化解“一帶一路”外交頻遇風險

李巍 張玉環(huán)

2018年，中國的經(jīng)濟外交遭遇了異常嚴峻的挑戰(zhàn)。不僅全球多邊貿(mào)易機制面臨崩潰，中美貿(mào)易戰(zhàn)也全面打響，對中國經(jīng)濟外部環(huán)境產(chǎn)生重大影響。此外，受多種因素疊加影響，“一帶一路”建設在多個國家遭遇風險，不少項目遇到各種困難。

在此背景下，中國展現(xiàn)出較強的韌性，在全球、區(qū)域和雙邊多個層次通過積極開展經(jīng)濟外交活動闡釋自身對全球化和多邊主義的理解，同時不斷進行調(diào)試，以審慎和靈活的態(tài)度來應對外部風險，力爭將自身損失降到最低程度。

本文為中國人民大學國際關(guān)系學院國際政治系教授李巍與中國國際問題研究院助理研究員張玉環(huán)共同發(fā)布的《國際經(jīng)濟秩序的危機與中國的選擇——2018年中國經(jīng)濟外交報告》的第三部分——中國“一帶一路”外交頻遇風險。由于報告篇幅較長，本文其他部分將在《財經(jīng)》各個新媒體端口發(fā)布。

2018年，“一帶一路”建設承接上一年發(fā)展勢頭，在政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通五大方面取得一定成就。在這一年間，中國共與50多個國家新簽了“一帶一路”合作備忘錄，五年來簽署文件總數(shù)達140多個。此外，中國與沿線國家的貿(mào)易與投資規(guī)模明顯擴大，2018年前11個月，中國對“一帶一路”沿線國家合計進出口7.62萬億元，同比增長14.4%，中資企業(yè)對“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資129.6億美元，同比增長4.8%。不過，隨著中國“一帶一路”建設的擴大與深化，一系列風險與難題逐漸凸顯?？v觀2018年中國“帶路”外交的發(fā)展，政府違約、沿線國家債務危機與地緣政治三方面風險不容忽視。

政府違約風險

2018年，政府違約風險成為“一帶一路”建設面臨的突出阻礙。“一帶一路”沿線國家政府更迭導致已簽約項目擱淺或協(xié)議失效，中方企業(yè)遭受損失，也影響了中國與東道國之間的政治與經(jīng)濟關(guān)系，馬來西亞與巴基斯坦即為典型。2018年5月，馬來西亞結(jié)束大選，“希望聯(lián)盟”取代了執(zhí)政長達61年的“國民陣線”成為新的執(zhí)政聯(lián)盟，馬哈蒂爾取代納吉布成為新一屆總理。新政府徹底否定了納吉布政府的一系列內(nèi)外經(jīng)濟政策，并對“一帶一路”倡議持懷疑態(tài)度，馬哈蒂爾曾多次表示對馬來西亞當局大開國門歡迎中國投資者的做法表示不滿，公開聲明要嚴厲審查中國投資者。8月21日，馬哈蒂爾正式宣布取消三個由中資支持的項目，“一帶一路”項目實施受阻不僅使雙方蒙受經(jīng)濟損失，也打擊了中方企業(yè)對馬投資的信心，使兩國的經(jīng)濟合作熱度大幅下降。

無獨有偶，中國最主要、也是此前被認為最穩(wěn)定的“一帶一路”合作伙伴國——巴基斯坦也發(fā)生了類似狀況。7月26日，伊姆蘭·汗宣稱其領(lǐng)導的正義運動黨擊敗穆盟謝里夫派贏得大選；8月17日，伊姆蘭·汗當選為新一屆政府總理。正義運動黨在作為反對黨時就公開質(zhì)疑中巴經(jīng)濟走廊，伊姆蘭·汗曾明確表示他對中巴經(jīng)濟走廊的態(tài)度與穆盟謝里夫派“存在分歧”，并稱包括中巴經(jīng)濟走廊在內(nèi)的一些項目涉嫌腐敗。伊姆蘭·汗成立一個九人委員會來重審中巴經(jīng)濟走廊項目，委員會成員達烏德等表示應擱置項目，至少應延長項目時間框架。新政府中有官員表示，上屆政府對中國讓步太多，中資企業(yè)獲得了很多稅收減免，從而讓巴基斯坦企業(yè)處于劣勢。簡言之，巴基斯坦新政府上臺以來，中巴經(jīng)濟走廊的發(fā)展前景開始處于一個較為不確定的狀態(tài)?！耙粠б宦贰毖鼐€不乏國內(nèi)政治動蕩的國家，政府更迭帶來的政策變遷對“一帶一路”建設及對華關(guān)系的負面影響不可忽視。

沿線國家債務危機

一直以來，西方國家對“一帶一路”倡議充滿質(zhì)疑，美國等國認為，中國在“一帶一路”沿線實施的大型基礎設施建設項目偏離了包括透明性、債務可持續(xù)性、與社會和環(huán)境責任準則的一致性在內(nèi)的商業(yè)標準，可能加劇一些國家的腐敗問題、降低國家治理質(zhì)量。2018年，斯里蘭卡漢班托塔港的經(jīng)營權(quán)問題重回國際輿論視野，“一帶一路”沿線國家的債務問題引發(fā)世界關(guān)注。美國副總統(tǒng)彭斯在哈德遜研究所的演講中專門提到中國對斯里蘭卡的投資，指責中國利用“債務陷阱外交”獲得漢班托塔港的經(jīng)營權(quán)。對中國來說，一方面面臨“一帶一路”沿線國家政府債務問題對項目本身的沖擊，另一方面還需應對西方國家對“一帶一路”建設中“債務陷阱”的指責。

西方國家夸大了“一帶一路”倡議對沿線國家債務問題產(chǎn)生的推動作用，或者說是利用“債務陷阱”概念分化“一帶一路”沿線國家同中國的關(guān)系，打壓在國際社會中影響力不斷增強的中國?！耙粠б宦贰毖鼐€國家多為新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，國內(nèi)債務高企，以斯里蘭卡為例，截至2018年6月，斯里蘭卡外債存量高達534.87億美元，而斯里蘭卡2017年全年GDP僅為817.7億美元，利息支出即占GDP比重1.22%。在全球經(jīng)濟放緩、大宗商品價格下跌、美聯(lián)儲加息和美元走強的國際經(jīng)濟背景下，政府收入難以償還日益增長的債務利息，因此存在爆發(fā)債務危機的風險。

不過，從根源上看，債務危機主要是由“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟發(fā)展模式導致的，不少國家是債務驅(qū)動型經(jīng)濟增長國家，通過大規(guī)模舉借外債，彌補本國儲蓄不足，刺激生產(chǎn)與消費，最終提振經(jīng)濟增長。這種經(jīng)濟增長模式存在不確定因素。首先，由于國際債務多以外幣計價，因此維持本國貨幣幣值穩(wěn)定是控制債務成本的關(guān)鍵，但是斯里蘭卡等后發(fā)國家往往不具備完善的國內(nèi)金融制度，無法避免其匯率受國際資本環(huán)境的影響。其次，債務驅(qū)動型經(jīng)濟增長意味著將本國經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性寄托于國際資金鏈的穩(wěn)定性，但是國際資本市場充斥著大量國際游資，這些短期熱錢在經(jīng)濟繁榮期可以推動經(jīng)濟增長，但在經(jīng)濟衰落期也可以放大該國的經(jīng)濟問題，提高新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟波動風險。

除斯里蘭卡外，“一帶一路”建設在馬來西亞與巴基斯坦受阻，其實也是這些國家主權(quán)債務危機“外溢”的結(jié)果。對中國來說，面對債務規(guī)模龐大的“一帶一路”伙伴國，需要采取措施提升伙伴國資金轉(zhuǎn)化能力，在維護中國企業(yè)經(jīng)濟利益的同時，切實促進伙伴國經(jīng)濟增長，助力“一帶一路”行穩(wěn)致遠。

地緣政治風險加劇

“一帶一路”倡議涵蓋范圍廣泛，涉及較多發(fā)展中國家，這些國家的國內(nèi)政治和安全危機為“一帶一路”建設帶來隱患，此外，沿線地緣政治經(jīng)濟關(guān)系復雜多變，不乏大國爭奪資源、擴展全球影響力的焦點地區(qū)。2018年，“一帶一路”沿線地緣政治風險不斷加劇。

一方面，“一帶一路”沿線國家頻頻發(fā)生政治和安全危機，增加項目建設風險。南亞、非洲和中東等地區(qū)面臨的恐怖主義襲擊和治安風險加劇，制約“一帶一路”建設的拓展和深化。2018年11月，中國駐巴基斯坦卡拉奇領(lǐng)事館遭到巴基斯坦俾路支省的分離組織——“俾路支解放軍”的恐怖襲擊，此次恐襲直接針對中巴合作，這也意味著“一帶一路”的標志性項目——中巴經(jīng)濟走廊的建設遇到的安全風險在不斷增加。此

另一方面，“一帶一路”沿線地緣政治競爭風險愈發(fā)突出?！耙粠б宦贰背h觸及一些區(qū)域性大國的傳統(tǒng)勢力范圍，包括美國、印度、歐盟等在內(nèi)的大國出于自身戰(zhàn)略利益考慮，對“一帶一路”相關(guān)地區(qū)提出本國的計劃構(gòu)想，以此遏制全球影響力不斷增長的中國。2018年，美國的“印太戰(zhàn)略”和“新非洲戰(zhàn)略”逐漸明晰。特朗普政府致力于構(gòu)建“自由開放的印太地區(qū)”，在軍事和經(jīng)濟方面“雙管齊下”，5月將美軍“太平洋司令部”改名為“印太司令部”，6月國防部長馬蒂斯在香格里拉峰會演講首次全面公開闡述印太戰(zhàn)略，深化同盟關(guān)系，7月國務卿蓬佩奧在美國商會發(fā)表的演講中表示，將對印太地區(qū)投資1.13億美元，用于新技術(shù)、能源和基礎設施建設，11月副總統(tǒng)彭斯在APEC演講中宣布美國將對印太地區(qū)提供600億美元基礎設施建設援助，并且強調(diào)經(jīng)濟合作的透明度和規(guī)則，針對“一帶一路”倡議，之意不言自明。在非洲地區(qū)，特朗普政府提出“新非洲戰(zhàn)略”，12月白宮國家安全顧問博爾頓在傳統(tǒng)基金會發(fā)表講話時宣布，美國將設立“繁榮非洲”項目，鼓勵非洲選擇高質(zhì)量、透明、包容和可持續(xù)的外資項目，以此抗衡中國在非洲擴展經(jīng)濟和政治影響力。

此外，印度對于中國與巴基斯坦的“一帶一路”合作始終持警惕態(tài)度，以維持其在南亞地區(qū)的核心地位。歐洲也積極在“一帶一路”沿線地區(qū)發(fā)揮影響，9月歐盟通過《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰(zhàn)略的設想》，將從2021年及之后的共同預算中撥出額外資金，聯(lián)合民間貸款與開發(fā)銀行，提供資金支持，并成立一只600億歐元基金，為投資項目提供托底保障，該設想顯示出歐盟在亞歐地區(qū)發(fā)揮影響力的意圖和決心，如何化解同“一帶一路”的競爭、加強二者對接將是中歐未來的共同任務。

中國的應對選擇

毫無疑問，隨著“一帶一路”建設的深入推進，中國需要投入更多的經(jīng)濟外交資源來為“一帶一路”倡議保駕護航。

未來中國的“一帶一路”外交既要解決財政風險和困難，又要應對其他國家基于地緣政治和國內(nèi)政治的考慮而出現(xiàn)的諸多質(zhì)疑和挑戰(zhàn)?！耙粠б宦贰眹H合作是中國引領(lǐng)全球治理和共同發(fā)展的新實踐，目前“一帶一路”建設主要面臨兩方面難題：從內(nèi)部看，隨著“一帶一路”規(guī)模的擴大，中國需要向國際社會提供更多的公共產(chǎn)品，自身的財政負擔也將日益增大；從外部看，現(xiàn)有秩序的既得利益者（以美國為首的發(fā)達國家）與“一帶一路”倡議的直接受益者（沿線發(fā)展中國家）都對“一帶一路”存在一定的疑懼心理，甚至可能采取阻撓行動。因此，未來中國的“帶路”外交可能需要適當放緩“橫擴”的速度，更多地追求“縱深”發(fā)展，通過樹立成功典范來增強“一帶一路”的吸引力。

具體而言，中國首先應該將更多的資源與精力放在“一帶一路”沿線的關(guān)鍵區(qū)域，特別是對中國具有重要地緣政治價值的東南亞與中亞地區(qū)，進一步加強與這些國家或地區(qū)的經(jīng)濟外交，而在擴大“一帶一路”規(guī)模和范圍的問題上保持謹慎。地處中國周邊的東南亞和中亞是“一帶一路”境外起點，“一帶一路”建設在這些地區(qū)的成功實踐將有效回擊其他國家對于中國實力崛起的疑慮，也能對今后中國與其他國家開展“帶路”合作形成良好的示范效應。此外，在項目實施方面，中方應該更加注重“一帶一路”項目質(zhì)量的精進，其次才是數(shù)量的增長。這些項目今后將成為中國海外影響的代名詞，也是“一帶一路”倡議最直觀的傳播載體。中國在回應他國對“一帶一路”倡議的質(zhì)疑時，從根本上看還是要憑借項目效果說話。最后，進一步加強第三方市場合作，增加“一帶一路”倡議的利益攸關(guān)方。以2018年中國與法國、加拿大、日本、新加坡等國簽署第三方市場合作文件與開展具體項目合作的實踐為基礎，2019年，中國可以尋求與英國等發(fā)達國家，以及一些新興經(jīng)濟體在“一帶一路”沿線地區(qū)開展第三方市場合作，以互補的優(yōu)勢共同開拓新的市場，實現(xiàn)三方共贏。

（作者李巍為中國人民大學國際關(guān)系學院國際政治系教授、張玉環(huán)為中國國際問題研究院助理研究員；編輯：郝洲）