李紅梅 王佳悅

隨著西安市國(guó)際化大都市建設(shè)的推進(jìn)，其城市化進(jìn)程明顯加快，輻射帶動(dòng)能力不斷增強(qiáng)。城市化建設(shè)提速雖然在一定程度上帶動(dòng)了西安市城中村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但與之相伴卻是越來(lái)越令人觸目驚心的城中村的環(huán)境問(wèn)題。西安市城中村區(qū)域環(huán)境臟亂差，環(huán)境安全隱患突出，已嚴(yán)重影響西安市城市形象提升和功能完善。本文通過(guò)對(duì)西安市城中村環(huán)境問(wèn)題的實(shí)證分析，透視其環(huán)境問(wèn)題治理低效的深刻根源，進(jìn)而探尋有效治理城中村環(huán)境問(wèn)題的法律對(duì)策。

隨著改革開放的全面深化，我國(guó)城市化步伐進(jìn)一步加快。到2010年，我國(guó)的城市化率為49.70%，其中，西安市的城市化率達(dá)到了70%。到2016年，西安市在我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率排名前十名的城市里位列第三，緊隨珠海、南京之后。

城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中一個(gè)獨(dú)特而具有普遍性的現(xiàn)象?？焖俪鞘谢澈箅[匿著一系列問(wèn)題，諸如城市無(wú)節(jié)制擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、污染日益嚴(yán)重等等。城中村的環(huán)境問(wèn)題也是這一系列問(wèn)題中較為突出并甚為緊迫的問(wèn)題。西安市城中村區(qū)域環(huán)境臟亂差，配套設(shè)施不完善，已嚴(yán)重影響城市形象提升和功能完善，環(huán)境安全隱患嚴(yán)重。

西安市城中村環(huán)境問(wèn)題的基本概況

1、西安市城中村的基本概況

城中村是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地，仍然實(shí)行村民自治和農(nóng)村集體所有制的村莊。根據(jù)西安市城中村（棚戶區(qū)）改造辦公室發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，西安市城六區(qū)和四個(gè)開發(fā)區(qū)，[1]共有行政村624個(gè)，其中人均耕地在0.3畝以下的城中村 286個(gè)，人口約37萬(wàn)人，加上長(zhǎng)安、臨潼、閻良三區(qū)40個(gè)城中村，共計(jì)326個(gè)，人口約46萬(wàn)人，有各類土地21.6萬(wàn)畝。三環(huán)以內(nèi)，共有“城中村”292處，其中187個(gè)城中村處于高樓的包圍中。

近年來(lái)，城市骨架不斷拉大、城市化進(jìn)程加快，西安市符合城中村特征的行政村數(shù)量也在不斷增加，改造工作以二環(huán)以內(nèi)城中村為重點(diǎn)逐步向外沿伸。加上配合重點(diǎn)項(xiàng)目落地進(jìn)行改造的城中村，截至2017年底，全市已完成222個(gè)城中村的整村拆除工作，已完成164個(gè)城中村涉及約29.99萬(wàn)人的回遷安置工作。同時(shí)全市城中村通過(guò)無(wú)形改造共完成211個(gè)村的農(nóng)轉(zhuǎn)居、215個(gè)村的經(jīng)濟(jì)體制改革和185個(gè)村的撤村建社區(qū)，約20萬(wàn)人納入了城市社會(huì)保障體系。目前全市在城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃范圍內(nèi)還有269個(gè)城中村尚未進(jìn)行改造。

2、西安市城中村環(huán)境問(wèn)題的主要表現(xiàn)

西安市不斷完善的城市功能以及日益增強(qiáng)的輻射帶動(dòng)能力，雖然在一定程度上帶動(dòng)了城中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但隨之而來(lái)的卻是越來(lái)越令人觸目驚心的環(huán)境問(wèn)題。因此，城中村被人們譏諷為城市的“毒瘤”。

（1）固體廢物污染的普遍性。西安市城中村多數(shù)以巷道為主，狹窄不暢，保潔難度大，環(huán)衛(wèi)設(shè)施投入不足。雖然大多數(shù)城中村設(shè)有專人負(fù)責(zé)衛(wèi)生清掃、垃圾清運(yùn)，但受思想觀念的影響，環(huán)衛(wèi)工人大部分為臨時(shí)工和“4050”人員，存在著人力少，保潔不及時(shí)的現(xiàn)象，各村還不同程度地存在衛(wèi)生死角。

生活垃圾。城中村隨處可見隨意丟棄的瓜果皮、塑料袋、包裝物、廢電池、煙頭等生活垃圾，對(duì)周圍的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞?？觳惋埡?、塑料杯瓶等塑料制品難以分解，對(duì)其填埋不僅破壞土質(zhì)，還可能污染地下水;對(duì)其焚燒則會(huì)產(chǎn)生有毒有害氣體污染大氣。除此之外，廢舊電池未加分類，重金屬物質(zhì)與剩飯、瓜果皮等一系列垃圾混雜滋生蚊蠅，促使垃圾中的細(xì)菌大量繁殖，使得污染加劇升級(jí)。另外，西安是全國(guó)十大火爐城市之一，在炎熱季節(jié)，垃圾長(zhǎng)時(shí)間積攢，臭氣熏天。

建筑垃圾。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西安市城中村的建設(shè)也在不斷加快。城中村普遍缺乏對(duì)建筑垃圾的統(tǒng)一堆放和處理場(chǎng)地，部分住戶在建房過(guò)程中隨意堆放建筑材料，不僅嚴(yán)重影響道路交通，還對(duì)環(huán)境造成極大的危害?；炷痢U磚瓦、廢塑料、各類渣土等建筑垃圾由于長(zhǎng)時(shí)間未加處理，不斷發(fā)酵后加上雨水的淋溶及沖刷，大量有機(jī)污染物、金屬和非金屬污染物對(duì)周圍地表水和地下水污染嚴(yán)重。

醫(yī)療廢物。西安市城中村遍布著大大小小的小診所、衛(wèi)生室。部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)違規(guī)處置使用過(guò)的棉球、紗布、一次性醫(yī)療器具、過(guò)期藥品等，與生活垃圾混在一起露天堆放，其攜帶的病原體、重金屬和有機(jī)污染物經(jīng)雨水和生物水解產(chǎn)生的滲濾液，導(dǎo)致土壤重金屬累積。

（2）水污染的嚴(yán)峻性。西安市環(huán)保局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年西安市納入常規(guī)監(jiān)測(cè)的15條河流的32個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中，達(dá)標(biāo)率只有50%。在32個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中，10個(gè)斷面均為劣V類水質(zhì)。15條河流水質(zhì)嚴(yán)重污染的前三位依次為：皂河、新河、臨河。[2]污水直排是皂河污染的一大主因，2017年4月，西安市環(huán)境監(jiān)理處對(duì)皂河排污口及斷面進(jìn)行了全面實(shí)地核查，全段排污口中，有工業(yè)企業(yè)排污口7個(gè)、市政直排口11個(gè)、生活直排口29個(gè)。目前皂河沿岸市政管網(wǎng)不到位，很多沿線村莊特別是城中村的生活污水都直排皂河且經(jīng)檢測(cè)這些污水絕大部分均超標(biāo)。

城中村由于缺乏完善的排污管網(wǎng)及排水和污水處理的一套完整設(shè)施，產(chǎn)生的生活污水、養(yǎng)殖廢水以及工業(yè)廢水未加處理便直接排入周邊水體，并大量流入了城市周邊的河流和湖泊，造成嚴(yán)重的水體污染。首先，村民在自建房屋時(shí)留下的暗溝或明溝，導(dǎo)致道路上污水橫流。加上部分生活垃圾和建筑垃圾被私自傾倒，造成河道淤泥及水體的污染。其次，城中村星羅棋布的小餐飲單位，其餐廚廢水和廁所污水未經(jīng)處理直接排放到附近的河流和地里，導(dǎo)致水渠里聚集了大量的黑色粘稠物，形成臭水溝和垃圾堆，在岸邊就能聞到刺鼻的臭味，對(duì)周邊的環(huán)境造成污染。最后，部分城中村私人小企業(yè)如：修車、洗車、電鍍、塑料制品加工等作坊產(chǎn)生的廢水很多都未經(jīng)處理直接進(jìn)行排放;除此之外，由于城中村是肉、蛋、奶的重要供應(yīng)地，畜牧、牲畜養(yǎng)殖產(chǎn)生的大量廢水也多數(shù)沒(méi)得到有效處理直接排放，如近期曝光的灃河河道沿岸城中村的3家養(yǎng)鴨廠沿河排污，對(duì)灃河水質(zhì)造成污染。

（3）空氣污染的復(fù)雜性。據(jù)環(huán)保局的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，由于受到城鄉(xiāng)排放的多種大氣污染物影響，部分城中村大氣中含有有害氣體如：SO2、NO2、PM2.5、臭氧及各類有機(jī)污染物的濃度，不僅遠(yuǎn)高于郊區(qū)，甚至在有些監(jiān)測(cè)點(diǎn)也明顯高于城市中心區(qū)。究其原因：

第一、城中村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，天然氣、煤氣等城市集中供熱管道尚未延伸至此，而人口密度相對(duì)較大，餐飲業(yè)和商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多，清潔能源使用率低，居民采暖，炊事、餐飲業(yè)和其他商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)大多選擇相對(duì)廉價(jià)的煤作為主要燃料，燃燒時(shí)產(chǎn)生大量有害氣體和塵埃等，使得周圍甚至整個(gè)城市空氣污染不斷加劇。[3]

第二、城中村的揚(yáng)塵問(wèn)題“久治不愈”。揚(yáng)塵問(wèn)題也是西安市城中村歷次環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)的整治重點(diǎn)。建筑施工、舊城區(qū)改造、城中村拆遷改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，工地、料場(chǎng)、渣土以及因建設(shè)、開發(fā)導(dǎo)致綠化帶破壞和地表裸露是揚(yáng)塵的主要來(lái)源。另外，煤場(chǎng)也是城中村產(chǎn)生揚(yáng)塵的原因之一。據(jù)調(diào)查，西安市有煤炭經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所1050余戶，其中非定點(diǎn)煤炭經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所800余戶，政府定點(diǎn)煤炭經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所260余戶。非定點(diǎn)煤炭經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所大多都分布在生態(tài)環(huán)境脆弱又敏感的城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部，大多存在著硬件處理設(shè)施不到位，管理水平差等問(wèn)題。設(shè)施設(shè)備簡(jiǎn)陋，煤堆覆蓋不符合要求，在一定程度上增加了空氣中的粉塵數(shù)量，造成較嚴(yán)重的揚(yáng)塵污染。

第三、焚燒垃圾、秸稈也是導(dǎo)致空氣中顆粒物超標(biāo)的重要因素。由于“城中村”垃圾桶、垃圾箱等公共設(shè)施配備不足，垃圾清掃、清運(yùn)不及時(shí)，加之居民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致焚燒垃圾現(xiàn)象和燃燒枯枝、落葉、雜草、秸稈等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，特別是在秋冬季節(jié)和農(nóng)作物收獲的季節(jié)更加嚴(yán)重。

西安市城中村環(huán)境問(wèn)題的成因分析

城中村是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中城市功能不斷向農(nóng)村擴(kuò)張和農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程相互交融的必然產(chǎn)物，與我國(guó)特定的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。其環(huán)境問(wèn)題的成因較為復(fù)雜，既有體制方面的原因，也有法律方面的原因，同時(shí)也受思想意識(shí)的深刻影響。

1、城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足

城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中一個(gè)獨(dú)特而具有普遍性的現(xiàn)象。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，通過(guò)征收周邊農(nóng)民的耕地成為了城市獲得擴(kuò)展空間的必然選擇，原本坐落于城市邊緣的大量村莊逐漸向城市變遷，甚至被城市包圍，但這些“城市里的村莊”依然保留和實(shí)行村民自治和農(nóng)村集體所有制。城中村在物質(zhì)空間上被城市包圍，深受城市熏染，從其負(fù)載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能看，亦已具備公共性。但城鄉(xiāng)二元體制妨礙了城中村生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給。囿于體制，一方面城中村村集體無(wú)法擔(dān)負(fù)城中村公共物品供給及環(huán)境管理的職責(zé);另一方面城市政府也無(wú)力插手城中村環(huán)境管理事務(wù)。[4]

生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給主體不明是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足的主要原因。生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的供給是基于社會(huì)利益，不以利潤(rùn)為主要目的，為社會(huì)提供生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的資源配置活動(dòng)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)基于生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，認(rèn)為市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給中存在著“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，政府是生態(tài)環(huán)境供給的責(zé)任主體。在城市，街道辦事處代表城市政府行使職權(quán)開展地區(qū)工作，依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)具有非農(nóng)籍的城市居民進(jìn)行服務(wù)與管理;在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村的基層行政組織，其主要服務(wù)對(duì)象是具有農(nóng)業(yè)戶籍的農(nóng)村人口。[5]但是由于城中村城鄉(xiāng)地域交叉、生活交叉、行政管理交叉，既非城又非村，城鄉(xiāng)不同的組織與行政管理結(jié)構(gòu)相互交織，導(dǎo)致城鄉(xiāng)地域界限劃分不明確，管理體制不順，職責(zé)權(quán)利不清，管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，重復(fù)管理與無(wú)人管理現(xiàn)象并存，相互推諉扯皮的實(shí)踐屢見不鮮。城中村市容環(huán)境建設(shè)落后，成了管理上的盲點(diǎn)，環(huán)境臟亂差問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，城中村村民無(wú)法與城市居民一樣同等享受市政建設(shè)、街巷清掃、垃圾清運(yùn)、站點(diǎn)保潔、自建自管廁所清掏清運(yùn)、街巷道路修繕維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)督檢查、設(shè)施維修、綠化改造、排洪防汛和居民區(qū)保潔綠化等公共產(chǎn)品供給。

2、城中村改造過(guò)渡性特質(zhì)致使環(huán)境執(zhí)法難以常態(tài)化

根據(jù)西安市人民政府2014年頒布的《西安市棚戶區(qū)改造管理辦法》的規(guī)定：“集體土地上棚戶區(qū)改制后，其原有的基礎(chǔ)設(shè)施納入市政統(tǒng)一管理范圍，其原有環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境衛(wèi)生由市容園林部門納入城市管理體系統(tǒng)一管理”。集體土地上棚戶區(qū)即改制中的城中村，按照該辦法的規(guī)定，城中村只有在改制完成之后，其環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境衛(wèi)生才會(huì)納入城市管理體系，而對(duì)于改造過(guò)渡期城中村環(huán)境治理的責(zé)任《辦法》中并未作出明確規(guī)定?！掇k法》第三十九條規(guī)定：“集體土地上棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的過(guò)渡期限一般不得超過(guò)三十六個(gè)月?！币簿褪浅侵写宓母脑煲话愣荚谌曜笥?，甚至更長(zhǎng)。在現(xiàn)行制度框架下，城中村改造的這種過(guò)渡性特質(zhì)必然導(dǎo)致環(huán)境治理責(zé)任不明，環(huán)境執(zhí)法難以常態(tài)化。

目前針對(duì)西安市城中村的環(huán)境治理主要采用“專項(xiàng)整治”的環(huán)境執(zhí)法模式。相對(duì)于綜合整治而言，專項(xiàng)整治多表現(xiàn)為具體的行動(dòng)，如：西安市水環(huán)境安全集中整治行動(dòng)、西安市城中村城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境安全集中整治行動(dòng)等等。專項(xiàng)整治多是圍繞某個(gè)具體問(wèn)題而展開，由政府統(tǒng)一組織，或是某一部門牽頭其他部門配合，或是多個(gè)部門聯(lián)動(dòng)共同行動(dòng)，組織、動(dòng)員的依據(jù)多為地方政府的決定、規(guī)定、命令等規(guī)范性文件。[6]

不可否認(rèn)，專項(xiàng)整治環(huán)境執(zhí)法模式在環(huán)境治理中發(fā)揮著一定的積極的效用，但其弊端也顯而易見。首先，治理目標(biāo)達(dá)成的表面性，整治一過(guò)，問(wèn)題又復(fù)生;其次，專項(xiàng)整治中建立的機(jī)制多為臨時(shí)性，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，整治過(guò)后又回歸低效;再次，執(zhí)法成本高，收益低。[7]

3、復(fù)雜、流動(dòng)的人口構(gòu)成產(chǎn)生“公地悲劇”

城中村既不同于城市又異于農(nóng)村，兼具城鄉(xiāng)二元性和過(guò)渡性屬性。

城中村里既有農(nóng)業(yè)戶口的村民，也有非農(nóng)業(yè)戶口的居民。持有農(nóng)業(yè)戶口的村民多為城中村的原村民，持有非農(nóng)業(yè)戶口的居民基本上是由于征地而農(nóng)轉(zhuǎn)非的原村民。同時(shí)，發(fā)達(dá)的城市吸引了大量外來(lái)人口的遷入，受經(jīng)濟(jì)困頓影響，剛畢業(yè)的大學(xué)生、進(jìn)城農(nóng)民工、生活服務(wù)業(yè)從業(yè)者、小商販等大多聚居于此。城市居民、農(nóng)村村民和外來(lái)人口的相互混雜，不同群體復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，呈現(xiàn)多元性的公共需求，交叉的管理體制等構(gòu)成城中村特異的人口與社會(huì)結(jié)構(gòu)特征，給城中村的環(huán)境治理和社會(huì)管理帶來(lái)很大的難度。各個(gè)個(gè)體、群體間除了地緣、業(yè)緣上的聯(lián)系，很難有其他方面的鏈接。這種情況容易導(dǎo)致的問(wèn)題就是大家對(duì)共同目標(biāo)、共同問(wèn)題的漠不關(guān)心。有限的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品面對(duì)復(fù)雜、流動(dòng)的人口構(gòu)成，“公地悲劇”在所難免。公地悲劇是一種涉及個(gè)人利益與公共利益對(duì)資源分配有所沖突的社會(huì)陷阱。這樣的比喻宣示著有限的資源注定因自由進(jìn)出和不受限的要求而被過(guò)度剝削。這樣的情況之所以會(huì)發(fā)生源自于每一個(gè)個(gè)體都企求擴(kuò)大自身可使用的資源，然而資源耗損的代價(jià)卻轉(zhuǎn)嫁所有可使用資源的人們。正如亞里士多德所言：“那由最大人數(shù)所共享的事物，卻只得到最少的照顧?！背侵写宕迕窠邮芙逃潭炔桓撸梢庾R(shí)淡薄，經(jīng)常出現(xiàn)違法占地和亂建房屋以及非法擅自買賣土地的問(wèn)題，造成城中村超負(fù)荷地?zé)o序開發(fā)，用地布局呈現(xiàn)出比較混亂的局面;加上外來(lái)流動(dòng)人口已經(jīng)習(xí)慣了過(guò)去相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，受傳統(tǒng)生活陋習(xí)影響，片面追求經(jīng)濟(jì)利益。原有居住人口的特點(diǎn)和現(xiàn)有的外來(lái)人口素質(zhì)，加劇了城中村環(huán)境臟亂的局面。

西安市城中村環(huán)境問(wèn)題治理的法律對(duì)策

城中村的長(zhǎng)期存在和無(wú)序發(fā)展已嚴(yán)重影響了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制約了城市整體形象和品位的提升，對(duì)城中村進(jìn)行全面有效管理，不僅是城市和諧發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城市健康發(fā)展的基本要求，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然前提，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1、以立法的精細(xì)化明確生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給主體

“長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府是公共服務(wù)的惟一主體，公共服務(wù)供給采用的是‘自上而下的決策模式?！盵8]這種單一化的供給主體與決策主體存在著自身無(wú)法克服的弊端，最大的問(wèn)題就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌條件下對(duì)生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)所應(yīng)該承載的內(nèi)容界定不清，致使政府生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，整體上呈現(xiàn)出一種低效率和低水平狀態(tài)。主要表現(xiàn)為政府和市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給上的錯(cuò)位。一些純生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品理應(yīng)由政府財(cái)政供給，但由于財(cái)力不足而不能保證;一些準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品應(yīng)建立由政府財(cái)政進(jìn)行部分經(jīng)費(fèi)配置，由社會(huì)組織通過(guò)服務(wù)適當(dāng)取得收入的機(jī)制，向公眾提供公共服務(wù)，但卻由政府財(cái)政來(lái)供給，扭曲了社會(huì)服務(wù)機(jī)制。近幾年政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的滯后性、權(quán)力尋租性與失靈性越來(lái)越被社會(huì)指責(zé)。城中村作為一個(gè)特殊區(qū)域，近年來(lái)環(huán)境問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻，其改造也是一個(gè)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程。運(yùn)用行政力量、發(fā)揮市場(chǎng)作用、動(dòng)員社會(huì)組織，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，保護(hù)好人類賴以生存的大自然，保持生態(tài)平衡，向公眾提供良好的生態(tài)環(huán)境，是建設(shè)服務(wù)型政府的主要任務(wù)之一。[9]理論與現(xiàn)實(shí)的困境要求應(yīng)當(dāng)細(xì)化相關(guān)的立法規(guī)定，明確政府在城中村生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)作用，將這一責(zé)任前置貫穿于城中村改制的整個(gè)過(guò)程中，同時(shí)政府在制定城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃時(shí)應(yīng)將處于改制中的城中村的公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)考慮在內(nèi)，像對(duì)待城市社區(qū)一樣出資為城中村修建道路、公用廁所、垃圾站和排水管線等公用基礎(chǔ)設(shè)施，以及提供相關(guān)的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

2、以長(zhǎng)效機(jī)制的建立推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法常態(tài)化

城中村生態(tài)環(huán)境的改善既要破除阻礙環(huán)境執(zhí)法常態(tài)化的因素，解決執(zhí)法主體不明、管理認(rèn)識(shí)不到位、執(zhí)法力量薄弱、資金投入不足以及多頭執(zhí)法和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等問(wèn)題，也要將日常監(jiān)管和專項(xiàng)整治結(jié)合起來(lái)，嚴(yán)防、嚴(yán)控、嚴(yán)管、嚴(yán)罰城中村環(huán)境污染的各種行為，建立權(quán)責(zé)明確、范圍清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)管到位的城中村生態(tài)環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制。實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的常態(tài)化，首先要強(qiáng)化環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，明晰責(zé)任主體、具體化環(huán)保責(zé)任、明確考核指標(biāo)、考核辦法。加大環(huán)境稽查督辦力度，落實(shí)責(zé)任追究，建立長(zhǎng)效機(jī)制，將責(zé)任考核推及至基層各個(gè)部門。其次要不斷加強(qiáng)環(huán)保投入以及擴(kuò)充環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍。最后，要加強(qiáng)部門間的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，對(duì)涉及多個(gè)部門的問(wèn)題及相鄰地帶存在的問(wèn)題，要密切合作，協(xié)同作戰(zhàn)，形成工作合力。通過(guò)聯(lián)合整治，健全責(zé)任制度，推進(jìn)源頭管理，嚴(yán)厲查處各類造成空氣、水和土壤污染的環(huán)境違法行為，多措并舉推動(dòng)空氣、水和土壤污染治理向精細(xì)化、常態(tài)化和長(zhǎng)效化轉(zhuǎn)變，確保城中村生態(tài)環(huán)境污染整治常態(tài)化。

3、以環(huán)境治理的公眾參與破解“公地悲劇”

眾多個(gè)體缺乏道德、法律的約束，追求自身利益最大化最終導(dǎo)致“公地悲劇”。通過(guò)社會(huì)制度對(duì)個(gè)體的激勵(lì)來(lái)規(guī)避環(huán)境資源共享中的利己主義，重在個(gè)體是否擁有良好的資源管理責(zé)任。個(gè)人是自身利益的最佳判斷者和維護(hù)者，解決“公地悲劇”的最好辦法就是變“公地”為“私地”，在自身利益的引導(dǎo)下有利于公眾培養(yǎng)公眾的環(huán)境管理責(zé)任，使得公眾可以自發(fā)、有序地參與到環(huán)境治理中來(lái)。“公眾參與”作為環(huán)境法的重要原則，也應(yīng)在城中村的環(huán)境治理中發(fā)揮積極的作用。要?jiǎng)?chuàng)新治理方式，搭建治理新平臺(tái)，通過(guò)完善的社區(qū)治理機(jī)制和平臺(tái)，讓外來(lái)居民和本地居民共同打造共治共享的美好社區(qū)生活。通過(guò)讓城中村村民、居住者參與治理，有利于加快推進(jìn)城中村綜合改造工作，并可以積極妥善處理推進(jìn)過(guò)程中遇到的各類矛盾和歷史遺留問(wèn)題。

注釋

[1]市城六區(qū)：新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū);四個(gè)開發(fā)區(qū)：曲江新區(qū)、西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)。

[2]西安市環(huán)保局：《2017年西安市環(huán)境狀況公報(bào)》，數(shù)據(jù)來(lái)源于西安市環(huán)保局官網(wǎng)：http：//xaepb.xa.gov.cn/websac/cat/2861812.html，2018年6月6日訪問(wèn)。

[3]王華平，廖芮.“城市之光”下的“農(nóng)村社區(qū)”——我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境現(xiàn)狀觀察[J].教育教學(xué)論壇，2018，（12）：73-74.

[4][6][7][10]歐俊.西安市“城中村城鄉(xiāng)結(jié)合部”環(huán)境問(wèn)題治理研究[D].西安：西安建筑科技大學(xué)，2013.

[5]華章琳.生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的政府角色及其模式優(yōu)化[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2016，（2）：251-255.

[8]袁年興.論公共服務(wù)的“第三種范式”——超越“新公共管理”與“新公共服務(wù)”[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2013（2）：219-223.

[9]高小平.我國(guó)政府生態(tài)公共服務(wù)的基本屬性、存在問(wèn)題與對(duì)策建議[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（5）：5-9.

參考文獻(xiàn)

[1]王凌青.西安市郊農(nóng)田土壤重金屬污染及形態(tài)分析[D].西安：陜西師范大學(xué)，2007.

作者簡(jiǎn)介

李紅梅 西安建筑科技大學(xué)法學(xué)系副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)

王佳悅 西安建筑科技大學(xué)2017級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)