■//錢 茜

一、政府投資的政策導(dǎo)向

（一）國家政策導(dǎo)向

十九大以來，我國全面貫徹中共十九大精神，以新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。從我國“十三五”規(guī)劃、中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神可看出，“穩(wěn)增長”這一關(guān)鍵詞的重要性尤為凸顯。堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需、穩(wěn)定外需，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，努力克服各種不穩(wěn)定不確定因素的影響，及時(shí)解決苗頭性、傾向性問題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步持續(xù)發(fā)展的預(yù)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要因素，除市場內(nèi)生調(diào)整力量外，政府干預(yù)手段則更積極可控。因此，引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)升級、優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長”，政府投資的關(guān)鍵性和重要性不言而喻。

（二）甘肅省地方政策導(dǎo)向

政府投資是政府在彌補(bǔ)市場失靈過程中，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對那些投入大、周期長、投資利潤低的項(xiàng)目，私人資本和社會資本無法或不愿進(jìn)入的外部性很強(qiáng)的部門或關(guān)系國計(jì)民生的關(guān)鍵性、支柱性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的投資。2014年，甘肅省印發(fā)《甘肅省政府投資項(xiàng)目管理辦法》（甘政辦發(fā)[2014]34號），明確政府投資重點(diǎn)用于市場不能有效配置資源，需要政府支持的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，主要包括公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的投資項(xiàng)目，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的投資項(xiàng)目，重大自主創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級和重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等。并明確支持導(dǎo)向，將根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貼息等方式，支持固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。

二、甘肅省固定資產(chǎn)投資現(xiàn)狀

2012年至2016年，甘肅省固定資產(chǎn)投資總額從5040.53億元增加到9534.1億元。每年分別增長30.2%、27.11%、21.11%、11.17%、10.52%，年度增長水平均高于全國增長水平。甘肅省固定資產(chǎn)投資總額與全國總額相比較，2012年占全國比重為1.35%，2013年占1.44%，2014年占1.52%，2015年占1.53%，2016年占1.57%。

（一）固定資產(chǎn)投資產(chǎn)業(yè)構(gòu)成

第一產(chǎn)業(yè)投資額度近五年增長近300%，發(fā)展趨勢明顯，但是占固定資產(chǎn)投資總額比重較低；第二產(chǎn)業(yè)投資額度近五年增長19.07%，在2012-2013年期間，屬主力投資產(chǎn)業(yè)，但在2014年產(chǎn)生拐點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)投資額度近五年增長160.22%，上升趨勢較為突出，從2014開始，成為固定資產(chǎn)投資最多的產(chǎn)業(yè)（見表1）。

表1 甘肅省固定資產(chǎn)投資分產(chǎn)業(yè)情況（單位：億元）

按照統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑劃分，固定資產(chǎn)投資分為房地產(chǎn)開發(fā)固定資產(chǎn)投資和項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資，將項(xiàng)目固定投資按國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分，2012年和2013年，完成固定資產(chǎn)投資前四名行業(yè)為：制造業(yè)、建筑業(yè)、電力熱力燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；2014年和2015年，交通運(yùn)輸倉儲和郵政業(yè)快速增長，兩年增長率為102.11%和3.48%，超過水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，當(dāng)年完成固定資產(chǎn)投資前四名行業(yè)為：制造業(yè)、建筑業(yè)、電力熱力燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、交通運(yùn)輸倉儲和郵政業(yè)；2016年，水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)快速增長40.78%，取代電力熱力燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)躋身前四位列，當(dāng)年完成固定資產(chǎn)投資前四名行業(yè)為：制造業(yè)、建筑業(yè)、水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、交通運(yùn)輸倉儲和郵政業(yè)（見表2）。

（二）固定資產(chǎn)投資年度實(shí)際到位資金

固定資產(chǎn)投資年度實(shí)際到位資金包括國家預(yù)算資金、國內(nèi)貸款、債券、利用外資、自籌資金和其他資金。2012-2016年，自籌資金是甘肅省固定資產(chǎn)投資實(shí)際到位資金的主要來源，每年所占份額超過62%，2014年所占份額最高，為64.9%；國家預(yù)算資金次之，五年所占份額分別為14.68%、12.77%、11.29%、13%、13.74%；國內(nèi)貸款所占份額為第三。雖然國家預(yù)算資金占固定資產(chǎn)投資實(shí)際到位資金的比例不超過15%，但呈逐年增長趨勢（見表3）。

（三）固定資產(chǎn)投資經(jīng)濟(jì)主體構(gòu)成

分析固定資產(chǎn)投資經(jīng)濟(jì)主體，國有經(jīng)濟(jì)所占份額較大，2012-2016年，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)合計(jì)占國有經(jīng)濟(jì)的比重分別為8.35%、7.94%、11.1%、9.57%、4.26%。由此看出，受國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，2014年以后，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)對甘肅省的固定資產(chǎn)投資信心不足（見表4）。

表2 甘肅省固定資產(chǎn)投資分行業(yè)情況（單位：億元）

表3 甘肅省固定資產(chǎn)投資實(shí)際到位資金（單位：億元）

表4甘肅省固定資產(chǎn)投資經(jīng)濟(jì)主體情況（單位：億元）

三、甘肅省固定資產(chǎn)投資存在的問題

（一）固定資產(chǎn)投資增速減緩

按照甘肅省目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，縮小與中東部地區(qū)的差距，必然要求固定資產(chǎn)投資持續(xù)快速增長。從2015年開始，甘肅省固定資產(chǎn)投資從總量和實(shí)際到位資金均出現(xiàn)增速減緩的趨勢，到2018年1-5月份，固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)下降趨勢，全省固定資產(chǎn)投資同比下降10.8%，民間投資同比下降6.1%。究其主要原因，一是國家預(yù)算資金投資增長緩慢且占比較??；二是外資利用持續(xù)處于零增長狀態(tài)；三是集體經(jīng)濟(jì)及個(gè)體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長。

（二）固定資產(chǎn)投資規(guī)模較小

雖然從2012-2016年，甘肅省固定資產(chǎn)投資持續(xù)增長，但相對于中東部地區(qū)省份而言，固定資產(chǎn)投資規(guī)模相對較小。其主要原因是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，區(qū)位劣勢及經(jīng)濟(jì)發(fā)展劣勢，資本的聚集功能較弱，基礎(chǔ)設(shè)施等大型項(xiàng)目具有建設(shè)周期長、回報(bào)率低等公益性特點(diǎn)，銀行貸款積極性不高，社會資本投資意愿不強(qiáng)，同時(shí)地方政府財(cái)力有限情況下政府投資不足。

（三）政府投資的導(dǎo)向性不明顯

政府投資的功能，一是宏觀調(diào)控，二是調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)社會投資方向，三是創(chuàng)造良好投資環(huán)境，四是支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。作為政府投資，在盡可能避免“擠出效應(yīng)”的同時(shí)，吸引和引導(dǎo)社會資本更多的投入國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，而甘肅省在政府投資持續(xù)增長的同時(shí)，其他社會資本投資增長并不明顯。一是發(fā)達(dá)地區(qū)對社會資本的“虹吸效應(yīng)”；二是甘肅省投資環(huán)境不佳；三是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，社會資本存量不足。

四、政府部門推進(jìn)固定資產(chǎn)投資的思考和建議

目前，國家相繼出臺去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)系列政策，規(guī)范和優(yōu)化了政府融資環(huán)境，但是甘肅省2016年人均GDP為2.75萬元，只有全國平均值的一半，經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為促進(jìn)固定資產(chǎn)的重要因素，甘肅明顯處于劣勢。針對甘肅省固定資產(chǎn)投資現(xiàn)狀，以及目前現(xiàn)有投資觀點(diǎn)，政府部門如何發(fā)揮職能，推進(jìn)和引導(dǎo)固定資產(chǎn)，特別是在目前固定資產(chǎn)投資增長放緩的情況下，既要進(jìn)行政策干預(yù)，又要尊重市場規(guī)律，既要引導(dǎo)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，又要進(jìn)行創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)變革，既要進(jìn)行政府投資，又要吸引鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)體投資行為。因此，防范風(fēng)險(xiǎn)、避免盲目投資等市場失靈，政府部門應(yīng)理性開展政府投資，堅(jiān)持市場調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，加強(qiáng)國家產(chǎn)業(yè)政策的合理引導(dǎo)，研究出臺引導(dǎo)鼓勵(lì)政策，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，正向作用固定資產(chǎn)投資，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高效良性運(yùn)行。

（一）建立與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相一致的固定資產(chǎn)投資導(dǎo)向

近年來，國家出臺“三去一降一補(bǔ)”、中國制造2025、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等系列政策措施，同時(shí)，國家“一帶一路”絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)戰(zhàn)略，都為甘肅省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了政策機(jī)遇。從一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來說，甘肅省在不放松農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的同時(shí)，已在大力促進(jìn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的高效發(fā)展，致力于實(shí)現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)相互帶動(dòng)，相互作用。同時(shí)，繼續(xù)發(fā)揮老工業(yè)基地基礎(chǔ)優(yōu)勢，將“兩高一資”和粗放型工業(yè)產(chǎn)業(yè)模式進(jìn)行調(diào)整升級，并加快構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展新格局，謀劃建設(shè)一批起點(diǎn)高、帶動(dòng)性強(qiáng)，具有戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性、全局性的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，打造引導(dǎo)特色鮮明、產(chǎn)業(yè)鏈完善、引領(lǐng)作用強(qiáng)的示范項(xiàng)目，相應(yīng)的，固定資產(chǎn)投資導(dǎo)向也應(yīng)與之匹配，注重穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資、提高產(chǎn)業(yè)投資的效益，強(qiáng)化引導(dǎo)服務(wù)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，突出高質(zhì)量發(fā)展，建立與一、二、三產(chǎn)調(diào)整相一致的投資導(dǎo)向。

（二）從改善優(yōu)化軟環(huán)境引導(dǎo)刺激多種經(jīng)濟(jì)體投資

甘肅省市場主體大部分為中小企業(yè)，信用水平低，市場競爭力不強(qiáng)，自主創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)承受能力弱，信貸抵押能力差。而銀行信貸資金側(cè)重支持政府投資的大型企業(yè)和項(xiàng)目，中小型企業(yè)很難享受貸款優(yōu)惠政策。其他融資特別是民間融資，貸款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)利率，融資處于“貸不到、用不起”的兩難境地。因此，民間投資者有好的投資項(xiàng)目和強(qiáng)烈的投資意愿，往往也會因?yàn)槿鄙俳鹑谥С侄y以擴(kuò)大投資規(guī)模。

（三）開展精準(zhǔn)高效的政府投資

由于受甘肅經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、自然生態(tài)環(huán)境脆弱、區(qū)位優(yōu)勢不明顯、財(cái)政收入規(guī)模限制等因素，政府投資應(yīng)達(dá)到引導(dǎo)固定資產(chǎn)投資更快更健康增長的目標(biāo)，政府投資部門應(yīng)更多的關(guān)注如何精準(zhǔn)解讀政策，找準(zhǔn)甘肅省最大化受益政策“紅利”的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)，提高政府投資效率和效益，從而達(dá)到政府投資的良性循環(huán)，避免投資形成的產(chǎn)能、產(chǎn)品過剩，并通過高效政府投資，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，為下一步引導(dǎo)固定資產(chǎn)投資提供優(yōu)良的資源保障，隨著政府財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大，達(dá)到對全社會固定資產(chǎn)投資的正向刺激。同時(shí)，政府部門須尊重市場機(jī)制的作用，努力創(chuàng)造和維護(hù)有利于公平競爭的市場環(huán)境，推動(dòng)企業(yè)遵循市場機(jī)制進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；通過深化改革，規(guī)避產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，構(gòu)建全國統(tǒng)一的市場體系；健全企業(yè)市場退出機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，從而避免各地區(qū)在同一產(chǎn)業(yè)上進(jìn)行低水平重復(fù)和競爭。