解佳龍，李 雯，雷 殷

(1.中南民族大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中共湖北省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室，湖北 武漢 430071)

國(guó)家“火炬計(jì)劃”的深入推進(jìn)加速了高新區(qū)的隊(duì)伍建設(shè)，形成了“168+1”的國(guó)家高新區(qū)空間布局，但隨著改革全面進(jìn)入“深水區(qū)”，國(guó)家為強(qiáng)化高新區(qū)在復(fù)雜試水環(huán)境中的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和內(nèi)生增長(zhǎng)作用，2009年以來(lái)國(guó)務(wù)院相繼批復(fù)建設(shè)了19個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)(簡(jiǎn)稱(chēng)“自創(chuàng)區(qū)”)，以期在區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變中先行示范。2018年3月，習(xí)近平總書(shū)記在“兩會(huì)”上強(qiáng)調(diào)，“人才是第一資源”、“強(qiáng)起來(lái)要靠創(chuàng)新，創(chuàng)新要靠人才”，可見(jiàn)人才是自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，自創(chuàng)區(qū)建設(shè)必須優(yōu)先實(shí)施人才戰(zhàn)略。目前所有自創(chuàng)區(qū)都在探索“人才特區(qū)”建設(shè)，其中北京中關(guān)村、武漢光谷和上海張江利用“特殊政策、特殊機(jī)制、特事特辦”方式形成了極具特色的人才政策體系，是我國(guó)獲批最早、政策最活的典型區(qū)域。通過(guò)對(duì)京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策演進(jìn)脈絡(luò)與特征的梳理，總結(jié)科技人才政策制定的成功經(jīng)驗(yàn)并提出若干建議，對(duì)于自創(chuàng)區(qū)人才流動(dòng)機(jī)制建立以及先行示范作用發(fā)揮意義重大。

一、研究綜述

自創(chuàng)區(qū)是與我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展現(xiàn)狀相吻合的中國(guó)特色概念[1]，國(guó)外學(xué)者針對(duì)自創(chuàng)區(qū)的研究幾近空白，僅有少數(shù)學(xué)者以中關(guān)村(Filatotchev等, 2011[2])、新竹(Sun等, 2009[3]; Chen等, 2013[4])等園區(qū)為例，探討集群政策實(shí)施效果和人才流動(dòng)的知識(shí)溢出效應(yīng)。根據(jù)CNKI學(xué)術(shù)趨勢(shì)顯示國(guó)內(nèi)針對(duì)自創(chuàng)區(qū)的學(xué)術(shù)關(guān)注始于2009年并持續(xù)升溫，截至2018年6月數(shù)據(jù)庫(kù)題名搜索文獻(xiàn)496篇，主要集中在功能定位、效能測(cè)度和建設(shè)路徑等領(lǐng)域，針對(duì)自創(chuàng)區(qū)人才政策的成果僅12篇，其中政策內(nèi)容分析和實(shí)施成效評(píng)價(jià)是討論的焦點(diǎn)。代表成果：孫智慧等(2013)和張波(2017)均以京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)為例，前者通過(guò)案例分析對(duì)自創(chuàng)區(qū)高端人才策略進(jìn)行歸類(lèi)比較[5]，后者在生態(tài)學(xué)理論范疇下對(duì)自創(chuàng)區(qū)人才政策環(huán)境展開(kāi)系統(tǒng)評(píng)估與類(lèi)型判定[6]；王磊等 (2010)[7]和李燕萍等2016)[8](分別采用模糊聚類(lèi)法、內(nèi)容分析法，對(duì)環(huán)渤海高新區(qū)和京漢自創(chuàng)區(qū)的人才政策體系進(jìn)行量化評(píng)價(jià)；李錫元等(2014)[9]利用面板數(shù)據(jù)評(píng)估了自創(chuàng)區(qū)人才政策效能的投入產(chǎn)出表現(xiàn)與效果持久度，張俊芳等(2017)[10]和成群鵬 (2017)[11]則重點(diǎn)分析了中關(guān)村已推廣政策的實(shí)施成效及政策落地中的主要障礙。此外，還有部分學(xué)者探討了自創(chuàng)區(qū)人才政策的創(chuàng)業(yè)激勵(lì)(肖瀟等, 2015[12]; 董石桃等, 2017[13])、試驗(yàn)觸發(fā)(白新杰等, 2017[14])與政策轉(zhuǎn)移(程瑨等, 2017[15])等問(wèn)題，拓展了自創(chuàng)區(qū)人才政策的研究視野。

已有研究在自創(chuàng)區(qū)人才政策分析框架與比較方法上做出了積極嘗試，但政策理論探究明顯滯后于自創(chuàng)區(qū)緊迫的人才現(xiàn)實(shí)需求，特別在日趨激烈的人才爭(zhēng)奪下現(xiàn)有成果難以支撐自創(chuàng)區(qū)集聚人才和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略目標(biāo)。一方面多數(shù)研究選取的人才政策頒布時(shí)間停留在四年前甚至更早，面對(duì)快速更迭的科技市場(chǎng)缺少對(duì)人才政策走勢(shì)的研判；另一方面部分研究雖以多個(gè)自創(chuàng)區(qū)為例，但仍是在單案例分析基礎(chǔ)上的歸類(lèi)總結(jié)，缺少橫向多維度的特征比較，自創(chuàng)區(qū)間的人才政策差異無(wú)法完全反映。本文擬從文本計(jì)量分析多重視角比較京漢滬建設(shè)自創(chuàng)區(qū)以來(lái)科技人才政策的發(fā)展歷程和主要特征，通過(guò)關(guān)鍵指標(biāo)揭示的實(shí)施效果以探尋不同自創(chuàng)區(qū)科技人才政策體系的優(yōu)勢(shì)與不足，并基于此提出自創(chuàng)區(qū)科技人才政策創(chuàng)新建議，以期為提升政策試驗(yàn)質(zhì)量提供信息參考。

二、分析框架與研究樣本

(一)分析維度及方法

科技人才政策屬于公共政策的重要內(nèi)容，是政府和園區(qū)管委會(huì)調(diào)控和管理人才資源的規(guī)范與行動(dòng)準(zhǔn)則，而政策文本計(jì)量分析法是一種從公開(kāi)資料中萃取秘密信息的方法，通過(guò)對(duì)政策文本內(nèi)容的定量化語(yǔ)言分析來(lái)判斷政策的內(nèi)在事實(shí)及關(guān)聯(lián)趨勢(shì)[8]。本文借鑒已有學(xué)者在稅收政策(黃萃等, 2011[16])、國(guó)際化政策(劉云等, 2014[17])和企業(yè)政策(趙筱媛等, 2017[18])等領(lǐng)域的文本計(jì)量框架，將頒布年度、適用范疇、政策工具與執(zhí)行效力確定為政策文本計(jì)量分析的關(guān)鍵維度，各項(xiàng)分析重點(diǎn)及目的如表1。

(1)“頒布年度”維。自2009年3月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中關(guān)村建設(shè)自創(chuàng)區(qū)以來(lái)，我國(guó)自創(chuàng)區(qū)開(kāi)展人才管理改革試驗(yàn)已近十年，歷年都有與園區(qū)科技人才相關(guān)政策頒布實(shí)施。為保證科技人才政策適用的時(shí)間效力，考慮光谷和張江的發(fā)展歷程與中關(guān)村不同，故選取各自獲批時(shí)間和當(dāng)前作為政策頒布年度分析的始點(diǎn)和截點(diǎn)，即三大自創(chuàng)區(qū)政策頒布時(shí)間跨度分別為中關(guān)村(2009年3月～2018年6月)、光谷(2009年12月～2018年6月)、張江(2011年1月～2018年6月)。

(2)“適用范疇”維。根據(jù)科技人才政策適用對(duì)象的群體規(guī)模與特征，其適用范疇包括“綜合型”和“專(zhuān)用型”兩種[8,19]。其中，將針對(duì)自創(chuàng)區(qū)各類(lèi)科技人才出臺(tái)的宏觀(guān)層面政策界定為“綜合型”政策，如分紅激勵(lì)、人才服務(wù)和資金管理等政策；將只針對(duì)某一特定人群出臺(tái)的專(zhuān)屬性政策界定為“專(zhuān)用型”政策，如留學(xué)人員、外籍人才和領(lǐng)軍人才等。

(3)“政策工具”維。政策制定與實(shí)施具有明顯的功能指向性，依據(jù)《中國(guó)科技人才發(fā)展報(bào)告》[20]和《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自創(chuàng)區(qū)科技人才政策內(nèi)容，將政策歸納為六類(lèi)：人才流動(dòng)與吸引(出入境管理、人才引進(jìn))、人才選拔與使用(認(rèn)定措施、分配管理)、人才激勵(lì)(物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)服務(wù))、人才培養(yǎng)(培養(yǎng)意見(jiàn)、繼續(xù)教育)、人才評(píng)價(jià)(業(yè)績(jī)考核、職稱(chēng)評(píng)定)和人才保障(住房、醫(yī)療、教育等保障)，但某項(xiàng)科技人才政策或許是若干政策工具的組合。

(4)“執(zhí)行效力”維。文種類(lèi)型說(shuō)明某項(xiàng)政策的管轄力度，發(fā)文機(jī)構(gòu)級(jí)別反映各級(jí)各類(lèi)管理機(jī)構(gòu)對(duì)該工作的重視程度。考慮并非所有自創(chuàng)區(qū)管委會(huì)都為黨政機(jī)關(guān)，其制定的科技人才政策應(yīng)屬于廣義公文范疇，通過(guò)對(duì)研究樣本整理可知，政策

表1 自創(chuàng)區(qū)科技人才政策分析框架及分析重點(diǎn)、目的

文種類(lèi)型涵蓋規(guī)章類(lèi)、執(zhí)行類(lèi)和計(jì)劃類(lèi)三種注公文文種以夏海波編著的《公文寫(xiě)作與處理(全新修訂版)》(2013)為依據(jù)，其大類(lèi)劃分具體參照《公文文種類(lèi)型、特點(diǎn)及適用范圍歸納》，包括貫徹執(zhí)行、表彰批評(píng)、請(qǐng)示事項(xiàng)、報(bào)告記錄、規(guī)章、計(jì)劃、簡(jiǎn)報(bào)和建議等若干大類(lèi)。，具體細(xì)分為辦法、意見(jiàn)、通知、細(xì)則、規(guī)劃、綱要、方案、措施和政策等；發(fā)文機(jī)構(gòu)級(jí)別區(qū)分為“國(guó)家級(jí)”、“省市級(jí)”和“區(qū)級(jí)”三層。

(二)研究樣本

京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)是我國(guó)最早獲批的建設(shè)單位，多年積累的科技人才政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)全體高新區(qū)乃至區(qū)域的人才政策體系完善極具參考價(jià)值。為保證獲取的政策文件真實(shí)有效，政策樣本均來(lái)源于正規(guī)媒體披露的公開(kāi)信息，政策文本獲取主要通過(guò)三種渠道，如表2。

表2 自創(chuàng)區(qū)科技人才政策文本獲取渠道

考慮三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策零散冗雜且來(lái)源廣泛，首先通過(guò)上述三種渠道初步收集了自創(chuàng)區(qū)建設(shè)以來(lái)與科技人才有一定關(guān)聯(lián)的政策文本216份，并對(duì)這些政策文本進(jìn)行初步梳理分類(lèi)，隨后邀請(qǐng)來(lái)自政府(湖北省科技廳政策法規(guī)處、上海市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)人事教育處)、管委會(huì)(中關(guān)村科技園區(qū)朝陽(yáng)園管理委員會(huì)組織人事處、東湖高新區(qū)管委會(huì)組織部)、高校(武漢大學(xué)、武漢理工大學(xué))與企業(yè)(北京漢銘信通科技有限公司、華為技術(shù)有限公司武漢研究所)的8位專(zhuān)家組成訪(fǎng)談小組，這些專(zhuān)家均長(zhǎng)期從事科技人才發(fā)展規(guī)劃與資源配置的研究或管理工作。通過(guò)德?tīng)柗品ê碗`屬度分析對(duì)初步收集的政策文本進(jìn)行逐條遴選，剔除部分相關(guān)度不高、針對(duì)性不強(qiáng)和僅體現(xiàn)政策態(tài)度的文本，最終得到有效政策文本102份，京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)文本數(shù)量之比為41:30:31，發(fā)布機(jī)構(gòu)均涉及國(guó)家、省市和自創(chuàng)區(qū)等多級(jí)主體，如表3。其中，《上海中長(zhǎng)期科技人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》雖在張江自創(chuàng)區(qū)獲批前出臺(tái)，但專(zhuān)家組一致認(rèn)為該政策對(duì)自創(chuàng)區(qū)科技人才影響深遠(yuǎn)，應(yīng)納入有效政策文本范疇。

三、政策文本計(jì)量分析

(一)政策出臺(tái)頻率呈階段性波動(dòng)

京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)獲批以來(lái)都極其重視人才特區(qū)建設(shè)，目前分別累計(jì)出臺(tái)了41項(xiàng)、30項(xiàng)和31項(xiàng)科技人才政策，成為全國(guó)高新區(qū)強(qiáng)化科技人才隊(duì)伍質(zhì)量的標(biāo)桿，但三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策階段性波動(dòng)顯著，某些年份政策密集出臺(tái)，如中關(guān)村最多一年出臺(tái)7項(xiàng)有關(guān)政策，而某些年份幾近產(chǎn)生了政策“空白”。根據(jù)圖1可知，三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策歷年出臺(tái)數(shù)量在2012年和2017年出現(xiàn)兩次同步波峰，前者是在人才特區(qū)若干意見(jiàn)發(fā)布與張江自創(chuàng)區(qū)建設(shè)啟動(dòng)的共同作用下猛然激增，奠定了三足鼎立的基本格局；后者與2015年國(guó)家加快自創(chuàng)區(qū)擴(kuò)建步伐緊密相關(guān)，兩年新晉的11家自創(chuàng)區(qū)致使人才爭(zhēng)奪日趨白熱化，帶動(dòng)原有自創(chuàng)區(qū)科技人才政策先行試水的示范頻率。此外，盡管張江獲批自創(chuàng)區(qū)晚于光谷，但持續(xù)較高的政策出臺(tái)頻率使其后來(lái)居上，相比之下中關(guān)村對(duì)科技人才政策工具的利用速度更為突出。

(二)政策適用范疇以綜合型為主

通過(guò)對(duì)三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策適用對(duì)象的結(jié)構(gòu)分析(見(jiàn)表4)可知，目前綜合型政策仍占據(jù)主體地位(74項(xiàng)，72.55%)，張江的綜合型政策比重相比中關(guān)村(68.29%)和光谷(63.33%)更高達(dá)87.10%，說(shuō)明現(xiàn)階段自創(chuàng)區(qū)的科技人才政策體系以綜合性為導(dǎo)向，適用于園區(qū)內(nèi)所有科技人才。在專(zhuān)用型政策中，中關(guān)村和光谷分別圍繞“高聚工程”和“3551人才計(jì)劃”連續(xù)穩(wěn)定地出臺(tái)了一系列

表3 京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策文本基本信息(部分)

圖1 三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策文本歷年出臺(tái)與累計(jì)數(shù)量

項(xiàng)目年份 北京中關(guān)村綜合型(項(xiàng))專(zhuān)用型數(shù)量(項(xiàng))適用群體武漢光谷綜合型(項(xiàng))專(zhuān)用型數(shù)量(項(xiàng))適用群體上海張江綜合型(項(xiàng))專(zhuān)用型數(shù)量(項(xiàng))適用群體200922海外高層次人才;留學(xué)人員23行業(yè)領(lǐng)軍人才;行業(yè)高層次人才;海外高層次人才---201052高端領(lǐng)軍人才(認(rèn)定&實(shí)施)30-10-201140-11高級(jí)人才(個(gè)人所得稅)11高層次人才(評(píng)選)201231高端人才(創(chuàng)業(yè))41行業(yè)領(lǐng)軍人才;行業(yè)高層次人才60-201301高端領(lǐng)軍人才(專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評(píng)價(jià))20-30-201431高?？萍既藛T&學(xué)生(科技創(chuàng)業(yè))01行業(yè)領(lǐng)軍人才;行業(yè)高層次人才32優(yōu)秀人才(資助);重點(diǎn)領(lǐng)域人才201541高端領(lǐng)軍人才(修訂)22行業(yè)領(lǐng)軍人才;行業(yè)高層次人才40-201622優(yōu)秀人才;科技特派員20-60-201743科技新星;科技領(lǐng)軍人才;種業(yè)人才23大學(xué)生(戶(hù)籍&留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè))21外籍高層次人才(在華永久居留)201810-10-10-合計(jì)28139類(lèi)人群19115類(lèi)人群2744類(lèi)人群

政策文件，尤其中關(guān)村已擁有13項(xiàng)專(zhuān)用型政策，覆蓋了9類(lèi)人群，這表明其科技人才政策正逐步由大水漫灌向精準(zhǔn)滴灌的特定群體轉(zhuǎn)變，而專(zhuān)用型政策適用群體的歷年分布顯示其政策條文“碎片化”嚴(yán)重，體系性缺乏，很少能基于人才需求特征在認(rèn)定、培養(yǎng)和評(píng)價(jià)等方面做出系統(tǒng)性安排。同時(shí)，專(zhuān)用型政策適用對(duì)象層級(jí)呈高端化傾向，選聘人才標(biāo)準(zhǔn)從中端躍升至高端，海外高層次人才、行業(yè)領(lǐng)軍人才成為各類(lèi)政策關(guān)注的焦點(diǎn)。

(三)政策工具的應(yīng)用領(lǐng)域不均衡

基于對(duì)三大自創(chuàng)區(qū)102項(xiàng)科技人才政策工具的分布梳理可見(jiàn)(如圖2，圓點(diǎn)面積表示政策數(shù)量多少)，政策工具布局與三大自創(chuàng)區(qū)當(dāng)時(shí)科技人才水平和需求狀況基本吻合。其中，針對(duì)人才激勵(lì)(81項(xiàng)，35.37%)和人才流動(dòng)與吸引(45項(xiàng)，19.65%)的政策數(shù)量占比超過(guò)總量的1/2，主要借助資金扶持、稅費(fèi)減免和股權(quán)分紅等方式實(shí)現(xiàn)，而人才評(píng)價(jià)、選拔與使用等政策工具明顯不足，這種“重引不重用”政策分布特征從初創(chuàng)延續(xù)至今，反映自創(chuàng)區(qū)科技人才政策體系一直極為重視人才激勵(lì)、流動(dòng)與吸引，卻忽視了科技人才價(jià)值的培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)。從圖2(b)、(c)和(d)橫向比較來(lái)看，光谷和張江科技人才政策工具強(qiáng)調(diào)人才流動(dòng)與吸引、人才激勵(lì)的應(yīng)用，說(shuō)明兩大自創(chuàng)區(qū)人才引進(jìn)政策力度之大；而中關(guān)村近年來(lái)在人才激勵(lì)、人才培養(yǎng)、人才選拔與使用等多領(lǐng)域同時(shí)發(fā)力，政策工具年度分布漸趨平衡，說(shuō)明營(yíng)造公平優(yōu)越的科技人才發(fā)展環(huán)境是“引用并舉”政策體系建設(shè)的重要價(jià)值取向。

(四)多主體發(fā)文且應(yīng)對(duì)型政策居多

京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)均以園區(qū)管委會(huì)為主，文本數(shù)量分別占總體的43.9%、46.7%和64.5%，足見(jiàn)國(guó)家給予自創(chuàng)區(qū)較大的自主探索空間，可結(jié)合園區(qū)定位與特征在科技人才領(lǐng)域先行先試，表現(xiàn)出較強(qiáng)的政策規(guī)范性與約束力。國(guó)家、省市及部委也出臺(tái)了一定比例的人才政策，其中與政策屬性緊密相關(guān)的部委集中在財(cái)政部、科技部和國(guó)家稅務(wù)總局三個(gè)機(jī)構(gòu)，而中關(guān)村憑借首都地域優(yōu)勢(shì)得到了部委政策的更多傾斜(9項(xiàng))，也是部委與園區(qū)跨級(jí)聯(lián)合制定政策的唯一園區(qū)。文種類(lèi)型可反映科技人才政策的管轄力度，其特征表現(xiàn)在政策的規(guī)范性/約束性和指導(dǎo)性/可操作性?xún)煞矫?。通過(guò)對(duì)三大自創(chuàng)區(qū)政策文種統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)(見(jiàn)表5)，盡管彼此各類(lèi)文種數(shù)量存在差異，但分布趨勢(shì)較一致，規(guī)章類(lèi)和執(zhí)行類(lèi)科技人才政策相對(duì)集中，這兩類(lèi)政策的文種特征恰能雙

圖2 三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策工具年度分布

向互補(bǔ)，兼顧了政策的規(guī)范性/約束性與指導(dǎo)性/可操作性。然而，戰(zhàn)略指向性的計(jì)劃類(lèi)政策文種短板突出，僅有中關(guān)村覆蓋了規(guī)劃(1項(xiàng))、綱要(1項(xiàng))和方案(2項(xiàng))等不同領(lǐng)域，長(zhǎng)期的“重應(yīng)對(duì)，輕謀篇”容易導(dǎo)致科技人才政策的框架散亂甚至盲動(dòng)，不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與執(zhí)行效力的提升。

表5 三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策文種類(lèi)型構(gòu)成與特征

四、實(shí)施效果與政策啟示

(一)實(shí)施效果比較

政策實(shí)施效果是判斷政策質(zhì)量的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，為更好地揭示科技人才政策的優(yōu)劣和明確政策體系的優(yōu)化重點(diǎn)，本文選取了六項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)(見(jiàn)表6)用以反映政策的實(shí)施效果。其中，科技活動(dòng)人員規(guī)模和留學(xué)歸國(guó)與外籍常駐體現(xiàn)政策對(duì)群體總量(內(nèi)部與外部)的影響；大專(zhuān)以上員工比重和中高級(jí)職稱(chēng)人員比重反映政策對(duì)人員結(jié)構(gòu)(人力資本與熟練程度)的影響；人均企業(yè)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出和人均創(chuàng)造技術(shù)性收入說(shuō)明政策對(duì)個(gè)體創(chuàng)新投入與產(chǎn)出的影響。

(1)三大自創(chuàng)區(qū)科技人才集聚規(guī)模穩(wěn)步上升?？萍蓟顒?dòng)人員規(guī)模是反映園區(qū)科技人才體量的重要指標(biāo)，京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)年均增速分別達(dá)10.83%、10.32%和16.78%(根據(jù)水平法求得，下文平均增速計(jì)算同理)，尤其張江在獲批自創(chuàng)區(qū)實(shí)施科技人才政策后，科技人員規(guī)模極速上升，短短五年人才規(guī)模就翻數(shù)倍，這與其密集出臺(tái)的科技人才政策息息相關(guān)。留學(xué)歸國(guó)與外籍常駐是滿(mǎn)足園區(qū)高層次人才和急需緊缺人才的重要外部渠道，近年來(lái)自創(chuàng)區(qū)在人才流動(dòng)與吸引方面的政策傾斜力度逐漸加強(qiáng)，兼顧自培與外引同步推進(jìn)，三大自創(chuàng)區(qū)留學(xué)歸國(guó)與外籍常駐人員規(guī)模的年均增速基本維持在5%以上，特別是中關(guān)村依托北京首都區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)與人文優(yōu)勢(shì)，率先出臺(tái)針對(duì)海外高層次人才和留學(xué)人員的專(zhuān)用型政策，近五年留學(xué)歸國(guó)與外籍常駐人員規(guī)模年均增速達(dá)11.96%。然而，三大自創(chuàng)區(qū)的國(guó)際人才總量缺口仍然很大，國(guó)際人才密度(中關(guān)村1.50%、光谷1.05%、張江1.94%)相比硅谷(38%)差距甚遠(yuǎn)[注]自創(chuàng)區(qū)國(guó)際人才密度=留學(xué)歸國(guó)與外籍常駐人員數(shù)÷年末從業(yè)人員數(shù)×100%，硅谷的國(guó)際人才密度來(lái)源于《國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告2017》，數(shù)據(jù)時(shí)間點(diǎn)均為2016年末。。

(2)人力資本加速積累但人員結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化。人力資本積累是園區(qū)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)型的重要抓手，三大自創(chuàng)區(qū)大專(zhuān)以上員工占比均達(dá)70%左右，這一方面歸因于我國(guó)高等教育大眾化趨勢(shì)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)屬性需求等客觀(guān)條件，另一方面在于科技人才政策在諸多政策工具層面的效果日益顯現(xiàn)，集聚了越來(lái)越多的高學(xué)歷人才，自創(chuàng)區(qū)的集群人力資本高地優(yōu)勢(shì)愈發(fā)顯著。特別是光谷由2009年的54.16%上升至2016年的71.66%，其中很重要的部分原因就是科技人才政策加速了科教大省優(yōu)勢(shì)的落地生根。然而，人力資本的快速積累并未完全促成人員結(jié)構(gòu)的改善，如三大自創(chuàng)區(qū)中高級(jí)職稱(chēng)人員比重長(zhǎng)期徘徊在1/4以下，這一方面是由于大量新進(jìn)年輕人才對(duì)職稱(chēng)結(jié)構(gòu)的稀釋?zhuān)硪环矫嬉灿成涑鋈瞬耪咴u(píng)價(jià)與培養(yǎng)機(jī)制不夠合理，自創(chuàng)區(qū)科技人才“量”的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)仍未徹底內(nèi)化為“質(zhì)”的核心能力，但這不能完全歸于科技人才政策體系的不完善，因?yàn)檎叩南c吸收具有一定時(shí)滯性和累積性[21]，要持續(xù)長(zhǎng)期的穩(wěn)步推進(jìn)才能逐見(jiàn)成效。

(3)科技人員個(gè)體創(chuàng)新投入-產(chǎn)出效率提高。投入-產(chǎn)出效率是衡量員工價(jià)值的重要標(biāo)準(zhǔn)，三大自創(chuàng)區(qū)人均投入年均增速低于人均產(chǎn)出年均增速，說(shuō)明個(gè)體創(chuàng)新投入-產(chǎn)出轉(zhuǎn)化能力增強(qiáng)，這與科技人才政策對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持力度和政策適用特征密不可分。尤其光谷在2009年自創(chuàng)區(qū)建設(shè)之初，其人均企業(yè)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出(13.38萬(wàn)元/人)較比中關(guān)村(17.72萬(wàn)元/人)和張江(25.42萬(wàn)元/人)存在規(guī)模劣勢(shì)情況下，仍保持年均9.01%的領(lǐng)先增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)逐步縮小個(gè)體投入差距，而光谷的人均創(chuàng)造技術(shù)性收入(188.82萬(wàn)元/人)更是遠(yuǎn)高于中關(guān)村(114.73萬(wàn)元/人)和張江(68.27萬(wàn)元/人)，年均增速達(dá)31.36%，足見(jiàn)光谷科技人才的創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力極強(qiáng)，專(zhuān)用型人才政策實(shí)施效果顯著。

表6 科技人才政策影響下三大自創(chuàng)區(qū)人員規(guī)模與結(jié)構(gòu)演變

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)火炬統(tǒng)計(jì)年鑒》(2010～2017)和《國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告》(2014～2017)整理得到相關(guān)原始數(shù)據(jù)，缺失數(shù)據(jù)主要由于三大自創(chuàng)區(qū)統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整所致；留學(xué)歸國(guó)與外籍常駐=留學(xué)歸國(guó)人員數(shù)+外籍常駐人員數(shù)；大專(zhuān)以上員工比重=大專(zhuān)以上人員數(shù)÷年末從業(yè)人員數(shù)×100%；中高級(jí)職稱(chēng)人員比重=中高級(jí)職稱(chēng)人員數(shù)÷年末從業(yè)人員數(shù)×100%；人均企業(yè)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出=企業(yè)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出÷科技活動(dòng)人員數(shù)；人均創(chuàng)造技術(shù)性收入=技術(shù)性收入÷科技活動(dòng)人員數(shù)。

(二)政策啟示

通過(guò)實(shí)施效果比較可見(jiàn)三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策已初見(jiàn)成效，為自創(chuàng)區(qū)乃至全國(guó)高新區(qū)的科技人才政策體系優(yōu)化和政策紅利切實(shí)落地生效提供些許參考，但政策體系完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的探索性工程。結(jié)合京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)現(xiàn)有政策文本的多維結(jié)構(gòu)特征，本文認(rèn)為可從政策框架、群體指向、工具體系與反饋機(jī)制等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新與優(yōu)化。

首先，建立統(tǒng)一的政策框架是保證自創(chuàng)區(qū)科技人才政策質(zhì)量的必要前提。合理選擇聯(lián)合制定部門(mén)并控制其數(shù)量，明確科技人才政策發(fā)布的核心部門(mén)，同時(shí)盡量協(xié)調(diào)不同政策文種類(lèi)型的數(shù)量，兼顧政策的戰(zhàn)略指向性與實(shí)踐操作性，適當(dāng)把握政策出臺(tái)頻率，確保政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。其次，增強(qiáng)政策群體指向性是補(bǔ)足自創(chuàng)區(qū)急缺科技人才短板的有效途徑。除了制定綜合型科技人才政策外，應(yīng)基于區(qū)域的稟賦特色開(kāi)展專(zhuān)用型政策創(chuàng)新與實(shí)驗(yàn)，特別是加強(qiáng)針對(duì)自創(chuàng)區(qū)短期急缺科技人才和產(chǎn)業(yè)內(nèi)領(lǐng)軍級(jí)專(zhuān)家學(xué)者或團(tuán)隊(duì)方面的引進(jìn)、激勵(lì)與保障政策制定。再次，強(qiáng)化人才評(píng)價(jià)與激勵(lì)是健全自創(chuàng)區(qū)科技人才政策工具體系的關(guān)鍵。建立基于目的與用途的科技人才評(píng)價(jià)體系，以識(shí)別人才為起點(diǎn)展開(kāi)科技人才的“選育用”，對(duì)引進(jìn)的科技人才進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估和階段性評(píng)估，并進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制和豐富激勵(lì)方式，通過(guò)更新和推出激勵(lì)政策以推動(dòng)人才開(kāi)發(fā)建設(shè)[22]。最后，實(shí)行持續(xù)的追蹤評(píng)估是檢驗(yàn)自創(chuàng)區(qū)科技人才政策成效的重要抓手。政府或管委會(huì)應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的政策成效量化評(píng)估反饋機(jī)制，通過(guò)不斷修正與調(diào)整形成政策更新的良性循環(huán)，并積極引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，有效監(jiān)督科技人才政策的貫徹執(zhí)行情況。

五、研究結(jié)論

自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)建的十年為我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，尤其最早獲批的京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)在推動(dòng)人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策探索上更是先行示范，極大豐富了我國(guó)人才政策設(shè)計(jì)內(nèi)容。本文基于頒布年度、適用范疇、政策工具和執(zhí)行效力四個(gè)維度，對(duì)京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)立至今的科技人才政策進(jìn)行了文本計(jì)量分析，總體呈現(xiàn)政策出臺(tái)階段性波動(dòng)，綜合型政策占主體，政策工具應(yīng)用領(lǐng)域分布不均，多主體發(fā)文且應(yīng)對(duì)型政策居多等文本特征。為更好地揭示科技人才政策優(yōu)劣和明確政策體系優(yōu)化重點(diǎn)，選取六項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)分析了科技人才政策對(duì)群體總量、人員結(jié)構(gòu)及個(gè)體創(chuàng)新效率的實(shí)施效果，結(jié)果顯示科技人才集聚規(guī)模穩(wěn)步上升，人力資本加速積累且個(gè)體創(chuàng)新效率提高，但人員結(jié)構(gòu)尚待優(yōu)化。最后，結(jié)合政策文本的多維結(jié)構(gòu)特征和實(shí)施效果，從政策框架、群體指向、工具體系和反饋機(jī)制等方面提出了相關(guān)政策啟示。

當(dāng)然，其他園區(qū)在借鑒京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策示范經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，還需綜合考慮自身戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與人才結(jié)構(gòu)等實(shí)情，因地制宜地構(gòu)建符合區(qū)域特征的科技人才政策體系，營(yíng)造更加優(yōu)越的科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)軟環(huán)境。在接下來(lái)的研究工作中，待近年新批復(fù)的16個(gè)自創(chuàng)區(qū)形成一定的科技人才政策體系之后，將對(duì)全體自創(chuàng)區(qū)實(shí)施政策文本的動(dòng)態(tài)跟蹤以及指標(biāo)更全面的政策效果評(píng)價(jià)；同時(shí)，高端人才(團(tuán)隊(duì))通常代表區(qū)域的最高科技水準(zhǔn)，是自創(chuàng)區(qū)科技人才政策傾斜與關(guān)注的焦點(diǎn)，后續(xù)研究將結(jié)合國(guó)際知名園區(qū)在引育用高端人才(團(tuán)隊(duì))上的成功經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)分析我國(guó)自創(chuàng)區(qū)高端人才政策的演變邏輯與未來(lái)走向。