牟宏霖

我國開展巨災(zāi)保險的背景及形勢

巨災(zāi)保險是對具有不可預(yù)測性的、突發(fā)性的、難以避免的巨災(zāi)風(fēng)險所引發(fā)的大面積災(zāi)難性事件及所造成的嚴(yán)重人員傷亡和巨大財產(chǎn)損失，給予切實(shí)保障的保險制度，分散風(fēng)險。巨災(zāi)風(fēng)險一般是指影響面大、影響程度嚴(yán)重的自然災(zāi)害，如洪水、颶風(fēng)、海嘯、地震、森林火災(zāi)、冰雪等等;除此之外還引申涉及到環(huán)境污染、恐怖襲擊等人為災(zāi)禍?zhǔn)录?。巨?zāi)風(fēng)險通常具有發(fā)生頻率低于常規(guī)災(zāi)害事件、預(yù)測困難或難以精確預(yù)報、一旦發(fā)生所造成重大損失等顯著特點(diǎn)。巨災(zāi)風(fēng)險所引發(fā)的人民生命財產(chǎn)的巨大損失以及對區(qū)域或國家經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生的嚴(yán)重影響已經(jīng)威脅到人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

近年來我國政府不斷強(qiáng)調(diào)金融工具在政府公共管理中的運(yùn)用。面對巨災(zāi)事件地發(fā)生及其造成的重大風(fēng)險影響和損失， 巨災(zāi)保險被提上議程并且愈來愈被重視。2006年6月國務(wù)院頒布的《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出“要建立國家財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系”并針對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出“完善多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系”。2013 年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立巨災(zāi)保險制度”。2014年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出要“探索建立巨災(zāi)保險制度”。2014年8月，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，我國保險業(yè)仍處于發(fā)展的初期階段， 不能適應(yīng)全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，與現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的要求還有較大差距，要將保險納入災(zāi)害事故防范救助體系，建立巨災(zāi)保險制度。2017年1月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》提出，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。堅持政府推動、市場運(yùn)作原則，強(qiáng)化保險等市場機(jī)制在風(fēng)險防范、損失補(bǔ)償、恢復(fù)重建等方面的積極作用，不斷擴(kuò)大保險覆蓋面，完善應(yīng)對災(zāi)害的金融支持體系。加快巨災(zāi)保險制度建設(shè)，逐步形成財政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。統(tǒng)籌考慮現(xiàn)實(shí)需要和長遠(yuǎn)規(guī)劃，建立健全城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度。鼓勵各地結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險特點(diǎn)，探索巨災(zāi)風(fēng)險有效保障模式。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村住房保險工作，健全各級財政補(bǔ)貼、農(nóng)戶自愿參加、保費(fèi)合理分擔(dān)的機(jī)制。

在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險方面巨災(zāi)保險的推行主要存在個體及政府財務(wù)財政兩方面的問題， 可能導(dǎo)致社會人民及私營經(jīng)濟(jì)體難以承擔(dān)巨災(zāi)之后的嚴(yán)重財物損失，以及各級政府產(chǎn)生巨額計劃外財政支出，用于履行應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)難救助、災(zāi)后公共設(shè)施修復(fù)重建等公共責(zé)任之后面臨公共財政收支失衡的困境。因此，研究巨災(zāi)保險實(shí)施過程中如何充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用及市場運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)建并完善針對巨大災(zāi)害事件的金融支持體系，形成在財政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

我國巨災(zāi)保險試點(diǎn)城市情況分析

在我國巨災(zāi)保險發(fā)展的形勢背景及政策支持下，我國各省市相繼進(jìn)行了多種形式的巨災(zāi)保險試點(diǎn)。該機(jī)制的建立和運(yùn)行加大了巨災(zāi)風(fēng)險災(zāi)害救助的普惠性，減緩了政府用于災(zāi)后修復(fù)、重建等支出的財政壓力。此外通過與市場上保險公司及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作，在賠償標(biāo)準(zhǔn)的制定、查勘定損、理賠流程實(shí)際操作、專業(yè)隊伍投入方面具有積極地促進(jìn)作用。與此同時， 結(jié)合各自地方財政體系、經(jīng)濟(jì)體系及所在區(qū)域的自然災(zāi)害特點(diǎn)，對抗災(zāi)救災(zāi)、災(zāi)后賠償?shù)确矫孢M(jìn)行了積極地探索，對于我國巨災(zāi)保險具有巨大的推動作用。

深圳市巨災(zāi)保險發(fā)展

2014年7月深圳首先開展了巨災(zāi)保險試點(diǎn)工作，推行《深圳市巨災(zāi)保險方案》，由市財政出資針對暴風(fēng)、暴雨、崖崩、雷擊、洪水、龍卷風(fēng)、颮線、臺風(fēng)、海嘯、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、內(nèi)澇、主震震級4.5級及以上的地震及地震次生災(zāi)害，還包括由上述15種災(zāi)害引發(fā)的核事故風(fēng)險提供保險保障。主要側(cè)重對居民個體的保障，巨災(zāi)保險提供每人最高10 萬元的賠付金額。2016年由45家保險公司共同成立的保險聯(lián)合體，并且依據(jù)不同地區(qū)、不同建筑結(jié)構(gòu)等因素擬定了差異化的保費(fèi)費(fèi)率開展了中國城鄉(xiāng)居民住宅地震保險。此外深圳市政府出資3000萬元建立了巨災(zāi)基金，當(dāng)巨災(zāi)風(fēng)險事件發(fā)生后賠付金額超過保險保額時提供超額的資金保障。

在深圳巨災(zāi)保險試點(diǎn)的四年時間以來，我國巨災(zāi)保險做出了以下幾個方面的嘗試和創(chuàng)新。由政府總牽頭，有關(guān)行政部門共同協(xié)調(diào)參與，通過保險公司共同成立的保險聯(lián)合體參與運(yùn)營，發(fā)展了政企協(xié)作的有效模式。建立了巨災(zāi)保險基金、救助基金和商業(yè)個人保險的綜合體系，該補(bǔ)償模式有效保障了災(zāi)后的相關(guān)賠付。以防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)為宗旨，不但強(qiáng)調(diào)災(zāi)后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還將災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)中救助作為重點(diǎn)工作內(nèi)容，提升了本地抵御巨災(zāi)風(fēng)險事件的本質(zhì)安全水平。

寧波市巨災(zāi)保險發(fā)展

同樣作為第一批巨災(zāi)保險試點(diǎn)城市之一的寧波于2014年11月開始進(jìn)行嘗試， 2015年市政府支出3800萬元投保了自然災(zāi)害險，總保額為6億元。在隨后的兩年內(nèi)投保金額均提高到5700萬元，總保額包括了6億元自然災(zāi)害險及1億元的公共安全險。巨災(zāi)保險所保障的災(zāi)種包括臺風(fēng)、強(qiáng)熱帶風(fēng)暴、龍卷風(fēng)、暴雨、洪水和雷擊等自然災(zāi)害及其引起的突發(fā)性滑坡、泥石流、水庫潰壩、漏電和化工裝置爆炸、泄漏等次生災(zāi)害;保障對象為災(zāi)害發(fā)生時處于寧波市行政區(qū)域范圍內(nèi)所有人員。2016 年，增設(shè)公共安全保險項(xiàng)目，當(dāng)發(fā)生火災(zāi)、爆炸、群眾性擁擠踩踏、恐怖襲擊等風(fēng)險事件后，對傷亡人員及需安置人員給予經(jīng)濟(jì)保障。在試點(diǎn)的三年時間中，寧波先后經(jīng)歷了“燦鴻”“杜鵑”“莫蘭蒂” 等臺風(fēng)災(zāi)害，通過巨災(zāi)保險累計向16.8萬戶居民家庭支付救助賠款共9521萬元，獲得了絕大多數(shù)受災(zāi)人員的好評。

2018年1月寧波市巨災(zāi)保險正式實(shí)施，完善了巨災(zāi)保險的保障范圍及期限、賠付標(biāo)準(zhǔn)、理賠觸發(fā)條件、理賠服務(wù)、風(fēng)險準(zhǔn)備金、商業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品、防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)等方面的機(jī)制。比如增設(shè)了自然災(zāi)害保險中的暴雪險，以及其他險種涵蓋了對于人員傷亡本身及家庭財產(chǎn)損失的保險保障。在賠付標(biāo)準(zhǔn)方面，提高了自然災(zāi)害及公共安全事件所導(dǎo)致的傷亡人員撫恤金， 同時提出了更易觸發(fā)公共安全保險理賠的相關(guān)條件。

寧波市在發(fā)展巨災(zāi)保險的過程中， 建立了由政府及各基層與保險機(jī)構(gòu)共同參與、緊密合作的災(zāi)害管理及救助體系。通過疊加組織民政救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)與保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成巨災(zāi)保險工作網(wǎng)絡(luò)的社會合力， 從而更加主動、廣泛、深入地參與到災(zāi)前預(yù)警防范、災(zāi)時避險轉(zhuǎn)移、災(zāi)后定損救助的各項(xiàng)任務(wù)中。

其他地區(qū)巨災(zāi)保險發(fā)展

除了深圳和寧波市的巨災(zāi)保險試點(diǎn)以外，其他省份也做了相應(yīng)的探索工作和實(shí)施推廣。2016年廣東省采用指數(shù)巨災(zāi)保險的模式與商業(yè)保險機(jī)構(gòu)合作為省內(nèi)十個城市投保了高達(dá)20億元的保障，用于作為政府在公共領(lǐng)域的救災(zāi)和重建等方面的資金支持。指數(shù)保險將巨災(zāi)事件的相關(guān)物理參數(shù)作為理賠標(biāo)準(zhǔn)，如臺風(fēng)等級、地震震級等，災(zāi)后根據(jù)確認(rèn)的指數(shù)對照相應(yīng)理賠標(biāo)準(zhǔn)直接進(jìn)行賠付。在指數(shù)型巨災(zāi)保險的發(fā)展方面，云南省也開展了類似的工作。

在地震巨災(zāi)保險方面，繼四川省、河北省開展住宅地震保險試點(diǎn)工作后，面向全國范圍的地震巨災(zāi)保險于2016年7月出臺。當(dāng)?shù)卣鸺捌浯紊鸀?zāi)害發(fā)生后，將按照民政部門制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行查勘定損，為投保居民住房的相關(guān)損失提供保險保障。同年，黑龍江省進(jìn)行了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域巨災(zāi)保險的推廣，該項(xiàng)舉措將大大減輕巨災(zāi)風(fēng)險事件發(fā)生后對農(nóng)業(yè)發(fā)展造成的負(fù)面影響，也從側(cè)面為精準(zhǔn)扶貧做出了保障。

2017年1月，廈門市正式出臺了巨災(zāi)保險方案并開始實(shí)施。由廈門市政府為本市行政區(qū)域范圍內(nèi)所有自然人和城鄉(xiāng)居民住房及室內(nèi)財產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一投保。巨災(zāi)保險承保的范圍含有地震、臺風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害，以及家庭火災(zāi)、森林火災(zāi)、突發(fā)公共安全事件等。

2018年5月，上海采用政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的模式開展巨災(zāi)保險試點(diǎn)工作。黃浦區(qū)政府通過財政支出提供保險保費(fèi)， 多家保險機(jī)構(gòu)成立共保體聯(lián)合承保。因遭受臺風(fēng)、暴雨、洪水等災(zāi)害導(dǎo)致黃浦區(qū)行政區(qū)域內(nèi)住房及其室內(nèi)家庭財產(chǎn)發(fā)生損失，以及因上述自然災(zāi)害和突發(fā)事件導(dǎo)致身處本區(qū)范圍內(nèi)的自然人死亡時，保險公司按將合同約定予以賠償。

我國巨災(zāi)保險的發(fā)展策略

從全國及地方政府層面完善巨災(zāi)保險政策體系。我國巨災(zāi)保險的實(shí)施和發(fā)展是和相關(guān)法規(guī)政策的制定和出臺是密不可分的，各級政府、保險公司、其他有關(guān)機(jī)構(gòu)分別扮演的角色取決于此。由于涉及到較大規(guī)模保險資金、商業(yè)公司參與經(jīng)營、多類型金融工具等方面的內(nèi)容，所以政府所制定的巨災(zāi)保險政策既要考慮如何綜合統(tǒng)籌與管理，也要兼顧如何形成具有兼容性的機(jī)制和開放性的模式從而促進(jìn)巨災(zāi)保險市場的良性運(yùn)作和持續(xù)發(fā)展。

我國部分城市對于巨災(zāi)保險的試點(diǎn)工作提供了極具價值的參考和寶貴經(jīng)驗(yàn)。通過借助相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成果，根據(jù)政府在實(shí)際主導(dǎo)過程中的運(yùn)作效率、市場的實(shí)際情況、民眾意愿及需求可以修訂和優(yōu)化完善各項(xiàng)巨災(zāi)保險政策。比如是否需要聯(lián)合相關(guān)機(jī)構(gòu)成立巨災(zāi)保險基金，是否需要成立巨災(zāi)保險相關(guān)的行政管理機(jī)構(gòu)，是否需要聯(lián)合一家或多家商業(yè)保險公司，是否需要強(qiáng)制、半強(qiáng)制或非強(qiáng)制的推行某項(xiàng)巨災(zāi)保險項(xiàng)目等等。

此外，由于部分城市先行先試，以及一些地方政府財政實(shí)力較強(qiáng)，可以設(shè)計并提供保障范圍更廣、保障力度更強(qiáng)的巨災(zāi)保險項(xiàng)目。然而仍有部分發(fā)展欠發(fā)達(dá)、財政實(shí)力較弱的地區(qū)具有很大的可能將會長期缺少巨災(zāi)保險的有效保障，一旦發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險事件，對于本地政府及中央政府將會造成不同程度的壓力。所以亟需制定可以面向全國范圍的最基本巨災(zāi)保險制度; 或者面對巨災(zāi)風(fēng)險較大的地區(qū)（巨災(zāi)頻發(fā)或易造成高額損失），根據(jù)災(zāi)害類型及特征提供巨災(zāi)保險保障。

政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作靈活結(jié)合提高巨災(zāi)保險效能。由于巨災(zāi)風(fēng)險事件發(fā)生頻率通常低于常規(guī)災(zāi)害事件，因此容易導(dǎo)致民眾不夠重視，風(fēng)險意識度不足。因此如投保費(fèi)用如較高，民眾投保的積極性勢必較低。但巨災(zāi)事件一旦發(fā)生所造成的重大損失又對政務(wù)財政帶來巨大壓力，同時使得民眾對政府的依賴性加重。另外，巨災(zāi)投保費(fèi)用的高低對于商業(yè)保險公司的參與程度也至關(guān)重要。政府如何充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，調(diào)動商業(yè)市場與民眾參與的積極性， 是推廣巨災(zāi)保險及發(fā)揮其作用效能的關(guān)鍵所在。

建議我國借鑒美國在巨災(zāi)保險領(lǐng)域的相關(guān)成果經(jīng)驗(yàn)，如聯(lián)邦洪水保險中政府作為保險承保的主要承擔(dān)者，商業(yè)保險公司參與合作;州地震保險中，商業(yè)保險公司可選擇參與由政府組織發(fā)起的地震保險計劃，也可自由參與該市場的競爭;農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險中，初期階段政府采用行政手段刺激了保險的需求和供給，待市場的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制逐漸形成后政府隨之退出直接業(yè)務(wù)市場，而傾向于注重宏觀管理。通過發(fā)揮政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作相結(jié)合的靈活性，更好地推動了巨災(zāi)保險的持續(xù)發(fā)展。

利用金融工具將巨災(zāi)賠付風(fēng)險最大程度分散。由于巨災(zāi)風(fēng)險事件發(fā)生的不可測性及所造成的損失后果一般較為嚴(yán)重，如何減輕災(zāi)后政府財政的巨大壓力，有效應(yīng)對保險市場失靈問題，需要建立多種層次的風(fēng)險分散機(jī)制。將保險同金融市場有效結(jié)合，利用金融工具分散巨災(zāi)風(fēng)險，多渠道籌措保險資本從而應(yīng)對巨災(zāi)保險生效時資金緊缺的困境是主要的解決途徑。

如成立巨災(zāi)保險基金，合理利用再保險機(jī)制，及以債券、期權(quán)、巨災(zāi)保險指數(shù)為基礎(chǔ)的相關(guān)證券化手段。通過將巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為可在市場上流通的金融工具，不僅可以分散巨災(zāi)事件發(fā)生后的賠付風(fēng)險， 還可以使資金融通、保險資金保值增值， 并一定程度地促進(jìn)市場持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)為一體的風(fēng)險管控系統(tǒng)。巨災(zāi)保險不僅可以在巨災(zāi)風(fēng)險事件發(fā)生后提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面的保障，還可以反向用于促進(jìn)事前各類災(zāi)害的預(yù)防及事中對于災(zāi)害的救助。因此須提高巨災(zāi)保險制度在國家應(yīng)急體系中的地位，加強(qiáng)構(gòu)建防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的風(fēng)險管控一體化系統(tǒng)。在以民眾為對象的巨災(zāi)保險推廣中， 可以加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)知識的普及及教育工作，不僅對巨災(zāi)保險的重要性和必要性進(jìn)行宣傳，還可以通過開設(shè)專業(yè)知識講座、定期舉辦活動周活動日、參觀體驗(yàn)館及紀(jì)念館等各類方式增強(qiáng)社會公眾的巨災(zāi)風(fēng)險意識和防范技能。

須有效統(tǒng)籌政府各部門如應(yīng)急管理、民政、安全生產(chǎn)、氣象、國土地質(zhì)等相關(guān)部門對于巨災(zāi)風(fēng)險管控的相應(yīng)職能，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)協(xié)作，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)的前期工作。此外，通過充分調(diào)動社會資源如深化商業(yè)保險機(jī)構(gòu)的參與程度，加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險信息和城市安全數(shù)據(jù)的收集、整理及平臺化共享，提升基礎(chǔ)理論研究， 創(chuàng)新巨災(zāi)風(fēng)險管控技術(shù)及研發(fā)實(shí)用性的防災(zāi)減災(zāi)產(chǎn)品。既可以促進(jìn)巨災(zāi)保險相關(guān)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，逐步把握巨災(zāi)保險運(yùn)作規(guī)律，也可以充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢為防災(zāi)減災(zāi)工作提供數(shù)據(jù)支持和決策依據(jù)，提升巨災(zāi)風(fēng)險管控的總體水平。

（作者單位：特華博士后科研工作站）