特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中PPP模式應(yīng)用研究

闕秋瑩 賈成斌 蔣曉涵

摘要：運(yùn)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)不僅可以解決融資困難的問題，還可以提高建設(shè)運(yùn)營效率，盤活社會(huì)資本，減輕地方政府財(cái)政壓力。加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的學(xué)習(xí)、以產(chǎn)業(yè)為中心，加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的“特色產(chǎn)業(yè)”優(yōu)勢，加強(qiáng)地方監(jiān)管，防止房地產(chǎn)化等傾向，以提高PPP模式在特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中的運(yùn)用效率，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)由“多而廣”向“小而精”發(fā)展，有效推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展。該研究對(duì)于運(yùn)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；PPP模式；融資模式

中圖分類號(hào)：F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-4428（2019）03-0062-02

一、 引言

特色小鎮(zhèn)是指立足一定資源稟賦或者產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的非建制鎮(zhèn)和非產(chǎn)業(yè)園區(qū)，利用大約3平方公里土地空間，聚集高端要素和特色產(chǎn)業(yè)，兼具特色文化、特色生態(tài)和特色建筑等獨(dú)特魅力，打造的一種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。特色小城鎮(zhèn)是指立足建制鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)資源和產(chǎn)業(yè)形態(tài)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的特色小鎮(zhèn)。特色小城鎮(zhèn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)。在2016年國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出要把加快建設(shè)美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)作為落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署和推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，借鑒浙江等地采取創(chuàng)建制培育特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，努力打造一批新興產(chǎn)業(yè)集聚、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、體制機(jī)制靈活、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)。

然而隨著特色小鎮(zhèn)的不斷發(fā)展，隨之也出現(xiàn)了房地產(chǎn)化、發(fā)展同質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)單一、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大等各種問題。在2018年8月國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》中明確指出，要以引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向、嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為底線，加快建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制，逐年淘汰政府綜合負(fù)債率超過100%通過國有融資平臺(tái)公司變相舉債建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)小鎮(zhèn)。基于此，特色小鎮(zhèn)的融資模式也需要拓展和創(chuàng)新，尤其是在最近兩年，我國GDP增速明顯放緩，地方政府負(fù)債率過高，財(cái)政壓力加大的情況下，運(yùn)用PPP模式助力特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，引入社會(huì)資金，對(duì)于盤活社會(huì)資本，推動(dòng)企業(yè)（特別是中小企業(yè)）的發(fā)展有重要意義。

二、 特色小鎮(zhèn)的融資模式

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目具有需求資金量大、資金回流周期較長等特點(diǎn)，資金問題是制約特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的主要瓶頸之一。從國內(nèi)各地的特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)情況看，資本市場的融資方式為適應(yīng)生產(chǎn)建設(shè)需要逐漸衍生出主要的兩種融資模式即債權(quán)融資和股權(quán)融資。債權(quán)融資是指資金需求方通過借錢的方式進(jìn)行融資，而融資方在獲得資金的同時(shí)必須要承擔(dān)利息，借款到期后要向債權(quán)人償還資金的本金。股權(quán)融資則是指持有企業(yè)股權(quán)的股東以出讓部分企業(yè)所有權(quán)，引進(jìn)新的股東或戰(zhàn)略投資者從而達(dá)到融資的目的，同時(shí)總股本也相應(yīng)增加實(shí)現(xiàn)增資擴(kuò)股。

三、 馬市生態(tài)文化旅游特色小鎮(zhèn)PPP模式應(yīng)用案例

泰和縣馬市生態(tài)文化旅游特色小鎮(zhèn) PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作方式選擇，根據(jù)項(xiàng)目中政府希望社會(huì)資本方承擔(dān)的職能和風(fēng)險(xiǎn)來進(jìn)行科學(xué)判定，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》對(duì) PPP 操作模式提出的指導(dǎo)意見，以及對(duì)項(xiàng)目的自身特點(diǎn)分析，泰和縣馬市生態(tài)文化旅游特色小鎮(zhèn) PPP 項(xiàng)目擬采用 DBFOT（Design-Build-Finance-Operate-Transfer），即設(shè)計(jì)一建設(shè)—融資一運(yùn)營一移交的運(yùn)作方式。此模式以社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)投資和項(xiàng)目全生命周期的融資、運(yùn)營、維護(hù)、管理及服務(wù)。合作期滿后將資產(chǎn)全部無償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。政府的參與角色邊界控制在運(yùn)營期公共產(chǎn)品及服務(wù)的定價(jià)管理、公共服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量的監(jiān)管的落實(shí)等方面。由政府招標(biāo)確定的社會(huì)資本，和政府簽訂PPP合同共同組建SPV項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體事宜，通過合同明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投資回報(bào)機(jī)制、主體責(zé)任分配等內(nèi)容。項(xiàng)目公司應(yīng)在合作期內(nèi)以屆時(shí)有效的中華人民共和國以及省、自治區(qū)、直轄市或行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定、規(guī)范為準(zhǔn)，承擔(dān)費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，項(xiàng)目施工后會(huì)與土地承包商、運(yùn)營商、原料供應(yīng)商簽訂相應(yīng)合同，并于合作期滿時(shí)將項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施類、文化類等資產(chǎn)所有權(quán)無償移交給政府方，并由社會(huì)資本來進(jìn)行運(yùn)營管理并獲得適當(dāng)盈利。

四、 運(yùn)用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)的優(yōu)勢

作為加快新型城鎮(zhèn)建設(shè)的重要突破口，特色小鎮(zhèn)勢必成為中央和各地方政府下一階段的重要任務(wù)。用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)在許多方面都具有較大優(yōu)勢。

（一）降低政府投資成本，提高建設(shè)效率。

對(duì)于政府來說，PPP模式幫助整合社會(huì)資源，吸收社會(huì)資本，在建筑、規(guī)劃、管理、人才等方面加入私營企業(yè)的幫助，降低政府的投資成本。其中，建立特色小鎮(zhèn)的主要成本包括項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本、維護(hù)成本、管理成本和可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)（不可抗力）。在PPP模式下，政府通過簽訂合同將成本外包給私營企業(yè)，減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。有研究表明對(duì)比于傳統(tǒng)的融資模式（政府財(cái)政支出和金融機(jī)構(gòu)借款），PPP模式可以為政府節(jié)省17%的融資費(fèi)用。而政府在合作過程中主司監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的工作，有利于幫助政府從冗雜的建設(shè)事務(wù)中解脫出來，從而更好地保證工程質(zhì)量。

過去政府投資公共設(shè)施建設(shè)成本較高，專業(yè)技術(shù)能力不強(qiáng)，缺乏優(yōu)秀的人才指導(dǎo)，造成了粗放式的規(guī)?；l(fā)展道路，效率低下。通過引入民營企業(yè)，借助其優(yōu)秀的專業(yè)知識(shí)背景和融資渠道，刺激政府在城鎮(zhèn)設(shè)計(jì)、建筑施工、管理運(yùn)營等方面的革新，推動(dòng)政府提高效率，降低成本。

（二）刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展

對(duì)于私營企業(yè)來說，PPP模式是一個(gè)機(jī)會(huì)，可以參與到公眾服務(wù)的投資和運(yùn)營中，這是一塊巨大的市場，過去是由政府部門包攬，但是通過PPP模式民營企業(yè)可以介入市場，拓展經(jīng)營項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)新的盈利創(chuàng)收點(diǎn)。從全國落地示范項(xiàng)目合作主體來看，民營企業(yè)積極參與了PPP項(xiàng)目的建設(shè)，截至2018年6月底，866個(gè)落地示范項(xiàng)目中包括448個(gè)獨(dú)家社會(huì)資本項(xiàng)目和418個(gè)聯(lián)合體項(xiàng)目。簽約社會(huì)資本共1516家，包括民營598家、港澳臺(tái)40家、外商17家、國有821家，民營企業(yè)占比39.4%，僅次于國有企業(yè)。

五、 發(fā)現(xiàn)的問題

雖然在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運(yùn)營中運(yùn)用PPP模式有各種優(yōu)點(diǎn)，但是隨之也出現(xiàn)了很多問題，出現(xiàn)了一些失敗的PPP項(xiàng)目，杭州灣跨海大橋就是一個(gè)PPP項(xiàng)目失敗的典型案例，作為國家級(jí)重大交通項(xiàng)目，由于前期預(yù)估失誤，造成地方政府虧損嚴(yán)重，2013年全年缺口達(dá)8.5億元。主要有以下問題：

（一）概念認(rèn)識(shí)模糊

發(fā)展初期地方政府和企業(yè)對(duì)PPP沒有清楚的認(rèn)識(shí)，加之PPP模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，沒有嚴(yán)格定義和分類。所以在實(shí)施項(xiàng)目的過程中最大的工作就是合同雙方的溝通協(xié)調(diào)。PPP模式在我國是新奇的事物，早年雖有個(gè)例，但真正被提及卻是在智慧城市發(fā)展階段，在很多方面還不成熟。企業(yè)存在炒作概念、急功求進(jìn)、追求短期回報(bào)等行為，政府也會(huì)因?yàn)榕袛嗍д`而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

（二）PPP項(xiàng)目落地實(shí)施困難

對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，由于其巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和財(cái)政補(bǔ)助，并不需要PPP模式來進(jìn)行融資。例如大瑤鎮(zhèn)是中國花炮之鄉(xiāng)，產(chǎn)城融合較好，花炮已經(jīng)成為小鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)，所以在投融資方面并不依靠社會(huì)資本的注入。而對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的地區(qū)來說，基礎(chǔ)設(shè)施落后，盈利環(huán)境不佳，無其他收入項(xiàng)目，無法吸引社會(huì)資本，PPP項(xiàng)目進(jìn)行困難。從財(cái)務(wù)部的數(shù)據(jù)口徑計(jì)算，特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目入庫率僅為12%，國家級(jí)示范項(xiàng)目數(shù)量僅2個(gè)，省級(jí)示范項(xiàng)目僅13個(gè)，項(xiàng)目落地率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般PPP項(xiàng)目平均落地水平，可見我國特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目存在較為嚴(yán)重的落地難問題。

（三）政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

雖然現(xiàn)今政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但仍存在一些地方政府通過PPP項(xiàng)目來變相舉債經(jīng)營，雖然項(xiàng)目初期可以緩解地方政府的財(cái)政壓力，但是長期而言加重了政府后期的還款壓力，隱含著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）重建設(shè)，輕運(yùn)營

一些特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目僅僅實(shí)施到小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為止，而其后的運(yùn)營工作卻沒有繼續(xù)施行，造成后期運(yùn)營乏力，不能到達(dá)預(yù)期效果。并且一些地區(qū)存在“產(chǎn)業(yè)為幌，地產(chǎn)為實(shí)”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了小鎮(zhèn)的后期持續(xù)經(jīng)營，偏離了特色小鎮(zhèn)發(fā)展的初衷，違反了財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（簡稱“92號(hào)文”）（僅有建設(shè)項(xiàng)目，無運(yùn)營內(nèi)容）。

六、 對(duì)策建議

針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的問題，結(jié)合目前PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用情況，本文提出如下的對(duì)策建議：

（一）加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目學(xué)習(xí)

無論是政府部門還是企業(yè)，都應(yīng)加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)PPP模式的認(rèn)識(shí)和學(xué)習(xí)，通過開辦講座、在線學(xué)習(xí)、策劃咨詢等方式加深合作雙方對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP模式的理解，有助于提高合作雙方的談判效率，加強(qiáng)合作流程，避免因概念模糊而導(dǎo)致的失誤。其中應(yīng)重點(diǎn)防范企業(yè)急功求進(jìn)的行為，通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)把民營企業(yè)的目標(biāo)定在長期利益上面，通過后期經(jīng)營來獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入。

（二）以產(chǎn)業(yè)為中心，強(qiáng)化小鎮(zhèn)優(yōu)勢

對(duì)于優(yōu)勢不足而無法吸引到社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目，小鎮(zhèn)應(yīng)回歸自身，尋找適合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢，發(fā)掘新的輸出點(diǎn)，創(chuàng)造優(yōu)良的盈利環(huán)境，以此來吸引社會(huì)資本。特色小鎮(zhèn)多以傳統(tǒng)文化和歷史而聞名，在當(dāng)前時(shí)代背景下，特色小鎮(zhèn)的實(shí)力輸出點(diǎn)應(yīng)貼合時(shí)代的要求，秉承創(chuàng)新創(chuàng)造的原則，以更加現(xiàn)代化的方式向外界展現(xiàn)文化的厚重，以此來引起更多的關(guān)注，加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)PPP模式的吸引力。

（三）加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管，防范負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

雖然現(xiàn)今地方債務(wù)情況有所好轉(zhuǎn)，但是中央監(jiān)管仍不能放松警惕，應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)格審核不實(shí)的PPP項(xiàng)目，防范地方政府借PPP項(xiàng)目來變相舉債的行為，同時(shí)深化改革地方官員的評(píng)級(jí)體制，從長遠(yuǎn)分析看待地方官員的執(zhí)政業(yè)績，嚴(yán)禁通過短期效益來提高業(yè)績，而不顧地方長久發(fā)展利益的行為。

（四）拓寬融資渠道，解決資金不足

為保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金，相關(guān)部門應(yīng)積極創(chuàng)新拓展特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目融資方式，拓寬融資渠道，發(fā)掘新的融資平臺(tái)，保證特色小鎮(zhèn)的資金收入。具體的做法有鼓勵(lì)銀行參與特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)企業(yè)或銀行收購景區(qū)門票收費(fèi)權(quán)等相關(guān)盈利權(quán)、經(jīng)營權(quán)來為項(xiàng)目籌集資金

（五）特色小鎮(zhèn)“特”為先，防范小鎮(zhèn)地產(chǎn)化風(fēng)險(xiǎn)

堅(jiān)持以特色建鎮(zhèn)的發(fā)展理念，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，發(fā)掘特色產(chǎn)業(yè)，打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，防止千鎮(zhèn)一面和房地產(chǎn)現(xiàn)象的發(fā)生。正確解讀92號(hào)文件所提及的“商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)”，不得將房地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)等項(xiàng)目本身作為PPP項(xiàng)目的主體。對(duì)于已經(jīng)過度房地產(chǎn)化的項(xiàng)目，建議對(duì)項(xiàng)目合作范圍進(jìn)行修改，變更項(xiàng)目運(yùn)作模式，可在原項(xiàng)目范圍基礎(chǔ)之上，根據(jù)實(shí)際情況配比一定的運(yùn)營服務(wù)或使用者付費(fèi)內(nèi)容，轉(zhuǎn)化PPP項(xiàng)目營業(yè)模式。最新的92號(hào)文件表示，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的房地產(chǎn)化、無特色化、無生態(tài)化小鎮(zhèn)，應(yīng)予以淘汰。這表示特色小鎮(zhèn)的發(fā)展將告別命名制，走向了創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)發(fā)展體系，從“多而廣”向“小而精”發(fā)展。

七、 結(jié)語

特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目不僅可以盤活社會(huì)剩余資金，促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)（尤其是中小企業(yè)）的發(fā)展，而且可以解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)的融資困難，建設(shè)運(yùn)營周期長等問題，減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力。不過也要嚴(yán)防房地產(chǎn)化，形式化等問題的出現(xiàn)，加強(qiáng)監(jiān)管。讓特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目真正助力全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展！

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作者簡介：

闕秋瑩，女，江西贛州人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融工程；

賈成斌，男，河北邯鄲人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融學(xué)（FRM）；

蔣曉涵，女，重慶人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)生，研究方向：金融學(xué)。