陳雪

摘 要：近年來，各種環(huán)境問題的出現(xiàn)不斷催促著各種環(huán)境保護(hù)和解決機(jī)制的建立、發(fā)展和完善，政府作為執(zhí)行國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，必然也要肩負(fù)起環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。政府的環(huán)境責(zé)任包括兩方面的內(nèi)容，首先是事前對環(huán)境的保護(hù)和對環(huán)境問題的預(yù)防義務(wù);其次是不履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)需要承擔(dān)的后果。對此，有學(xué)者將其分為第一性環(huán)境責(zé)任和第二性環(huán)境責(zé)任，也有學(xué)者將其分為積極責(zé)任和消極責(zé)任。政府環(huán)境責(zé)任設(shè)定合理與否、履行落實(shí)與否、監(jiān)督嚴(yán)格與否都將對環(huán)境法的實(shí)施效果產(chǎn)生直接的影響。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù);政府環(huán)境責(zé)任;法制化

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0108-02

一、政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的必要性

環(huán)境是支撐我們生活和生產(chǎn)的基礎(chǔ)，離開環(huán)境我們將無法生存。近年來，環(huán)境問題不斷加劇，使人們的生命健康權(quán)受到了嚴(yán)重威脅，需要政府明確自己的責(zé)任，積極有效的解決環(huán)境問題，維護(hù)公眾利益。

在法律層面將政府的環(huán)境責(zé)任作出規(guī)定，由法律對政府的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，既有利于政府有效的履行環(huán)境責(zé)任，也可以讓人民群眾更加相信政府會(huì)努力的保護(hù)我們的生態(tài)環(huán)境、積極妥善的解決環(huán)境問題。

（一）政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)

1.環(huán)境法義務(wù)本位理論

筆者認(rèn)為，環(huán)境法應(yīng)以義務(wù)為本位。因?yàn)榄h(huán)境法的價(jià)值追求是全社會(huì)乃至全人類的整體利益或者群體利益，但每個(gè)人都希望個(gè)人利益最大化。為了防止個(gè)人利益的追求損害到整體的環(huán)境利益，就有必要通過法律為社會(huì)主體劃定邊界，對個(gè)人的利益追求做出合理的限制，也就是說要將義務(wù)作為環(huán)境法的中心。所以在環(huán)境法律中對政府的規(guī)定也應(yīng)以義務(wù)性規(guī)定為主。

2.公共物品理論

任何人都希望不付出任何代價(jià)得到利益，例如對公共物品的索取，當(dāng)這種索取危害到了公眾利益且無法調(diào)和，就需要政府的管理。環(huán)境也是一種公共物品，人們在享受環(huán)境帶來的利益時(shí)，只考慮個(gè)人利益，不顧及對他人帶來的影響和生態(tài)環(huán)境破壞。為了保護(hù)廣大人民的利益而妥善行使職能是政府作為國家意志執(zhí)行者的義務(wù)。政府應(yīng)該履行好環(huán)境管理職責(zé)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，解決環(huán)境問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.環(huán)境問題日益嚴(yán)重

近些年，我國環(huán)保工作已經(jīng)解決了很多環(huán)境問題，環(huán)境質(zhì)量得到了一些改善。但是環(huán)境問題依然很嚴(yán)峻。一些地區(qū)環(huán)境污染還未得到有效遏制，酸雨、水體污染、土壤污染等環(huán)境問題依然很嚴(yán)重，不斷加劇的生態(tài)問題，給人民的生活和健康帶來嚴(yán)重威脅，嚴(yán)重影響到了人們的生產(chǎn)生活。因此，為了更好地應(yīng)對環(huán)境問題，各級政府還需要進(jìn)一步加強(qiáng)自身環(huán)境責(zé)任建設(shè)。但是如果政府沒能履行應(yīng)盡的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。嚴(yán)峻的環(huán)境問題時(shí)刻提醒著應(yīng)當(dāng)盡快將政府的環(huán)境責(zé)任法制化。

2.公眾環(huán)境利益受損

由于環(huán)境利益沖突引發(fā)的各種群體性沖突時(shí)有發(fā)生，人民群眾采取各種手段來維護(hù)自己的利益，這不僅無法有效的解決問題，也給政府的工作帶來了很多不必要的麻煩，同時(shí)也不利于社會(huì)穩(wěn)定。政府應(yīng)盡快建立起統(tǒng)一、有效的環(huán)境問題解決機(jī)制。

二、政府環(huán)境事前責(zé)任及現(xiàn)狀

（一）保障公民環(huán)境知情權(quán)

公民環(huán)境知情權(quán)是指每個(gè)公民對政府所持有的環(huán)境信息擁有適當(dāng)?shù)墨@得利用權(quán)。政府與公民之間對環(huán)境信息的掌握程度有著明顯的差距，在信息不對稱的情況下，公民難以保障自己的權(quán)益，政府需要公布關(guān)于環(huán)境的信息，以保證公民對環(huán)境的知情權(quán)。

雖然我國已經(jīng)在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》以及《環(huán)境影響評價(jià)法》等法律中規(guī)定了環(huán)境信息的公開制度，但并沒有將公民的環(huán)境知情權(quán)明文規(guī)定到法律當(dāng)中，也沒有將政府保障公民環(huán)境知情權(quán)這一義務(wù)明文規(guī)定到法律當(dāng)中，更沒有規(guī)定政府在不履行這一義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的不利后果。

（二）公眾參與環(huán)境決策權(quán)

公眾參與環(huán)境決策權(quán)是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的包括決策在內(nèi)的活動(dòng)，使得環(huán)境決策等活動(dòng)符合廣大公民的切身利益。通過政府和公眾之間的博弈，制定出于政府和公眾共同利益最大化的平衡點(diǎn)。保障公眾參與對環(huán)境保護(hù)的決策還具有重要的實(shí)踐意義，也是公眾對政府環(huán)境管理行為的一種監(jiān)督。

我國關(guān)于公民參與環(huán)境決策的規(guī)定大多規(guī)定在《環(huán)境影響評價(jià)法》中，公民可以通過環(huán)境影響評價(jià)參與環(huán)境決策，保障公民環(huán)境利益。但是規(guī)定過于理論化、原則化。關(guān)于公民參與環(huán)境影響評價(jià)活動(dòng)的具體程序、參與環(huán)境決策這一權(quán)利受到侵犯時(shí)該如何救濟(jì)以及政府侵犯到公民參與環(huán)境決策權(quán)時(shí)該承擔(dān)何種不利后果等，都有待完善。

（三）環(huán)境影響評價(jià)

環(huán)境影響評價(jià)是對可能造成的環(huán)境問題在規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目施行之前進(jìn)行評估和調(diào)整，將可能發(fā)生的環(huán)境問題扼殺在搖籃里。從源頭上預(yù)防環(huán)境污染，有效的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)，我國的《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定的相對完善。如，環(huán)境影響評價(jià)的實(shí)際操作者既可以是發(fā)起該規(guī)劃的政府，也可以委托專業(yè)人士或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)。而環(huán)境影響評價(jià)結(jié)果，應(yīng)該由發(fā)起該規(guī)劃的政府負(fù)責(zé)審批并上報(bào)?？梢姡?guī)劃的實(shí)際操作者和審批者有可能同為該規(guī)劃的發(fā)起者，如此，大大降低了環(huán)境影響評價(jià)的可信度，根據(jù)聲譽(yù)機(jī)制效應(yīng)，若在這一個(gè)問題上讓公民對政府失去信任，很有可能影響到政府其他方面的可信度。另外缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，這些都會(huì)在一定程度上影響環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制的有效執(zhí)行。

三、政府環(huán)境事后責(zé)任及現(xiàn)狀

（一）環(huán)境行政問責(zé)制

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”是我國政府必須遵循的執(zhí)政理念，行政問責(zé)制度是政府工作的重要組成部分，因此應(yīng)當(dāng)積極的推動(dòng)政府行政問責(zé)制度的建設(shè)。行政問責(zé)是政府存在過失時(shí)要承擔(dān)的不利后果，為了避免承擔(dān)這種不利后果，就會(huì)積極、正確的履行自己的職責(zé)。

雖然我國的行政問責(zé)制度在很多方面已經(jīng)發(fā)展地較為完善，但政府環(huán)境問責(zé)制度還相對初級。主要表現(xiàn)在：一、政府環(huán)境責(zé)任社會(huì)問責(zé)主體不完善;二、政府環(huán)境責(zé)任社會(huì)問責(zé)缺乏法律保障和制度支撐。

（二）環(huán)境損害賠償責(zé)任

根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》的“損害擔(dān)責(zé)”原則，污染環(huán)境破壞生態(tài)的行為人必然是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)主體，但是，環(huán)境損害的發(fā)生往往行為主體和政府都存在過錯(cuò)。因此，除了行為人需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，政府也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)的事項(xiàng)主要包括：①?zèng)Q策失誤，如做出與國家規(guī)定相違背的環(huán)境決策;②監(jiān)管失誤，如放任包庇環(huán)境違法行為，不合法審批立項(xiàng)，對環(huán)境事件處置不力;③執(zhí)法失誤，如未查處或未正確查處企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境違法行為。目前，我國政府承擔(dān)環(huán)境損害法律責(zé)任的方式有兩種：第一是政府以行政處分等行政法律責(zé)任的方式;第二即使政府承擔(dān)環(huán)境損害賠償?shù)姆韶?zé)任，也往往不劃分行為人和政府之間的責(zé)任分擔(dān)，導(dǎo)致責(zé)任分配不合理。

當(dāng)前立法中關(guān)于政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任有跡可循的只有行政法律責(zé)任，然而政府承擔(dān)行政責(zé)任并不能挽回已經(jīng)損害的生態(tài)環(huán)境。雖然實(shí)踐中存在政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的情況，但法律上并未對此做出規(guī)定，導(dǎo)致政府承擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任缺少明確的法律依據(jù)。

四、政府環(huán)境責(zé)任的法制化建議

（一）政府保障公民環(huán)境知情權(quán)的法律責(zé)任的完善

由于環(huán)境與人們的生產(chǎn)生活具有高度關(guān)聯(lián)性，所以應(yīng)當(dāng)讓公民更多更便利地獲取到環(huán)境信息。因此，我國公民對環(huán)境信息的知曉應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)權(quán)利在法律中予以明文規(guī)定，同時(shí)應(yīng)規(guī)定政府有向公民提供及時(shí)、準(zhǔn)確的環(huán)境信息的義務(wù)?？梢詤⒄詹门形臅W(wǎng)的形式，建立一個(gè)專門網(wǎng)站專門公布各地區(qū)環(huán)境信息、可能對環(huán)境造成影響的項(xiàng)目等。

（二）政府保障公眾參與環(huán)境決策權(quán)的法律責(zé)任的完善

目前，我國公民可以參與的環(huán)境決策活動(dòng)主要是環(huán)境影響評價(jià)，許多其他與公民權(quán)益密切相關(guān)的環(huán)境問題的決策卻沒有參與權(quán)。因此，應(yīng)將公民環(huán)境參與的環(huán)境決策范圍擴(kuò)大到多個(gè)層面，將公民參與環(huán)境決策活動(dòng)的流程在法律中體現(xiàn)出來，并保證其可行性，不能僅僅是紙上談兵，要真正發(fā)揮公眾參與環(huán)境決策的作用。

（三）政府環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的法律責(zé)任的完善

首先要在法律中對評價(jià)機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)做出明文規(guī)定，分離評價(jià)機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)，解決評價(jià)的實(shí)際操作機(jī)關(guān)同為審批機(jī)關(guān)的問題。另外，規(guī)定對完成環(huán)境影響評價(jià)的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，以免在項(xiàng)目進(jìn)行中出現(xiàn)不符合環(huán)境保護(hù)要求的情況出現(xiàn)。

（四）完善政府環(huán)境責(zé)任社會(huì)問責(zé)機(jī)制

1.規(guī)范政府環(huán)境問責(zé)主體

目前，我國政府進(jìn)行行政問責(zé)的主體主要是上級政府或黨組織。問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)加入人大代表、群眾代表、輿論媒體等。充分行使人大代表的罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等行政問責(zé)制度。允許媒體對問責(zé)情況進(jìn)行真實(shí)的報(bào)道。鼓勵(lì)人民群眾對政府工作進(jìn)行監(jiān)督。

2.加快推進(jìn)政府環(huán)境社會(huì)問責(zé)制度的法制化進(jìn)程

政府環(huán)境問責(zé)制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法體系以及行政法體系中分別進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)在法律條文中明確規(guī)定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)主體、問責(zé)教濟(jì)等，建立起完善的、符合中國國情的政府環(huán)境問責(zé)法律體系。

（五）政府生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)

1.政府的補(bǔ)充賠償責(zé)任

如果政府未盡到安全保障義務(wù)，加快了環(huán)境損害的發(fā)生，但并不足以直接導(dǎo)致環(huán)境損害的發(fā)生。此時(shí)，直接導(dǎo)致環(huán)境損害發(fā)生的行為人承擔(dān)主要責(zé)任，政府由于沒有盡到的應(yīng)盡安全保障義務(wù)，存在一定過失，所以理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任。

2.政府的連帶賠償責(zé)任

如果政府的行為和行為人的共同行為導(dǎo)致了環(huán)境損害的發(fā)生，或者政府的行為和行為人的行為共同導(dǎo)致了環(huán)境損害的發(fā)生，此時(shí)政府與行為人都是直接責(zé)任人，所以政府和行為人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

3.政府賠償責(zé)任的免除

政府承擔(dān)環(huán)境賠償責(zé)任的前提是對環(huán)境損害的發(fā)生存在過錯(cuò)，所以當(dāng)政府的行為沒有過錯(cuò)，或者這種過錯(cuò)是根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)條件不能預(yù)見、預(yù)防的事情時(shí)，政府不承擔(dān)責(zé)任。

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