鄭萍 劉佳

摘 要：遼寧劃撥用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在著市場(chǎng)化配置不足的問(wèn)題，在明確區(qū)分公益性劃撥用地和經(jīng)營(yíng)性劃撥用地的基礎(chǔ)上，突出經(jīng)營(yíng)性的劃撥用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，消除土地交易隱形市場(chǎng)，推動(dòng)存量劃撥用地市場(chǎng)化改革。

關(guān)鍵詞：新一輪?wèn)|北振興;存量劃撥用地;經(jīng)營(yíng)性用地

中圖分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）02-0069-01

作者簡(jiǎn)介：鄭萍（1983-），女，遼寧錦州人，博士，沈陽(yáng)工程學(xué)院文法學(xué)院法律系，講師，研究方向：資源法;劉佳（1983-），女，遼寧錦州人，碩士，任職于沈陽(yáng)市于洪區(qū)人民法院，研究方向：民事法。

一、遼寧存量劃撥用地再開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

2014年遼寧省政府推動(dòng)對(duì)存量劃撥用地的清理和盤活，集中力量處置存量劃撥用地，特別是由于國(guó)企改革和歷史遺留形成的劃撥用地：支持國(guó)企發(fā)展、推動(dòng)存量劃撥用地資產(chǎn)化，實(shí)現(xiàn)劃撥用地有償使用。政府充分照顧到市場(chǎng)現(xiàn)狀，通過(guò)紅利向市場(chǎng)引導(dǎo)：一是為減輕國(guó)企資金壓力，采取出資方式，即用劃撥用地市場(chǎng)價(jià)格減去劃撥用地使用權(quán)價(jià)格確定劃撥用地出讓金價(jià)格，并以此為出資入股國(guó)有企業(yè)，該股份性質(zhì)為國(guó)有資產(chǎn)，由國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)管。二是推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)重組，通過(guò)置換等優(yōu)惠政策，在優(yōu)先安置職工以外，對(duì)國(guó)有企業(yè)占有的劃撥用地進(jìn)行搬遷置換。

二、遼寧存量劃撥用地再開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題

（一）劃撥建設(shè)用地公益性與經(jīng)營(yíng)性區(qū)分不明

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定國(guó)有劃撥土地是由政府無(wú)償供給土地使用者使用且不得抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，只有在簽訂土地使用權(quán)出讓合同，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金才能轉(zhuǎn)為出讓用地。但該規(guī)定的劃撥用地并沒(méi)有區(qū)分經(jīng)營(yíng)性和公益性，我國(guó)其他相關(guān)立法中也沒(méi)有對(duì)經(jīng)營(yíng)性劃撥用地和公益性劃撥用地作以明確區(qū)分，這影響了土地資源有償使用制度的完善，并對(duì)存量劃撥用地的市場(chǎng)化處置造成了干擾和阻礙。

（二）劃撥用地不具備財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性

劃撥用地應(yīng)具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性在《物權(quán)法》用益物權(quán)一章也已寫(xiě)明，該章明確列出建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)獲得方式可以有劃撥和出讓兩種方式。劃撥土地所有權(quán)人為國(guó)家，使用權(quán)人只能占用、使用，而立法并不允許使用權(quán)人將劃撥土地以市場(chǎng)化的行為來(lái)獲得收益。在實(shí)踐中劃撥用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性并沒(méi)有得到體現(xiàn)，不能體現(xiàn)出民法意義上土地用益物權(quán)的權(quán)能，而更多的表現(xiàn)出其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要載體的資源屬性，這并不利于盤活經(jīng)營(yíng)性劃撥用地措施的開(kāi)展。

（三）隱形交易大量存在降低土地利用效率

土地交易隱形市場(chǎng)破壞了土地利用規(guī)劃和用途管制的目標(biāo)。一些不符合劃撥目錄的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地可能會(huì)以劃撥的方式獲得土地;劃撥用地使用權(quán)人違規(guī)將劃撥用地以轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押的方式流入市場(chǎng)，或者擅自改變土地容積率、土地用途等違法使用土地。

三、完善遼寧存量劃撥用地再開(kāi)發(fā)機(jī)制的建議

（一）區(qū)分劃撥用地公益性與經(jīng)營(yíng)性

定義劃撥用地經(jīng)營(yíng)性比較困難，但可以通過(guò)劃定公益性用地的范圍來(lái)間接判定經(jīng)營(yíng)性用地。應(yīng)嚴(yán)格界定土地的公益性用途，如為了公共福祉而提供、不具有營(yíng)利性、免費(fèi)或收取費(fèi)用僅供維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為具有公益性，以劃撥方式供給土地;而兼具有公益性和營(yíng)利性的用地項(xiàng)目可以將其剔除劃撥范圍，以出讓方式供應(yīng)土地并輔以相應(yīng)的補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠。

（二）完善經(jīng)營(yíng)性劃撥用地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性

一是拓寬經(jīng)營(yíng)性劃撥用地轉(zhuǎn)為出讓土地的途徑：補(bǔ)交出讓金、租賃、作價(jià)出資和入股及劃撥用地入股企業(yè)等。二是合理確定經(jīng)營(yíng)性劃撥建設(shè)用地價(jià)格，政府可以參考劃撥用地實(shí)際取得成本、開(kāi)發(fā)成本、劃撥用地升值和未來(lái)升值預(yù)期中由土地使用權(quán)人分享的比例①，最終合理確定劃撥用地使用權(quán)價(jià)格。

（三）消除劃撥用地隱形市場(chǎng)

第一，禁止公益性劃撥用地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)。嚴(yán)格禁止公益性劃撥土流入土地市場(chǎng)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性劃撥用地按一定程序進(jìn)入土地市場(chǎng)，有效抑制劃撥用地隱形市場(chǎng)產(chǎn)生。

第二，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理制度。政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和土地用途管制制度，嚴(yán)格監(jiān)管劃撥用地用途變更，杜絕劃撥用地通過(guò)地上項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓等比較隱蔽的方式進(jìn)入土地市場(chǎng)。

第三，強(qiáng)化對(duì)土地管理。在當(dāng)前“規(guī)劃合一”的形勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)土地登記、土地合同、土地價(jià)格的管理，嚴(yán)格控制土地交易程序，可建立檔案制度對(duì)存量土地進(jìn)行清理和登記。

[ 注 釋 ]

①杜泊含.劃撥用地使用權(quán)分類改革研究[D].碩士學(xué)位論文，浙江大學(xué)，2015.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]楊惠.土地用途管制法制制度研究[M].北京：法律出版社，2010.

[2]鄭斌，黃麗娜，盧新海.論城市土地集約利用中的全面可持續(xù)觀——國(guó)內(nèi)外研究比較與評(píng)述[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010（3）.