李志斐

（1.中國社會科學(xué)院，北京 100007）

對外援助是一國外交政策的重要組成部分和對外戰(zhàn)略實施的重要抓手，是一國國家外交政策特點、目標和利益追求的清晰反映。分析一國的對外援助對象、數(shù)量和性質(zhì)的選擇與部署，是研究對象國外交戰(zhàn)略與政策的重要視角和內(nèi)容。美國是世界上最大的對外援助捐贈國，在2017年，其對外援助金額占世界官方發(fā)展援助總額的24%。①Curt Tarnoff， Marian L.Lawson， “Foreign Aid： An Introduction to U.S.Programs and Policy”， April 25，2018， https：／／fas.org／sgp／crs／row／R40213.pdf.從20世紀70年代開始，有針對性地向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)等發(fā)展性援助逐漸成為美國實現(xiàn)外交戰(zhàn)略、影響對象國社會發(fā)展與政治轉(zhuǎn)型、參與地區(qū)與全球治理的重要內(nèi)容?，F(xiàn)在，對外援助占據(jù)美國國際事務(wù)預(yù)算中的最大比例，自2001年“9·11”事件之后，推動全球發(fā)展成為對外援助的一個主要目標，對外援助與國防、外交被一起列為美國國家安全的三大支柱。②同①。

亞太地區(qū)因地緣政治環(huán)境復(fù)雜，地理位置重要，發(fā)展中國家云集，一直是美國開展對外援助的主要地區(qū)，梳理美國亞太地區(qū)的對外援助可以發(fā)現(xiàn)，與水相關(guān)的援助幾乎涉及援助的每一個方面，系統(tǒng)闡釋美國的亞太水援助，有助于更好地了解美國如何運用“軟”手段和“巧”實力提高對亞太國家的影響力，助力實現(xiàn)美國的亞太戰(zhàn)略目標。從已有的研究成果來看，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于美國對外援助闡述的報告和相關(guān)研究還是比較豐富的，但幾乎沒有將亞太水援助作為主要分析對象的成果。本文通過系統(tǒng)闡述美國亞太水援助的動因與內(nèi)容，路徑與特點，以及主要的執(zhí)行機構(gòu)，不但可以從新的視角更加深入地認識美國對外援助的運作機制，而且可以為正處于轉(zhuǎn)型中的中國對外援助提供有益的借鑒。

一、美國亞太水援助的動因與主要執(zhí)行機構(gòu)

對美國來說，亞太地區(qū)的戰(zhàn)略價值重大。亞洲地理位置重要，經(jīng)濟發(fā)展充滿活力，是美國28%的商品和27%服務(wù)的出口目標地，其國內(nèi)32%的出口工作依賴于對亞洲的出口。無論是經(jīng)濟上，還是政治與安全上，亞洲地區(qū)對美國的國家利益都至關(guān)重要。由于領(lǐng)土爭端、歷史仇恨和權(quán)力分配的變化，亞洲是一個潛在的沖突地區(qū)，如何維護和促進其穩(wěn)定與發(fā)展，是當今世界面臨的一個重要挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國逐漸認識到，一些亞洲國家正在崛起（或重新崛起）為地區(qū)和全球大國，它們將在應(yīng)對公平經(jīng)濟增長、環(huán)境污染、流行疾病、氣候變化等全球性挑戰(zhàn)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。因此，美國必須將更多的注意力和資源投入到亞洲。①“Asia Matters for America”， East-West Center， 2018， https：／／asiamattersforamerica.org／uploads／publications／2018-Asia-Matters-for-America.pdf.

相較于其他國家，美國很早就關(guān)注到資源安全對于一個國家和地區(qū)治理的重要性。早在20世紀70年代，美國就將援助發(fā)展中國家的水供應(yīng)和衛(wèi)生項目作為援助的關(guān)鍵性內(nèi)容之一，獲得了發(fā)展中國家的普遍歡迎和支持。②David Reed， Water， Security and U.S.Foreign Policy， Routledge， 2017， p.17.20世紀90年代以后，在全球環(huán)境保護的浪潮下，美國提出了拓展可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵的倡議，將環(huán)境類發(fā)展援助作為美國海外投入的基礎(chǔ)性支柱之一。進入21世紀之后，美國政府不斷強調(diào)，水是一種必不可少的資源，在生態(tài)系統(tǒng)、氣候變化、能源、和平與經(jīng)濟增長方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。③“2013 Fiscal Year USAID Report of Water Sector Activities：Safeguarding the World’s Water2014”， USAID， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／2151／SGFY13_pages_508.pdf.2005年12月，喬治·布什總統(tǒng)簽署的《參議員保羅西蒙2005水法案》中明確規(guī)定，美國應(yīng)該增加對某些發(fā)展中國家的水與衛(wèi)生項目的援助力度。④“Public Law 109-121-DEC.1， 2005”， U.S.Congress Library， 2018， https：／／www.congress.gov／109／plaws／publ121／PLAW-109publ121.pdf.時隔九年之后，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《參議員保羅西蒙2014水法案》，進一步強調(diào)水援助對于人類基本生存安全以及世界穩(wěn)定發(fā)展的重要意義，督促美國應(yīng)更加重視水援助，幫助世界上更多的貧困人口獲得基本的水安全。⑤“Public Law 113-289-Dec.19， 2014”， U.S.Congress Library， 2014， https：／／www.congress.gov／113／plaws／publ289／PLAW-113publ289.pdf.美國認為，可持續(xù)地開展對外水援助不僅是美國推動實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標（MDGs）的重要舉措，更是推動美國實現(xiàn)海外利益的重要手段。⑥“Secretary Clinton Delivers Remarks on World Water Day at the National Geographic Society”， USAID， March 22， 2010， https：／／rmportal.net／library／content／transcript-remarks-on-world-waterday.

特朗普入駐美國白宮后，美國國會于2017年10月通過了《美國政府全球水戰(zhàn)略》，標志著美國的對外水援助已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，美國需要充分整合國內(nèi)的資金、技術(shù)和人力資源，推動全球范圍內(nèi)的四個戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，包括增加安全飲用水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)，推動淡水資源治理與保護，推動跨界水資源合作，加強水部門的管理、財政和機制建設(shè)。⑦“U.S.Government Global Water Strategy”， USAID， 2017，https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／Global_Water_Strategy_2017_final_508v2.pdf.該戰(zhàn)略的實施，將使美國的對外水援助行動更加有法可依。為了政府部門間更好地合作執(zhí)行全球水戰(zhàn)略，美國國際開發(fā)署制定了一項特定機構(gòu)計劃，為其具體落實水戰(zhàn)略提供了一個行動框架。①“USAID Water and Development Plan”， USAID，2018， https：／／www.usaid.gov／what-we-do／water-and-sanitation.雖然特朗普政府一度削減對外援助的預(yù)算，但整體上看，美國的對外水援助金額和項目基本保持平穩(wěn)，全球水戰(zhàn)略已經(jīng)進入具體落實階段。

1.1 美國亞太水援助實施的戰(zhàn)略動因

亞洲國家一直是美國主要的對外援助對象，而其大多數(shù)的援助項目都涉及水相關(guān)的領(lǐng)域。美國之所以如此重視對亞洲地區(qū)的水援助，主要動因包括以下兩個。

第一，水是威脅亞太地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展的重要因素，預(yù)防水沖突有助于維護美國的亞太利益。在美國看來，水與社區(qū)和國家的穩(wěn)定與安全、人類健康、教育、經(jīng)濟繁榮、人道主義救濟和自然環(huán)境的管理有著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系。水對人類生存所必需的其他關(guān)鍵資源也至關(guān)重要，尤其是農(nóng)業(yè)和能源。截至目前，全球大約有21億人無法獲得安全干凈的飲用水，44億人缺乏足夠的衛(wèi)生設(shè)施。②“Report of Water Sector Activities： Global Water and Development”， USAID， 2017， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／Global-Water-and-Development-Reportreduced508.pdf.世界上大約一半的營養(yǎng)不良是由于水的衛(wèi)生設(shè)施和衛(wèi)生條件不足造成的。其他與水有關(guān)的傳染病，如痢疾、沙眼、麥地那龍線蟲、瘧疾和被廣泛忽視的熱帶病，繼續(xù)困擾著發(fā)展中國家。人口壓力和對資源的新壓力加劇了發(fā)展中國家內(nèi)部和所在地區(qū)與水有關(guān)沖突的可能性。③Bill Frist， E.Neville Isdell， “A Report of the CSIS Global Water Futures Projects：Declaration on U.S.Policy and the Global Challenge of Water”，Washington D.C：Center for Strategic＆ International Studies， March 17， 2009.美國國家情報委員會2012年發(fā)布的《全球水安全》報告和2017年發(fā)布的《全球趨勢報告：進展悖論》中，都強調(diào)了水不安全將對美國具有戰(zhàn)略重要性的國家產(chǎn)生負面和不穩(wěn)定的影響，如果美國不采取行動，就將對美國及其盟友構(gòu)成越來越大的威脅。④“Intelligence Community Assessment， Global Water Security”， DNI， February 2， 2012， https：／／www.dni.gov／files／documents／Special%20Report_ICA%20Global%20Water%20Security.pdf；National Intelligence Council， “Global Trends Paradox of Progress”，DNI， https：／／www.dni.gov／files／images／globalTrends／documents／GT-Main-Report.pdf.

美國在相關(guān)調(diào)查報告中說明，亞洲是世界上發(fā)展最快的地區(qū)，擁有世界一半以上的人口。但整個地區(qū)目前卻有3.4億多人無法獲得安全的水供應(yīng)，6.8億多人缺乏可持續(xù)的衛(wèi)生服務(wù)。⑤“Report of Water Sector Activities， Fiscal Year 2015： Safeguarding the World’ s Water”， USAID， 2016， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／safeguard_2016_final_508v4.pdf.另外，亞洲是一個跨國界河流豐富的地區(qū)，而跨國界流域通常是引發(fā)水資源紛爭的敏感地帶，它們依賴跨界河流系統(tǒng)，使水成為其區(qū)域政治的一個重要組成部分。亞太地區(qū)的中亞、南亞和東南亞次區(qū)域跨國界河流問題相對比較嚴重。

例如，中亞國家之間因為共享水源的開發(fā)與利用問題，在這些流域的矛盾和沖突一直不斷。先天水資源分配不平衡，社會發(fā)展與人口激增導(dǎo)致水需求量不斷增長，加上政府的水資源管理能力不足，導(dǎo)致水質(zhì)污染等安全問題不斷發(fā)生，不僅威脅到流域國家內(nèi)部的基本用水安全，而且還引發(fā)了國家之間的用水爭端與沖突，從而影響了地區(qū)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，進而威脅美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略利益與安全利益。2003年美國眾議院就中亞問題舉行的聽證會就認為，哈薩克斯坦與烏茲別克斯坦兩國交界的咸海地區(qū)可能發(fā)生水戰(zhàn)爭。2011年美國參議院外交關(guān)系委員會的一份名為《避免水戰(zhàn)爭：水安全及中亞對阿富汗與巴基斯坦的日益增長的重要性》的報告中稱，中亞地區(qū)存在水安全問題，風險可能外溢到南亞地區(qū)。⑥趙玉明：“中亞地區(qū)水資源問題：美國的認知、介入與評價”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2017年第3期，第82-83頁。美國政府認為，由于亞太地區(qū)的長期穩(wěn)定對于美國的國家利益具有重要意義，而這一地區(qū)的水與地緣政治結(jié)合易成為美國利益受到威脅的因素，因此，通過增加對這些存在潛在水沖突國家的供水和衛(wèi)生項目投資，通過發(fā)展援助，幫助預(yù)防與水相關(guān)危機對人類安全形成的威脅，預(yù)防諸如流行疾病埃博拉、因干旱導(dǎo)致的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，以及與水相關(guān)的緊張局勢升級（例如印度河持續(xù)的危機），盡可能避免水危機發(fā)展為全面的暴力沖突。①National Intelligence Council， “ Global Trends Paradox of Progress”， DNI， January 2017， https：／／www.dni.gov／files／images／globalTrends／documents／GT-Main-Report.pdf.

第二，推動或服務(wù)于美國亞太地區(qū)戰(zhàn)略的實現(xiàn)。美國的對外援助從本質(zhì)上講是一種通過“軟”的方式實現(xiàn)外交戰(zhàn)略的有效路徑，它有效地服務(wù)了美國的國家利益，而且還體現(xiàn)了美國作為領(lǐng)導(dǎo)的最佳素質(zhì)、對其他國家人民的同情，以及對促進美國深信不疑的價值觀念所承擔的責任。②周琪、李枏、沈鵬著：《美國對外援助：目標、方法與決策》，中國社會科學(xué)出版社，2014年版，第80頁。從軟實力的角度來講，美國的權(quán)力更多來自于對世界其他國家的影響力。美國的水援助行動，在幫助對象國家解決水資源安全問題的同時，有助于提升美國的地區(qū)影響力，影響對象國的政治轉(zhuǎn)型、民主發(fā)展和社會治理。尤其是亞太地區(qū)有很多還處于政治轉(zhuǎn)型的國家，美國在培育這些國家的穩(wěn)定、繁榮和民主方面有很大的國家安全利益。根據(jù)美國的評估，“美國的援助項目是幫助這些轉(zhuǎn)型國家成為帶有共同價值觀的更強大伙伴的關(guān)鍵工具”。③同②，第145-146頁。

正如美國國際開發(fā)署發(fā)布的《中亞地區(qū)合作發(fā)展戰(zhàn)略：2015—2019》報告所述，美國國際開發(fā)署不僅加強與各種水管理組織的合作，而且也加強與涉及衛(wèi)生服務(wù)、市民社會、民主和治理組織的聯(lián)系與合作，且這些組織在近年來發(fā)展迅速，共同推動各國在政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域的全方位變革。④趙玉明：“中亞地區(qū)水資源問題：美國的認知、介入與評價”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2017年第3期，第89頁。除了在中亞地區(qū)，在東南亞的湄公河地區(qū)同樣如此。美國在湄公河的水援助同樣是推動亞太戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要因素。對于把水資源安全視為經(jīng)濟命脈的湄公河地區(qū)來說，水資源安全是關(guān)乎未來國計民生與生存發(fā)展安全的關(guān)鍵。奧巴馬執(zhí)政白宮以后提出了“重返亞洲”戰(zhàn)略，湄公河地區(qū)基于特殊的地理位置被選為該戰(zhàn)略的執(zhí)行“切入點”。克林頓國務(wù)卿于2009年7月在東盟部長級會議結(jié)束后宣布要實施《湄公河下游倡議》。該倡議的核心就是借助“水”這個議題，通過各種形式的發(fā)展性援助，運用工作級別訪問、培訓(xùn)講習班、會議和科學(xué)技術(shù)交流等多種手段，幫助湄公河國家提升環(huán)境、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的管理能力，更有效地進行水資源管理，影響該地區(qū)的水電開發(fā)等。

總之，亞太地區(qū)對于美國來說，無論是地緣價值，還是經(jīng)濟意義都非常重要。亞太地區(qū)是美國的重要貿(mào)易伙伴，每年美國出口到亞太地區(qū)的商品和服務(wù)高達7 000億美元，十年之內(nèi)增長了47%。⑤“Asia Matters for America”， East-West Center， 2018， https：／／asiamattersforamerica.org／uploads／publications／2018-Asia-Matters-for-America.pdf.美國通過水援助等對外援助，不僅可以為美國的企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境和穩(wěn)定的社會環(huán)境，而且可以直接刺激受援國家的發(fā)展需求，推動美國的企業(yè)參與到對外援助項目的執(zhí)行之中，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

1.2 美國亞太水援助的主要執(zhí)行者與推動者

美國對外水援助的開展是一個系統(tǒng)工程，參與者和推動者涉及20多個政府機構(gòu)或部門，以及150多個不同類型的社會組織，它們相互獨立又在具體項目中協(xié)調(diào)合作，呈現(xiàn)出“金字塔”結(jié)構(gòu)的執(zhí)行體系（見圖1）。

圖1：美國亞太水援助執(zhí)行體系結(jié)構(gòu)圖（筆者自制）

第一層是美國國務(wù)院。國務(wù)院有一個專門的機構(gòu)間水工作小組，負責總體協(xié)調(diào)國家的對外水援助政策和戰(zhàn)略制定及實施，協(xié)調(diào)不同政府部門之間的政策制定與行動。

第二層是美國國際開發(fā)署。國際開發(fā)署是一個直接向國務(wù)院負責的聯(lián)邦政府機構(gòu)，每年享受獨立的財政撥款，管理和負責實施幾乎所有的非軍事援助類項目和計劃，是美國對外經(jīng)濟援助決策方面的重要參與者。自其成立之日起，就是美國全球戰(zhàn)略的重要推動者，主要職能就是通過對外援助來提高美國的國際地位，實現(xiàn)美國的外交政策目標，其日常工作是向發(fā)展中國家提供經(jīng)濟援助、發(fā)展援助和人道主義援助，以及長期的經(jīng)濟和社會發(fā)展援助。①周琪、李枏、沈鵬著：《美國對外援助：目標、方法與決策》，中國社會科學(xué)出版社，2014年版，第329-330頁。為了服務(wù)于美國的全球戰(zhàn)略和國家利益，美國國際開發(fā)署2011年發(fā)布了《2013—2018年水與發(fā)展戰(zhàn)略》，對對外水援助進行了清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃，制定出階段性的戰(zhàn)略目標和具體工作步驟，將對外水援助戰(zhàn)略化。該戰(zhàn)略既設(shè)定了美國五年內(nèi)的水援助總體戰(zhàn)略目標，還確定了具體目標的實現(xiàn)步驟與措施。②“Water and Development Strategy （2013—2018）”， USAID，2012， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／USAID_Water_Strategy_3.pdf.

第三層主要是美國能源部、環(huán)境部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、健康與人民服務(wù)部、商務(wù)部、財政部和國家宇航局等20多個政府部門，它們根據(jù)自身的職能特點在對外水援助中扮演重要角色。例如，能源部負責開展與能源相關(guān)的水項目，農(nóng)業(yè)部負責實施對外農(nóng)業(yè)項目的技術(shù)創(chuàng)新與水資源管理，國防部負責對外水基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)以及災(zāi)難應(yīng)急反應(yīng)，國家宇航局負責提供最先進的衛(wèi)星監(jiān)測數(shù)據(jù)、圖像，搜集水資源相關(guān)信息等。美國利用自身豐富的資金、技術(shù)和人力資源，統(tǒng)籌各部門協(xié)調(diào)運作，努力將水援助的戰(zhàn)略規(guī)劃與對象國的發(fā)展相對接，推動戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

第四層主要是美國國內(nèi)的社會力量，包括非政府組織、大學(xué)及科研機構(gòu)、志愿組織等。在具體的水援助項目實施中，美國政府人員會決定援助計劃的方向和優(yōu)先次序、分配資金，但是通常不會直接參與執(zhí)行，而是組織社會性力量進行實際執(zhí)行，如服務(wù)承包商、咨詢公司、非政府組織、大學(xué)或慈善私營志愿組織。③Curt Tarnoff， Marian L.Lawson， “Foreign Aid： An Introduction to U.S.Programs and Policy”， April 25， 2018， https：／／fas.org／sgp／crs／row／R40213.pdf.

二、美國亞太地區(qū)水援助的內(nèi)容與路徑

2.1 在受援對象上，根據(jù)戰(zhàn)略需要圈定亞太地區(qū)優(yōu)先水援助國家

亞洲是美國開展水援助的三個重點地區(qū)之一，每年亞洲的水援助項目平均占對外援助項目總數(shù)的20%左右。美國國家開發(fā)署共在亞洲設(shè)立了四個區(qū)域性事務(wù)辦公室，即中亞地區(qū)辦公室、東亞和太平洋地區(qū)辦公室、南亞地區(qū)辦公室和地區(qū)發(fā)展任務(wù)辦公室，④“USAID Report of Water Sector Activities， Fiscal Year 2013， Safeguarding the World’s Water”， USAID， September 16，2014， https：／／www.usaid.gov／documents／2151／safeguarding-worldswater-fy2013.體現(xiàn)了對亞太地區(qū)的充分重視。

根據(jù)《2013—2018年水與發(fā)展戰(zhàn)略》，國際開發(fā)署劃定了選擇援助國家的三個標準。第一是可以產(chǎn)生顯著（變革）影響性的國家。這些國家具有良好的項目開展環(huán)境，可以運用美國提供的資金、技術(shù)和人力等資源，在國家范圍內(nèi)產(chǎn)生顯著影響，美國的水援助能夠推動對象國的資源開發(fā)與項目實施，促進其建立起必要的基礎(chǔ)設(shè)施、管理和專業(yè)知識，使水與衛(wèi)生項目規(guī)劃化。在這樣的國家開展水援助，可以影響其政策制定或變革。第二是可以產(chǎn)生重要（杠桿）影響性的國家。在這些國家，美國水援助通過相對較小的投資，集中影響對象國水利用的某一個方面，例如集中改善飲用水的供應(yīng)，或者重點改進衛(wèi)生設(shè)施，影響衛(wèi)生習慣。第三是可以產(chǎn)生一般（項目）影響性的國家?；趹?zhàn)略發(fā)展和發(fā)展需要，美國持續(xù)性地開展水與環(huán)境衛(wèi)生項目，通常傾向于建設(shè)規(guī)模較大的重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。①“Water and Development Strategy（2013-2018）”， USAID，2012， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／USAID_Water_Strategy_3.pdf.

從表1可以看到，美國2014年劃定的六個戰(zhàn)略性優(yōu)先國家中包括阿富汗和巴基斯坦等兩個亞洲國家，劃定優(yōu)先實施水與環(huán)境衛(wèi)生項目的28個國家中，涉及12個亞洲國家。②“Water and Development Strategy： Implementation Field Guide”， USAID， March 2014， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／Strategy_Implementation_Guide_web.pdf.2016年，美國國際開發(fā)署重新劃定了13個優(yōu)先進行水援助的國家，包括了阿富汗和印度尼西亞等兩個亞洲國家。③Bree Dyer， “USAID Changed Its Water and Sanitation Priorities and It Makes a lot of Sense”， Global Citizen， January 26， 2016，https：／／www.globalcitizen.org／en／content／usaid-announces-prioritycountries-for-water-and-s／.另外，根據(jù)具體的發(fā)展援助內(nèi)容和戰(zhàn)略目標，以及對當?shù)氐木唧w政治、經(jīng)濟與安全情況的綜合分析，并依照國家開發(fā)署優(yōu)先選擇援助國家的三個標準，對于開展水、環(huán)境衛(wèi)生與個人衛(wèi)生項目的援助國家分為三個類別，第一類別選定了6個國家，其中僅有印度尼西亞1個亞太國家，其他都集中在非洲地區(qū)；第二層面包括15個國家，涉及孟加拉、柬埔寨、印度、尼泊爾等4個南亞和東南亞國家；第三層面包括6個國家，涉及阿富汗和巴基斯坦兩個亞洲國家。

表1 水、環(huán)境衛(wèi)生與個人衛(wèi)生項目優(yōu)先實施的國家

而對于水援助的第二大內(nèi)容，美國選擇了18個國家作為重點的援助國，主要集中在非洲和亞洲地區(qū)，涉及亞洲4個國家，即孟加拉、柬埔寨、尼泊爾和塔吉克斯坦。

表2 糧食安全用水項目實施的優(yōu)先國家

除了國內(nèi)的用水安全問題，美國還非常重視亞太地區(qū)的跨國界流域水資源管理問題，美國大西洋理事會曾發(fā)布報告專門闡述跨國界流域的安全問題，列出了對于美國至關(guān)重要的四個流域：印度河流域、瀾滄江—湄公河流域、恒河—布拉馬普特拉河—梅格納河流域以及黑龍江—阿穆爾河流域。報告分析認為，因為氣候變化、人口增長和社會發(fā)展導(dǎo)致水需求量增長，但是因為資金、技術(shù)和人力資源等問題導(dǎo)致這些流域的水資源管理落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏和落后，流域內(nèi)的水污染現(xiàn)象嚴重，水量下降，流域國之間沒有用水協(xié)議，而上述水問題產(chǎn)生的可預(yù)期影響就是地區(qū)糧食安全降低，對洪澇災(zāi)害的適應(yīng)性降低，水電開發(fā)能力下降，同時流域國之間因為水利開發(fā)問題而不斷發(fā)生水糾紛和水沖突，致使地區(qū)不穩(wěn)定，這威脅了美國的戰(zhàn)略利益。美國認為，這些跨國界流域是其應(yīng)該優(yōu)先關(guān)注的領(lǐng)域，應(yīng)通過援助提升這些流域的管理能力，提升美國對這些地區(qū)的影響力。④“Intelligence Community Assessment， Global Water Security”， February 2， 2012， https：／／www.dni.gov／files／documents／Special%20Report_ICA%20Global%20Water%20Security.pdf；Peter Engelke and David Michel， “Toward Global Water Security”， Atlantic Council， http：／／www.atlanticcouncil.org／images／publications／Global_Water_Security_web_0823.pdf.

2.2 從援助內(nèi)容上講，對接亞太國家的國內(nèi)發(fā)展與社會治理

在美國政府看來，水援助是最貼近國計民生和社會治理的領(lǐng)域之一。美國國際開發(fā)署的水援助努力對接受援國家的國內(nèi)發(fā)展與社會治理，力圖最大程度地影響其發(fā)展。在2014年之前，美國水援助的四個關(guān)鍵領(lǐng)域是水、環(huán)境衛(wèi)生與個人衛(wèi)生（WASH），水資源管理，水效率，防災(zāi)減災(zāi)。在2003年到2011年之間，美國國際開發(fā)署平均每年規(guī)劃3.18億美元用于WASH項目，6 100萬美元用于水資源管理，5 700萬美元用于提高水的生產(chǎn)效率，1 600萬美元用于降低災(zāi)害風險。①“Water and Development Strategy 2013-2018”， USAID，2012， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／USAID_Water_Strategy_3.pdf.

2014年，美國國際開發(fā)署設(shè)立的對外水援助總戰(zhàn)略目標是，通過改善供水、環(huán)境衛(wèi)生和個人衛(wèi)生項目，并且通過合理的管理和使用水資源，保障糧食安全，拯救生命和促進發(fā)展。為了實現(xiàn)這一目標，其設(shè)定了兩個具體戰(zhàn)略目標：第一，通過提供可持續(xù)性的WASH項目，改善健康狀況。要實現(xiàn)這一目標，就必須繼續(xù)注重提供安全用水，加強對衛(wèi)生設(shè)施的重視，并支持可大規(guī)模實施和可持續(xù)實施的項目。根據(jù)先前要求的資金水平，美國國際開發(fā)署的項目在2013年到2018年這5年期間至少為1 000萬人改善供水狀況，為600萬人改善衛(wèi)生條件。第二，推動可持續(xù)、高效地管理農(nóng)業(yè)用水，提高糧食安全。②同①。從2014年開始，美國開發(fā)署援助的所有水項目都與以上兩個具體戰(zhàn)略目標保持一致。

由于亞洲地區(qū)還有大量的人口未獲得安全的水供應(yīng)和衛(wèi)生服務(wù)，美國國際開發(fā)署在該地區(qū)的水項目重點是促進健康、解決饑餓問題、減少氣候變化的影響以及幫助社區(qū)更好地管理自然資源。③“USAID Report of Water Sector Activities： Safeguarding the World’s Water， 2015 Fiscal Year”， USAID， 2016， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／safeguard_2016_final_508v4.pdf.該署與柬埔寨、越南、哈薩克斯坦、斯里蘭卡等諸多亞洲國家都合作制定了國家合作發(fā)展戰(zhàn)略（通常為五年期），甚至還有針對中亞的地區(qū)性合作發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)這些國家和地區(qū)的基本國情和發(fā)展需要，制定出合作的領(lǐng)域與戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)對外援助項目開展與社會發(fā)展需求的直接對接。例如，針對菲律賓的《國家發(fā)展合作戰(zhàn)略（2014／4—2018／4）》制定了三個戰(zhàn)略目標，其中包括美國國際開發(fā)署與菲律賓地方政府合作，通過開展大量的援助項目，提升水利設(shè)施服務(wù)的能力，提高抵御氣候變化帶來的洪澇災(zāi)害風險的能力。④“Country Development Cooperation Strategy （4／2013-4／2018）”， USAID， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1861／CDCS_Philippines_Public_Version_2013-2018_as_of_June_2017.pdf.在印度尼西亞，美國國際開發(fā)署援助其“城市WASH項目”，持續(xù)時間為五年（2011—2016年），投入資金為4千多萬美元，為印尼50多個城市的弱勢群體提供了可持續(xù)的水和衛(wèi)生服務(wù)。通過改善供水設(shè)施，幫助250多萬居民獲得安全的自來水，幫助30多萬人改善衛(wèi)生設(shè)施，促使16個地方政府成立新的政府單位，長期、可持續(xù)地監(jiān)督環(huán)衛(wèi)規(guī)劃。另外，該項目共完成滲透池3 770個，用于收集雨水并將其返回地下蓄水層，以提高含水層的水分儲存量。⑤“Report of Water Sector Activities， Fiscal Year 2015： Safeguarding the World’ s Water”， USAID， 2016， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／safeguard_2016_final_508v4.pdf.

亞洲大多數(shù)國家都屬于發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)用水是各國最主要的用水領(lǐng)域，但普遍存在著用水效率低以及灌溉、輸送等基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題。美國很注重對亞洲國家灌溉系統(tǒng)的更新，包括輸水管道重置和修建，對灌溉結(jié)構(gòu)改造等項目進行援助，可以提高農(nóng)業(yè)用水的效率和糧食的生產(chǎn)效率。例如，在印度，美國國際開發(fā)署自2014年開展了為期三年的農(nóng)業(yè)灌溉項目，陸續(xù)投入了50萬美元。通過發(fā)展滴灌技術(shù)和建設(shè)滴灌系統(tǒng)，可以有效地提高灌溉效率，增加30%以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，并且可以在土壤中保存養(yǎng)分，延長土地壽命。該項目共節(jié)約了2.35億公升的水，惠及660名農(nóng)場主。①“Report of Water Sector Activities， Fiscal Year 2015： Safeguarding the World’ s Water”， USAID， 2016， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／safeguard_2016_final_508v4.pdf.

2.3 從援助手段上講，持續(xù)性的資金、技術(shù)和人員投入

（1）資金上，投入大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施改造和培訓(xùn)項目

自2005年參議員保羅·西蒙（Paul Simon）通過《窮人用水法案》以來，美國政府為全球發(fā)展中國家的供水和衛(wèi)生設(shè)施提供了總計34億美元的援助。其中，2015年在亞洲13個國家的水援助總額為0.663億美元，②“Report of Water Sector Activities， Fiscal Year 2015： Safeguarding the World’s Water”， USAID， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／safeguard_2016_final_508v4.pdf.2016年在亞洲15個國家的水援助達0.628億美元，③“Report of Water Sector Activities： Global Water and Development”， USAID， 2017， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／Global-Water-and-Development-Reportreduced508.pdf.據(jù)統(tǒng)計，從2008年到2015年，美國對亞洲的水援助資金總額達11.154 457 70億美元，④“Report of Water Sector Activities， Fiscal Year 2015： Safeguarding the World’ s Water”， USAID， 2017， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／safeguard_2016_final_508v4.pdf.從2008年到2016年，共使得1 430多萬人獲得安全飲用水，515萬多人的衛(wèi)生環(huán)境得以改善，343萬多人的農(nóng)業(yè)用水管理能力得到提升。⑤同③。

表4 美國國際開發(fā)署亞太水援助和收益表單位：百萬美元

（2）技術(shù)上，向受援國家提供專業(yè)技術(shù)知識

技術(shù)是美國對亞太國家水援助另一種重要的手段，國際開發(fā)署曾在《2013—2018年水與發(fā)展戰(zhàn)略》中明確提出，因地制宜的創(chuàng)新科學(xué)技術(shù)，可以在地區(qū)、國家和地方各個層面改善受援國家的水問題，例如，支持水力—氣象、地下水監(jiān)測站、信息通信技術(shù)和地理信息系統(tǒng)、監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集（SCADA）系統(tǒng)和遙感等技術(shù)，可以保護關(guān)鍵的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，搜集數(shù)據(jù)，建立水文、水力和水管理建模軟件，預(yù)測用水戰(zhàn)略實施的可能后果，并協(xié)助處理系列性政策問題，包括跨國水協(xié)議、國家用水戰(zhàn)略和市政水管理系統(tǒng)等。創(chuàng)新保護性耕作、輪作、抗旱作物和新的灌溉方法等，可以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、降低成本，改善糧食安全。⑥“Water and Development Strategy （2013—2018）”， USAID，2012， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／USAID_Water_Strategy_3.pdf.比較典型的案例是，美國地質(zhì)調(diào)查局開發(fā)了一種創(chuàng)新性的計算機決策系統(tǒng)，命名為“湄公河預(yù)測”，為湄公河國家的決策者提供有關(guān)管理湄公河水道的信息，包括水電大壩對水流的影響預(yù)測。這些信息將在互聯(lián)網(wǎng)上提供，以便使該區(qū)域和世界各地的科學(xué)家和研究人員能獲得這些數(shù)據(jù)和分析能力。此外，在巴基斯坦、蒙古和印度，美國與這些國家的相關(guān)基礎(chǔ)部門合作，建立水資源數(shù)據(jù)庫，發(fā)展氣候預(yù)測和預(yù)警體系，進行環(huán)境風險評估，以最大程度的降低氣候變化造成的洪澇災(zāi)害等災(zāi)難事件。⑦“ActivitiesoftheUSGS InternationalWaterResource Branch”， USGS， 2018， https：／／water.usgs.gov／international／.

亞太地區(qū)是對氣候變化非常敏感的地區(qū)之一，美國國際開發(fā)署與國家宇航局密切合作，力圖通過運用太空對地球的觀察能力，獲取降雨量、蓄水層高度和其他氣候變化指數(shù)的變化，及時預(yù)警氣候變化帶來的洪澇災(zāi)害等情況。美國國際開發(fā)署與國家宇航局在2010年和2015年分別啟動了“SERVIR—喜馬拉雅”和“SERVIR—湄公河項目”，通過太空技術(shù)搜集氣候變化的基本數(shù)據(jù)，以進行更準確地水文估計和監(jiān)測氣候變化對水資源、農(nóng)業(yè)和生物體系的影響，應(yīng)對極端天氣帶來的災(zāi)難風險，①“SERVIR-Himalaya”， NASA， https：／／www.nasa.gov／mission_pages／servir／himalaya.html.推動當?shù)卣叩囊虻刂埔撕涂沙掷m(xù)發(fā)展。

（3）人力資源上，為受援國家派遣或培養(yǎng)專業(yè)的水利技術(shù)與管理人才

亞太地區(qū)國家普遍面臨著專業(yè)水利技術(shù)和管理人才缺乏的問題，因此，美國在大量提供援助資金和技術(shù)的同時，努力提升受援國家的人力資源能力，其方式主要是通過派遣專業(yè)人員實地操作和為當?shù)嘏嘤?xùn)專業(yè)人員兩種方式。例如，在阿富汗的水援助過程中，美國陸軍工程師在阿富汗培訓(xùn)水利技術(shù)人員，提升地質(zhì)調(diào)查人員的實際操作能力，同時通過人力資源培訓(xùn)、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)，幫助阿富汗建設(shè)國家級的水資源數(shù)據(jù)庫。在湄公河流域，美國推動湄公河管理委員會與密西西比河河流管理委員會建立起“姊妹伙伴關(guān)系”的合作框架，在此框架之下，進行可持續(xù)性的技術(shù)研究合作與人員培訓(xùn)，推動提升湄公河國家和地區(qū)的河流治理。

三、美國亞太水援助的特點分析

水援助已經(jīng)成為美國實現(xiàn)亞太戰(zhàn)略，維護美國地區(qū)利益和拓展地區(qū)影響力的重要工具性手段。美國在實施水援助的過程中，無論是政策宣言還是相關(guān)文件，都不遺余力地宣傳自己是出于國際道義，是為幫助受援國改善人民福利而進行援助。人道主義是美國對外援助獲得民意支持的重要源泉。從根本上說，之所以能夠獲得受援國家政府的接受和民眾的歡迎，除了道義的體現(xiàn)之外，還因為援助的內(nèi)容切合了國內(nèi)民眾農(nóng)業(yè)灌溉和清潔用水等基本的生活與發(fā)展需要，一定程度上提升了基礎(chǔ)性的社會治理能力，從客觀上降低了社區(qū)、國家和區(qū)域?qū)用娴挠盟偁幒退Y源紛爭發(fā)生的可能性，對于地區(qū)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。美國水援助所具備的兩大特點確保了其在亞太地區(qū)實施的持久性。

3.1 國內(nèi)外廣泛尋求合作伙伴

美國實施對外水援助已經(jīng)有四十多年的歷史，受到了國內(nèi)外民眾和相關(guān)組織的大力支持，使水援助不僅具備了良好的群眾基礎(chǔ)，而且確保了足夠的財政資源。在國內(nèi)層面，主要是美國政府推動市場為基礎(chǔ)的服務(wù)模式，成立和動員本國機構(gòu)提供整個價值鏈的水相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，積極發(fā)展非政府組織、民間和私人機構(gòu)成為政府對外活動和國際水事務(wù)的捐贈者，成為國家對外水援助活動的重要支持者。②李志斐：“美國的全球水外交戰(zhàn)略探析”，《國際政治研究》，2018年第3期，第63-88頁。

在國際層面，美國通過國際開發(fā)署、財政部等部門以年度會費和與水項目有關(guān)的信托基金形式向聯(lián)合國兒童基金會、發(fā)展署、項目服務(wù)辦公室等組織，世界銀行、亞洲發(fā)展銀行、非洲發(fā)展銀行、北美發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展國際基金會、全球環(huán)境署等多邊組織捐款，③同②。支持水資源項目的開展。例如，支持聯(lián)合國系統(tǒng)機構(gòu)在中亞和南亞等國家的水項目；支持在孟加拉等國實施自然資源和生物多樣性項目，其中包括水項目；支持馬爾代夫的水安全和適應(yīng)性項目。④“U.S.Department of the Treasury International Programs Congressional Justification for Appropriations FY 2017”， U.S.Department of the Treasury， 2018， https：／／www.treasury.gov／about／budgetperf ormance／CJ17／FY%202017%20Congressional%20Justification%20FINAL%20VERSION%20PRINT%202.4.16%2012.15pm.pdf.

除了官方多邊機構(gòu)外，美國還積極發(fā)動私人資本參與對外水援助活動，例如在中國，美國貿(mào)易發(fā)展署、環(huán)境保護局和商務(wù)部等部門已經(jīng)與四家美國貿(mào)易協(xié)會及其成員公司合作，分享確保水質(zhì)和再利用的最佳做法。此外，為了獲得中小規(guī)模融資，美國陸軍工程師與非政府組織、小額信貸機構(gòu)和私人銀行合作，推動微型和中型融資項目。自2006年以來，美國國際開發(fā)署與可口可樂公司之間的一個名為“水與發(fā)展聯(lián)盟”的伙伴關(guān)系已經(jīng)調(diào)動了2 800多萬美元的資金，并為20個發(fā)展中國家的約50萬人改善了供水條件。

3.2 通過“三個支柱”影響受援國家適應(yīng)性國家戰(zhàn)略的制定

美國對外水援助的項目，通常具有三個“相互依賴”的支柱：硬件（例如水和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)、促進行為改變、政策和制度扶持。在硬件和促進行為改變方面，比較典型的案例是阿富汗。阿富汗是美國對外援助的重點國家，由于常年戰(zhàn)爭，國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施基本上被毀壞殆盡，為了戰(zhàn)后重建以滿足國內(nèi)民眾的基本生活需求和健康安全，美國大量援助當?shù)氐乃A(chǔ)設(shè)施，例如供水管道、蓄水系統(tǒng)來改善水供應(yīng)，修建廁所和水井來改善農(nóng)村的公共衛(wèi)生，保護民眾健康。水“硬件”的建設(shè)可以刺激當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，促進國內(nèi)穩(wěn)定。除此之外，美國認為僅靠“硬件”還不足以產(chǎn)生持久的影響，還必須推動改變當?shù)厝说纳盍晳T和行為。統(tǒng)計顯示，阿富汗農(nóng)村地區(qū)89%民眾在露天排便，美國國際開發(fā)署不僅新建或翻新可供294 900多人使用的42 129座廁所，還在社區(qū)實施持續(xù)供水和衛(wèi)生（SWSS）項目，培訓(xùn)婦女、宗教和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人以及衛(wèi)生指導(dǎo)師以確保社區(qū)服務(wù)的可持續(xù)性。美國認為，具備了“硬件”和行為工具，才有可能在未來做出真正的改變。①“Water and Development Strategy（2013-2018）”， USAID，2012， https：／／www.usaid.gov／sites／default／files／documents／1865／USAID_Water_Strategy_3.pdf.

對美國來說，通過水援助可以影響受援國家的國家政策和戰(zhàn)略制定，這是確保美國地區(qū)利益實現(xiàn)的根本。目前，加大水資源開發(fā)是很多亞太國家為了滿足經(jīng)濟發(fā)展和民眾生活生產(chǎn)需要而做出的選擇，水資源開發(fā)已經(jīng)被許多亞太國家列為國家發(fā)展戰(zhàn)略。美國的水援助在解決受援國家的安全供水和糧食用水問題的同時，更注重影響受援國家的水電開發(fā)規(guī)劃甚至國家發(fā)展計劃，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對地區(qū)發(fā)展和治理的影響。

例如，在湄公河流域，美國國際開發(fā)署努力推動該流域的水問題納入?yún)^(qū)域決策范圍。一方面，美國推行其主導(dǎo)制定的戰(zhàn)略環(huán)境評估標準，努力加強湄公河下游國家在項目和流域兩級評估水電開發(fā)對環(huán)境影響的能力。美國國際開發(fā)署與亞洲開發(fā)銀行、湄公河委員會和世界自然基金會合作，開發(fā)可持續(xù)水電發(fā)展評估工具，陸續(xù)在流域內(nèi)的各個分支進行試點。美國認為“為國家的決策者提供他們需要的工具，以便他們就河流的發(fā)展作出明智的決定”。另一方面，美國明確支持制定跨湄公河下游地區(qū)的適應(yīng)戰(zhàn)略。美國國際開發(fā)署與當?shù)貦C構(gòu)合作，開展評估生態(tài)系統(tǒng)脆弱性的研究，并與各種利益攸關(guān)方進行對話，以獲得對區(qū)域辦法的支持。同時建立信息共享平臺，通過綜合和區(qū)域的辦法，在科學(xué)和先進技術(shù)的基礎(chǔ)上，“幫助”地方和國家政府建立長期規(guī)劃的能力。這些項目將美國的專業(yè)知識納入一個區(qū)域計劃，以應(yīng)對這些國家面臨的一些關(guān)鍵的水和發(fā)展挑戰(zhàn)。此外，它們還促進該區(qū)域各國之間的合作，為共同的目標而共同努力。②Joseph Yun， “Challenge to Water and Security in Southeast Asia”， U.S.Department of State， September 23， 2010， https：／／2009-2017.state.gov／p／eap／rls／rm／2010／09／147674.htm.

四、對中國的啟示：“一帶一路”倡議實施下的對外水援助

中國在全球安全治理事務(wù)中開始發(fā)出更多的聲音，發(fā)揮更大的影響力，努力推進全球的安全文明建設(shè)，在亞洲特色的安全治理模式上，中國政府踐行共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀，主張走共建、共享、共贏的亞太安全之路。③余瀟楓：“‘安全文明’：非傳統(tǒng)安全研究新視角”，載余瀟楓、羅中樞主編：《中國非傳統(tǒng)安全研究報告（2016—2017）》，社會科學(xué)文獻出版社，2017年版，第39-40頁。隨著“一帶一路”倡議的推進，中國在未來的全球治理中將更多地體現(xiàn)出大國擔當和責任?，F(xiàn)在，中國正通過議程內(nèi)化、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新來推動自身參與全球治理的深度與廣度，通過國際公共產(chǎn)品的大量提供，對內(nèi)促進國家發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級，對外實現(xiàn)外交戰(zhàn)略目標，在推動世界和平與發(fā)展的同時，實現(xiàn)自身的價值優(yōu)化和全球影響力。對外援助是中國在全球治理中積極提供公共產(chǎn)品的最明顯體現(xiàn)，其實施對中國具有重要的戰(zhàn)略意義，它是中國以援外的“柔性”手段參與全球治理和推動“一帶一路”倡議實施的有效方式。中國對外援助的戰(zhàn)略目標在于促進更加平等均衡的共同發(fā)展，參與全球發(fā)展治理機制，擴大在全球發(fā)展事務(wù)領(lǐng)域的責任和角色、代表性和話語權(quán)?？沙掷m(xù)的共同發(fā)展及對外援助等公共產(chǎn)品的提供成為中國對外戰(zhàn)略目標的重要內(nèi)容，從而使中國受益于自身的發(fā)展和發(fā)展中國家的發(fā)展。①白云真：“中國對外援助的戰(zhàn)略分析”，《世界經(jīng)濟與政治》，2013年第5期，第78頁。

從2017年開始，中國開始強調(diào)優(yōu)化對外援助戰(zhàn)略布局，提升對外援助綜合效應(yīng)，推動對外援助的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以更好服務(wù)國家外交總體布局和共建“一帶一路”等。本文對于美國對亞太地區(qū)的水援助活動的深入和系統(tǒng)性分析，可以對中國“一帶一路”倡議推進過程中如何更有效地開展對外水援助提供很好的借鑒。

第一，加強對外水援助的管理體系建設(shè)。美國的水援助工作開展得有序、高效，從根本上說是因為已經(jīng)建立起一套成熟的管理體系，由美國國務(wù)院和國際開發(fā)署統(tǒng)一協(xié)調(diào)，政府各部門和其他行為體各單位協(xié)調(diào)運作。而中國，雖然對外援助的數(shù)量和范圍在不斷擴大，但是在2018年之前，中國的對外援助管理體系主要是由商務(wù)部、外交部和財政部等23個國家部委以及各省、自治區(qū)、直轄市的商務(wù)部門等共同組成。自“一帶一路”倡議提出并開始實施后，中國的對外援助體系就進入關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時期。而轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是進行管理體制的改革和管理體系的建設(shè)。

2018年3月，國務(wù)院進行機構(gòu)改革，新建五個職能部門，其中包括國家國際發(fā)展合作署的成立，此舉標志著中國將努力推動對外援助成為與軍事、外交并列的三大對外力量之一，中國對外援助的方向、原則、領(lǐng)域、舉措以及優(yōu)先事項等都將經(jīng)歷重要的轉(zhuǎn)型，未來在中國整個外交議程和對外政策中會處于更為重要的地位。中國國家國際發(fā)展合作署是國務(wù)院直屬機構(gòu)，整合了商務(wù)部和外交部對外援助工作相關(guān)職能，其主要職責是擬定對外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大問題并提出建議，推進援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項目并監(jiān)督評估實施情況等，同時援外的具體執(zhí)行工作仍由相關(guān)部門按分工承擔。②“中國擬組建國家國際發(fā)展合作署”，中國新聞網(wǎng)，2018年 3 月 13 日，http：／／cul.chinanews.com／gn／2018／03-13／8466546.shtml。

從美國國際開發(fā)署對水援助的運作來看，其戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、管理，從國家層面確保了對外水援助的有序化?，F(xiàn)在，中國組建國家國際發(fā)展合作署，有利于充分發(fā)揮對外援助作為大國外交重要手段的作用，有利于加強對外援助的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動援外工作統(tǒng)一管理，改革優(yōu)化援外方式，更好服務(wù)國家外交總體布局和共建“一帶一路”等。③“中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》”，中國政府網(wǎng)，2018 年 3 月 21 日，http：／／www.gov.cn／zhengce／2018-03／21／content_5276191.htm＃1。

第二，對對外水援助進行整體戰(zhàn)略謀劃和整體協(xié)調(diào)。“一帶一路”倡議的實施是一個持續(xù)時間長、影響范圍廣的系統(tǒng)工程，需要從中國長遠的戰(zhàn)略利益出發(fā)，進行系統(tǒng)的戰(zhàn)略謀劃，包括對外援助戰(zhàn)略、戰(zhàn)略性的國家援助計劃、援助戰(zhàn)略行動計劃、援助的實施與評估過程。④同①，第84頁。中國應(yīng)該在充分調(diào)研援助對象的國內(nèi)政治經(jīng)濟和社會環(huán)境與需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家的戰(zhàn)略利益確定援助政策和內(nèi)容，對于不同的目標進行清晰界定，對具體的援助內(nèi)容進行合理設(shè)計，例如執(zhí)行機構(gòu)及職能分布、援助方式、援助資金分配等。同時，要充分對接受援國家的發(fā)展目標和國內(nèi)需求，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分論證，科學(xué)制定援助方案，選擇合適的援助項目，合理布局資金流向。尤其是需要充分考慮關(guān)乎受援國家國計民生的基礎(chǔ)類項目，同時注重受援國家人力資源能力的培養(yǎng)，發(fā)掘加快其經(jīng)濟發(fā)展的新途徑和新方式。另外，在國內(nèi)層面還要制定國內(nèi)不同機構(gòu)的參與機制，允許社會組織和力量以資金、技術(shù)、人力和物力等方式參與對外援助項目和活動，并對其進行有效分工，在政策制定和執(zhí)行層面建立有效的機構(gòu)間合作機制。

第三，加強水援助的多邊援助渠道建設(shè)，提升戰(zhàn)略動員能力。從美國的亞太水援助實施中可以看到，美國非常注重對多邊援助渠道的建設(shè)，這樣不但可以提高援助資金的利用效率，調(diào)配更多的國際資源，而且有助于擴大援助規(guī)模和范圍，提高援助效率。目前，國際援助體系大約有150多個多邊機構(gòu)，主要的多邊援助組織除了聯(lián)合國系統(tǒng)，還包括歐盟、世界銀行、區(qū)域開發(fā)銀行等。中國現(xiàn)在向多邊援助組織提供援助資金的重視程度還比較低，未來應(yīng)適度地提升向多邊國際組織和機構(gòu)提供資金，與之合作開展水援助等相關(guān)活動。

對外援助能夠持續(xù)進行，除了需要動員國內(nèi)多種資源的參與，還需要注重提升對公眾戰(zhàn)略動員能力的建設(shè)。對對外援助意義的理解與認識是戰(zhàn)略動員能力的重要組成部分。只有在民眾的了解、理解、支持和參與下，中國對外援助戰(zhàn)略才能具備堅實的民意基礎(chǔ)和戰(zhàn)略共識。企業(yè)、移民組織、工會、專業(yè)團體、友好團體以及學(xué)校等日益對與發(fā)展相關(guān)的活動感興趣并且參與其中成為發(fā)展合作的第四支柱（政府部門的直接雙邊援助為第一支柱、多邊發(fā)展援助為第二支柱、非政府組織為第三支柱）。①白云真：“中國對外援助的戰(zhàn)略分析”，《世界經(jīng)濟與政治》，2013年第5期，第85-86頁。政府應(yīng)該從信息發(fā)布、渠道提供、行動引導(dǎo)、任務(wù)管理和組織協(xié)調(diào)等方面，對社會力量進行引導(dǎo)和管理，推動其“走出去”，在擴大援助規(guī)模的同時，提升其國際參與力度，在對外援助項目的社會治理中發(fā)揮更多作用。另外，與發(fā)達國家相比，中國在發(fā)展智庫和人才培養(yǎng)方面存在著明顯差距，國內(nèi)對于水援助問題研究成果的數(shù)量和質(zhì)量都非常有限，因此，隨著對外水援助力度的加大，中國應(yīng)加強智庫建設(shè)和援外人才的培養(yǎng)，②王簫軻：“總體安全觀視角下的中國援外戰(zhàn)略分析”，《太平洋學(xué)報》，2015年第2期，第61頁。為對外水援助的開展提供堅實的智力基礎(chǔ)。

第四，統(tǒng)籌國際安全和國內(nèi)安全兩個方面，重視國內(nèi)水資源治理工作。從非傳統(tǒng)安全的視角看，國際安全國內(nèi)化與國內(nèi)安全國際化是一大趨勢，在水資源安全方面也是如此。中國雖然水資源儲備總量豐富，但地區(qū)之間的分配極不平衡，加上氣候變化、人口增長等因素的影響，洪澇災(zāi)害、水質(zhì)污染、水量短缺等水資源安全問題已經(jīng)成為影響國家經(jīng)濟發(fā)展，甚至周邊關(guān)系的重要問題。因此，中國在積極開展對外水援助活動的同時，需要統(tǒng)籌好國內(nèi)安全與國際安全兩個方面：大力做好國內(nèi)的水利發(fā)展、水資源安全維護與治理工作，及時管控國內(nèi)各類水資源危機的發(fā)生；同時積極推動與周邊國家的水資源利用協(xié)調(diào)與合作工作，降低水資源紛爭和沖突發(fā)生的幾率。在此基礎(chǔ)上，積極推動對外水援助活動的開展，推動地區(qū)范圍甚至是國際范圍內(nèi)的水資源安全。

結(jié) 語

全球治理的推動離不開大國對安全與發(fā)展類公共產(chǎn)品的提供，隨著中國海外利益的拓展和綜合國力的提升，為世界和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供更多的國際公共產(chǎn)品應(yīng)該逐漸成為中國對外交往的必要內(nèi)容。對外援助是國際公共產(chǎn)品提供的重要手段，是拓展國際影響力和維護國家利益的重要手段。美國對亞太地區(qū)水援助的經(jīng)驗為中國在“一帶一路”倡議下如何更好地開展對外援助提供了很好的借鑒。亞太國家普遍面臨著水資源安全問題，而且許多亞太國家與中國存在著不同程度和類別的水資源爭端，在氣候變化的背景下，這些問題的存在非常明顯地影響到了亞太國家的經(jīng)濟發(fā)展和民生需求，以及中國的周邊關(guān)系構(gòu)建。因此，無論是從推動亞太地區(qū)整體發(fā)展的角度，還是為了構(gòu)建穩(wěn)定的周邊關(guān)系，中國應(yīng)該充分利用在地理位置、資金、技術(shù)和人員的“先天”有利條件，積極開展對亞太國家的水援助，推動亞太國家水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水資源管理能力的提升，使亞太地區(qū)的民眾切實感受到中國發(fā)展的“紅利”，降低國內(nèi)與流域水資源紛爭發(fā)生的可能性，從而推動穩(wěn)定周邊與和平亞洲的實現(xiàn)。