wèi)生合作領(lǐng)域的政治互信和制度保障，為多行為體外交和非正式外交的開(kāi)展打下基礎(chǔ)，反過(guò)來(lái)，多行為體外交和非正式外交的成果落實(shí)又增強(qiáng)了國(guó)家推進(jìn)衛(wèi)生合作的信心。

值得一提的是，瀾湄合作機(jī)制是中國(guó)在東盟框架下提出的創(chuàng)新機(jī)制，該機(jī)制由中國(guó)主導(dǎo)，將政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文列為三大重點(diǎn)領(lǐng)域，并與該區(qū)域國(guó)家實(shí)際需求對(duì)接。領(lǐng)域合作離不開(kāi)政治互信，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)必然帶動(dòng)衛(wèi)生事業(yè)等配套設(shè)施的投入增加，而健康紅利也會(huì)外溢到其他領(lǐng)域。此外，瀾湄合作與中國(guó)“一帶一路”倡議緊密結(jié)合在一起，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生事業(yè)發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

全球衛(wèi)生外交與其他外交形式有共同特點(diǎn)，但它的側(cè)重點(diǎn)不是一個(gè)國(guó)家如何使用外交手段來(lái)落實(shí)其對(duì)外衛(wèi)生政策，而是突出衛(wèi)生領(lǐng)域的全球治理在解決人類(lèi)面臨的衛(wèi)生問(wèn)題上所發(fā)揮的作用，以及衛(wèi)生外交在實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)外政策方式上的干預(yù)和影響。①?gòu)埱迕簦骸巴饨晦D(zhuǎn)型與全球衛(wèi)生外交”，《國(guó)際政治研究》，2015年第2期，第11頁(yè)。以全球衛(wèi)生外交為手段對(duì)外交領(lǐng)域涉及的健康社會(huì)決定因素②健康社會(huì)決定因素（Social Determinants of Health，簡(jiǎn)稱(chēng)SDH）是指，日常生活的結(jié)構(gòu)性決定因素和條件，如貿(mào)易、社會(huì)排斥、城市環(huán)境等因素在國(guó)家之間和國(guó)家內(nèi)部健康狀況起到重要影響。進(jìn)行干預(yù)是全球衛(wèi)生外交發(fā)展的最高階段。而中國(guó)參與湄公河地區(qū)的全球衛(wèi)生合作不僅致力于解決傳染病所帶來(lái)的衛(wèi)生安全問(wèn)題以及由于貧富差距導(dǎo)致的衛(wèi)生公平性問(wèn)題，而且將衛(wèi)生放置在發(fā)展中考慮，在多元行為體參與、各領(lǐng)域共同配合方面，中國(guó)在湄公河地區(qū)的全球衛(wèi)生外交更加強(qiáng)調(diào)“支持全球衛(wèi)生的治理”（Governance for Global Health）理念。

首先，從衛(wèi)生與對(duì)外政策的關(guān)系來(lái)看，中國(guó)在湄公河地區(qū)的衛(wèi)生外交實(shí)踐體現(xiàn)出衛(wèi)生在外交政策中的動(dòng)力不斷增強(qiáng)，“衛(wèi)生作為對(duì)外政策的工具”向更高水平“外交為衛(wèi)生服務(wù)”階段轉(zhuǎn)變。從新中國(guó)成立到1992年的第一階段，“衛(wèi)生服務(wù)于對(duì)外政策”是主導(dǎo)類(lèi)型，衛(wèi)生被認(rèn)為是主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)的事務(wù)，衛(wèi)生隨時(shí)可以被利用甚至犧牲，以換取其他方面的外交利益。而在1992年以后，特別是“非典”后，中國(guó)與湄公河地區(qū)的國(guó)家漸漸意識(shí)到國(guó)內(nèi)外健康是高度關(guān)聯(lián)的。中國(guó)與湄公河地區(qū)國(guó)家開(kāi)始將衛(wèi)生問(wèn)題納入多邊外交機(jī)制，共同解決全球性衛(wèi)生問(wèn)題。隨著衛(wèi)生合作不斷加深，2008年以后的衛(wèi)生合作不再以臨時(shí)性、單一解決問(wèn)題為導(dǎo)向，而是向衛(wèi)生發(fā)展領(lǐng)域推進(jìn)，形成“官、產(chǎn)、學(xué)、研”的合作態(tài)勢(shì)。中國(guó)在湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作與衛(wèi)生外交實(shí)踐已經(jīng)超越傳統(tǒng)的衛(wèi)生外交類(lèi)型，健康福祉成為國(guó)家外交目標(biāo)和外交利益本身，手段轉(zhuǎn)變成目的。全球衛(wèi)生被定義為以人群健康，而非個(gè)人健康為核心，并強(qiáng)調(diào)跨國(guó)健康問(wèn)題、決定因素和解決方案。③Kellie Moss and Jennifer Kates， “The U.S.Congress and Global Health： A Primer”， Henry J Kaiser Family Foundation ， February 20，2019， https：／／www.kff.org／global-health-policy／report／the-u-s-congress-and-global-health-a-primer／.這意味著今后衛(wèi)生外交將在外交政策上發(fā)揮重要作用，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境、生活方式、制度設(shè)計(jì)對(duì)全球人群健康帶來(lái)的負(fù)面影響，發(fā)揮健康福祉外交的制度優(yōu)勢(shì)。

其次，從中國(guó)參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作的歷史梳理和特點(diǎn)分析中，可以看到該地區(qū)與非洲、中東在合作主體、內(nèi)容、方式等方面的明顯差異。這與湄公河地區(qū)的地緣政治、權(quán)力政治復(fù)雜性有密切的關(guān)系，也與衛(wèi)生安全為合作起點(diǎn)有關(guān)。中國(guó)參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作最大的特點(diǎn)是將傳統(tǒng)的自上而下的政府主導(dǎo)方式和自下而上合作巧妙地結(jié)合起來(lái)。中國(guó)通過(guò)衛(wèi)生項(xiàng)目、搭建區(qū)域衛(wèi)生論壇、社會(huì)動(dòng)員等形式，鼓勵(lì)市場(chǎng)、民間組織廣泛參與，發(fā)揮不同資源主體的優(yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)區(qū)域內(nèi)健康事業(yè)的發(fā)展。此外，中國(guó)在參與湄公河地區(qū)的全球衛(wèi)生合作目標(biāo)較為明確，主要集中在公共衛(wèi)生和初級(jí)衛(wèi)生保健領(lǐng)域。因此，湄公河這種以解決衛(wèi)生安全為主的多國(guó)協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建常態(tài)化、專(zhuān)門(mén)性的衛(wèi)生合作機(jī)制平臺(tái)，“民辦官助”的合作模式為中國(guó)向非洲、中東開(kāi)展衛(wèi)生外交提供重要的模式參照和政策借鑒，也為全球衛(wèi)生治理與人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)提供中國(guó)智慧。經(jīng)過(guò)2014年抗擊埃博拉危機(jī)后，中國(guó)最終認(rèn)識(shí)到，有效應(yīng)對(duì)疫情離不開(kāi)國(guó)際合作。④Kun Tang， Zhihui li， Wenkai Li， Lincoln Chen， “China’s Silk Road and Global Health”， the Lancet， Vol.390， Issue 10125，2017，p.2597.中國(guó)參與對(duì)外衛(wèi)生合作的過(guò)程中，不僅需要搭建吸納多行為體的資源網(wǎng)絡(luò)，而且還需注重加強(qiáng)國(guó)際合作中的協(xié)調(diào)能力。

最后，從國(guó)際政治角度來(lái)看，推進(jìn)健康福祉外交是對(duì)外政策的重要方向。中國(guó)在與湄公河地區(qū)國(guó)家合作歷程中，衛(wèi)生在外交中的動(dòng)力在不斷增強(qiáng)。而衛(wèi)生之所以如此重要，是因?yàn)樵谌蚧尘跋率澜缛嗣竦慕】凳歉叨认嚓P(guān)的。值得注意的是，衛(wèi)生合作政治爭(zhēng)議少，也可為促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系提供民意基礎(chǔ)，改善國(guó)家形象。從這個(gè)角度出發(fā)，中國(guó)參與全球衛(wèi)生合作需要盡快轉(zhuǎn)變思路，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)衛(wèi)生外交的冷戰(zhàn)思維，結(jié)合專(zhuān)業(yè)的實(shí)地調(diào)研和技術(shù)知識(shí)，增強(qiáng)健康在外交政策制定中的地位，全盤(pán)協(xié)調(diào)中國(guó)政府各部門(mén)、社會(huì)各界、國(guó)內(nèi)外行為體之間的關(guān)系，力求以最優(yōu)資源和最佳方式實(shí)現(xiàn)中國(guó)全球健康利益和外交目標(biāo)。