芻議公益二類公園的資金管理

于文彥

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，物質(zhì)文化水平的提高，人們渴望更加美好的生活，社會(huì)公益性需求強(qiáng)烈。公園按照國(guó)家確定的公益目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開展活動(dòng)，在確保公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，依法開展相應(yīng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依法取得的收入主要還是回歸到公益事業(yè)發(fā)展中。公益二類公園，為更好發(fā)揮社會(huì)公益服務(wù)職能，需要通過(guò)有效的資金管理，滿足公園可持續(xù)發(fā)展，為公眾游覽、觀賞、休憩、開展科學(xué)文化及鍛煉身體等活動(dòng)，提供完善的設(shè)施及優(yōu)美的環(huán)境。當(dāng)前，政府對(duì)事業(yè)單位資金管理的監(jiān)管力度加大，不以營(yíng)利為目的的公益二類公園，因沒有經(jīng)營(yíng)的壓力，資金管理工作相對(duì)滯后，存在資金配置不合理，資金使用效率低，甚至有些公益二類公園由于資金活動(dòng)管控不嚴(yán)，出現(xiàn)資金被挪用或被侵占等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了公園的發(fā)展。如何在保證公園正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，合理高效實(shí)施資金管理工作，優(yōu)化國(guó)有資源配置，是擺在公益二類公園財(cái)務(wù)管理工作中的重中之重。文章旨在通過(guò)分析現(xiàn)階段公益二類公園資金管理存在的問(wèn)題，從加強(qiáng)內(nèi)控管理、營(yíng)造良好資金運(yùn)行環(huán)境、推動(dòng)預(yù)算資金管理水平、完善內(nèi)部監(jiān)督體制等方面展開探討。

關(guān)鍵詞：資金管理；公益二類公園；社會(huì)效益；環(huán)境效益；經(jīng)濟(jì)效益

2011年我國(guó)推行事業(yè)單位分類改革，2012年將改革后保留在事業(yè)單位序列的公益類事業(yè)單位，細(xì)化為兩個(gè)類別，包括公益一類和公益二類。事業(yè)單位公園，其公益性的特點(diǎn)突出，因資金收入來(lái)源不同，分為兩類：資金全部來(lái)源財(cái)政的公益一類公園；資金部分來(lái)源財(cái)政，部分需要市場(chǎng)資源配置的或者全部通過(guò)市場(chǎng)資源配置資金的為公益二類公園。本文針對(duì)由財(cái)政和市場(chǎng)配置資金共擔(dān)的差額預(yù)算公益二類公園，探討其資金管理存在的問(wèn)題及解決措施。

一、公益二類公園資金管理的涵義及其重要意義

（一）公益二類公園資金管理的涵義

公益二類公園的資金，就其來(lái)源可分為外部資金和內(nèi)部資金。外部資金主要由財(cái)政、上級(jí)主管部門或其他單位撥入，由財(cái)政和上級(jí)主管部門提供的資金，可用于公園人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、行業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)及項(xiàng)目支出，其他單位撥入資金則僅用于項(xiàng)目；內(nèi)部資金則是由公益二類公園自身創(chuàng)造積累形成的，可用于公園經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的各個(gè)方面。

公益二類公園資金管理是對(duì)單位資金來(lái)源和資金使用進(jìn)行計(jì)劃、控制、監(jiān)督、考核等項(xiàng)工作的總稱，是財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，一般涵蓋固定資金管理、流動(dòng)資金管理和專項(xiàng)資金管理三個(gè)方面。

公益二類公園的固定資金管理，指的是長(zhǎng)期性資產(chǎn)的管理，其實(shí)物形態(tài)表現(xiàn)為固定資產(chǎn)。公益二類公園固定資產(chǎn)全部為國(guó)有資產(chǎn)。

公益二類公園的流動(dòng)資金管理，指的是對(duì)具有流動(dòng)性的貨幣資金、存貨、應(yīng)收賬款、應(yīng)付賬款等管理。貨幣資金中財(cái)政資金的管理，要嚴(yán)格按照財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)政策規(guī)定管理和使用。

公益二類公園的專項(xiàng)資金管理，因涉及資金金額較大，要求對(duì)項(xiàng)目資金的使用，嚴(yán)格按項(xiàng)目資金使用流程規(guī)定，專款專用，不得隨意支配，避免貪污腐敗等廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。公園內(nèi)部積累形成用于項(xiàng)目的資金，例如公園計(jì)提的修購(gòu)基金和文?；?，可用于公益二類公園專項(xiàng)購(gòu)置、專項(xiàng)修繕等，因已全部納入預(yù)算管理，要按預(yù)算資金管理規(guī)定執(zhí)行。

（二）公益二類公園資金管理的重要意義

1. 防范資金使用風(fēng)險(xiǎn)

資金管理的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)資金使用的合法性、合理性、合規(guī)性的把控。要求在執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度前提下，嚴(yán)格管控資金運(yùn)動(dòng)環(huán)節(jié)各項(xiàng)活動(dòng)，通過(guò)有效的資金管理手段，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障公園資金安全及有效使用，推進(jìn)財(cái)務(wù)管理的整體水平。

2. 體現(xiàn)社會(huì)公益服務(wù)價(jià)值

公益二類公園，大多屬于財(cái)政差額撥款單位，其經(jīng)營(yíng)管理歸根結(jié)底是不以盈利為目的。在公園正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，提高資金的使用、分配及管理水平，提高財(cái)政資金使用效率，落實(shí)好政府各項(xiàng)惠民政策及折子工程，為社會(huì)公眾提供更好的服務(wù)，是擺在公益二類公園財(cái)務(wù)管理工作中的重點(diǎn)。

3. 提高國(guó)有資產(chǎn)使用效率

公益二類公園的資產(chǎn)，除部分是國(guó)家政府通過(guò)不同方式投入形成的，還有一部分是事業(yè)單位自行組織收入形成的資產(chǎn)，由于組織收入的過(guò)程基本上是運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行的，也應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有。因此說(shuō)，公益二類公園的資產(chǎn)全部為國(guó)有資產(chǎn)。科學(xué)高效的利用國(guó)有資產(chǎn)，減少資產(chǎn)閑置及浪費(fèi)的現(xiàn)象，使資金使用結(jié)構(gòu)更加合理，也是對(duì)公益二類公園資金管理工作提出的更高要求。

4. 提高社會(huì)公眾關(guān)注度

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化水平快速發(fā)展，人們對(duì)公益事業(yè)的需求日益強(qiáng)烈，對(duì)公益二類公園的關(guān)注和重視程度提高，公園資產(chǎn)狀況的透明度也更趨于公開化，對(duì)公園資金管理工作提出更高的要求。

二、公益二類公園資金管理存在的問(wèn)題

（一）缺乏健全的資金管理制度

由于有些公益二類公園內(nèi)控建設(shè)的不完善，存在不健全的內(nèi)部資金管理制度，其結(jié)果表現(xiàn)為：資金管理及使用制度與單位實(shí)際相脫節(jié)，從上至下對(duì)資金使用沒有切合實(shí)際的操作標(biāo)準(zhǔn)，制度的可操作性較弱，更有甚者，制度形同虛設(shè)，制度的存在僅僅是為了應(yīng)付監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查。制度建設(shè)不完善，導(dǎo)致資金使用效率低下，最終可能帶來(lái)資金安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，不能很好發(fā)揮事業(yè)資金應(yīng)有的功效，不利于公益二類公園事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，不能更好的提升社會(huì)公益性職能發(fā)揮其社會(huì)效益。

（二）缺乏有效的資金管理環(huán)境

公益二類公園由于其社會(huì)公益性職能的限制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的色彩不濃，更注重發(fā)揮其社會(huì)效益及環(huán)境效益，在資金獲取及使用方面有局限，其經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，更多的是為了彌補(bǔ)國(guó)家供給的缺口，滿足事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。受事業(yè)單位體制的影響，有些公益二類公園的領(lǐng)導(dǎo)層和財(cái)務(wù)人員對(duì)資金管理認(rèn)識(shí)不到位，財(cái)務(wù)資金管理意識(shí)淡薄，簡(jiǎn)單的認(rèn)為資金管理只是資金的收與付，只要按資金管理流程執(zhí)行，保證單位收支平衡即可。

（三）預(yù)算管理不能更好的與資金管理融合

現(xiàn)階段，雖然大家已經(jīng)有對(duì)全面預(yù)算管理的概念，但實(shí)際上大多數(shù)公益二類公園預(yù)算管理工作還不能達(dá)到全面預(yù)算。普遍存在的現(xiàn)象是：只注重預(yù)算年度當(dāng)年的資金需求，忽視或很少考慮與其部門的整體發(fā)展戰(zhàn)略銜接及匹配，資金計(jì)劃性不強(qiáng)，還做不到事業(yè)近期及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的綜合統(tǒng)籌；由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)編制的預(yù)算，常常不能做到全員參與，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)程度不到位的同時(shí)，部門的意識(shí)也較為淡薄，不利于發(fā)揮單位內(nèi)部工作的協(xié)調(diào)效能，不能科學(xué)、合理配置單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源，使得有些部門沒有直接參與到預(yù)算資金管理工作中，造成預(yù)算編制偏離實(shí)際，預(yù)算實(shí)施有效性大大降低；預(yù)算編制過(guò)于粗放，導(dǎo)致不能真實(shí)反映各個(gè)部門和項(xiàng)目各個(gè)階段的資金需求，預(yù)算管理與資金管理不能很好地融合，不利于公益二類公園整體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）缺乏行之有效的資金管理監(jiān)督機(jī)制

公益二類公園的內(nèi)部審計(jì)工作，是對(duì)其單位資金管理實(shí)施監(jiān)督、評(píng)價(jià)和改進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)完善財(cái)政資金使用管理，提高資金使用效益，發(fā)揮社會(huì)公益性功能。目前，尚有部分公益二類公園未設(shè)置專門的審計(jì)部門，單位缺乏有效的內(nèi)外部資金管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制，盡管部分單位設(shè)置有內(nèi)部審計(jì)部門，但對(duì)于單位內(nèi)部資金管理的考核評(píng)價(jià)也僅僅停留在事后的監(jiān)督和控制，不能對(duì)資金管理事前、事中和事后全過(guò)程實(shí)施內(nèi)部控制，發(fā)揮資金和監(jiān)督管理作用不強(qiáng)，不利于單位資金使用效益的發(fā)揮。

三、完善公益二類公園資金管理的措施

（一）建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度

資金管理制度是公益二類公園內(nèi)控制度的一部分，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)是會(huì)計(jì)內(nèi)控的關(guān)鍵，是加強(qiáng)財(cái)務(wù)資金管理制度性的保障，尤其是隨著政府對(duì)財(cái)政性資金使用監(jiān)管力度的加大，公益二類公園資金管理制度需要進(jìn)一步建設(shè)與完善，以適應(yīng)新形勢(shì)資金精細(xì)化管理的要求。

首先，要積極學(xué)習(xí)滲透理解現(xiàn)行的法律法規(guī)及政策條款，尤其是對(duì)新頒布的或經(jīng)過(guò)修訂形成的內(nèi)容，針對(duì)不符合要求、不切實(shí)際、不適應(yīng)公益二類公園發(fā)展需要的財(cái)務(wù)管理制度，要予以廢止，及時(shí)調(diào)整財(cái)務(wù)資金管理制度。

其次，調(diào)研公益二類公園資金運(yùn)動(dòng)的實(shí)際情況，及時(shí)對(duì)不同的資金活動(dòng)及資金管理流程進(jìn)行梳理，重點(diǎn)關(guān)注資金活動(dòng)的過(guò)程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找到資金管理的盲區(qū)，把控資金管理隱患關(guān)鍵點(diǎn)，修訂補(bǔ)充現(xiàn)有的財(cái)務(wù)資金管理制度。

最后，為保障財(cái)務(wù)內(nèi)控制度在公益二類公園的貫徹落實(shí)，積極開展內(nèi)部宣傳教育，使每一位職工知曉并在日常的業(yè)務(wù)活動(dòng)中自覺執(zhí)行制度，避免不合理的資金使用，減少資金管理風(fēng)險(xiǎn)，確保資金管理制度有效執(zhí)行。

（二）法制人，人執(zhí)法，構(gòu)建有效的資金管理環(huán)境

法可以制約人的行為，人要通過(guò)守法的行為來(lái)遵從法的嚴(yán)肅性。資金管理的法就是各種財(cái)經(jīng)紀(jì)律，淡漠的財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識(shí)，一經(jīng)觸碰，就會(huì)受到法律的制裁。營(yíng)造有效地資金管理環(huán)境，對(duì)于公益二類公園來(lái)說(shuō)，迫在眉睫。

首先，在制度建設(shè)和崗位設(shè)定的環(huán)節(jié)上，要做到相互制約、相互牽制、相互監(jiān)督，不留滋生腐敗的死角，保證財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行的嚴(yán)肅性。資金活動(dòng)過(guò)程中，明確哪些行為可為，哪些行為不可為，如何做，怎么做，有明確的指向。

其次，從領(lǐng)導(dǎo)層面，要重視和掌握經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)經(jīng)紀(jì)律知識(shí)，只有領(lǐng)導(dǎo)層面重視，才能保證單位的經(jīng)濟(jì)工作順利推進(jìn)，避免在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)大的偏差，同時(shí)帶來(lái)廉政風(fēng)險(xiǎn)。

最后，從財(cái)務(wù)人員層面，要主動(dòng)、認(rèn)真的對(duì)財(cái)務(wù)規(guī)章制度及業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)補(bǔ)充，提升依法辦事的業(yè)務(wù)執(zhí)行能力，更好的把控公園資金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）科學(xué)編制全面預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，提升預(yù)算資金管理水平

全面預(yù)算編制工作的順利開展，需要公益二類公園通過(guò)預(yù)算工作由上至下的宣傳布置，推行到每個(gè)部門每項(xiàng)業(yè)務(wù)甚至落實(shí)到每個(gè)人。通過(guò)統(tǒng)籌公園整體發(fā)展戰(zhàn)略，將其分解到各部門各項(xiàng)業(yè)務(wù)中，優(yōu)化公園資源配置，經(jīng)過(guò)精細(xì)化測(cè)算，科學(xué)編制公園細(xì)化預(yù)算。

預(yù)算資金管理工作中，不能隨意改變已下達(dá)的預(yù)算資金的用途和預(yù)算批復(fù)金額。公益二類公園資金支出要按實(shí)際資金預(yù)算的內(nèi)容進(jìn)行，嚴(yán)格管理每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支出，可以通過(guò)會(huì)計(jì)電算化系統(tǒng)對(duì)預(yù)算指標(biāo)的控制設(shè)定，科學(xué)實(shí)施有效的資金控制，提高預(yù)算資金執(zhí)行力度。

公園預(yù)算資金支出管理，除滿足基本的人員經(jīng)費(fèi)和事業(yè)發(fā)展公用經(jīng)費(fèi)外，還需要滿足行業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展需要。公園行業(yè)管理主要涉及綠化養(yǎng)護(hù)、園容衛(wèi)生、護(hù)園安保、文化服務(wù)、票務(wù)服務(wù)、科普宣傳等業(yè)務(wù)。近些年，隨著國(guó)家提出“將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)”的發(fā)展方向，公益二類公園也在逐步加大行業(yè)業(yè)務(wù)向市場(chǎng)化發(fā)展的步伐。預(yù)算編制過(guò)程中，公益二類公園要充分考慮行業(yè)發(fā)展需要，與相關(guān)業(yè)務(wù)部門實(shí)地調(diào)研，結(jié)合以往資金需求，合理測(cè)算行業(yè)定額預(yù)算資金，將公園行業(yè)業(yè)務(wù)通過(guò)設(shè)立項(xiàng)目，按照政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理，推行市場(chǎng)化行業(yè)業(yè)務(wù)管理，增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，提升公園資金使用效力，更好發(fā)揮公園社會(huì)公益效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。

項(xiàng)目資金管理，是公益二類公園資金管理的重要組成部分，項(xiàng)目資金使用效率的高低直接決定公益二類公園日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否有效，它貫穿資金使用的全過(guò)程，包括預(yù)算項(xiàng)目的編制和審批，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金監(jiān)管以及項(xiàng)目完成后的資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)。為有效的降低項(xiàng)目資金使用的隨意性，減少資金浪費(fèi)和濫用，科學(xué)有效的預(yù)算資金管理尤為重要。首先，結(jié)合公益二類公園事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)短期規(guī)劃需要，可以運(yùn)用SWOT模型，分析公園內(nèi)外部環(huán)境，確立項(xiàng)目，并據(jù)此進(jìn)行數(shù)據(jù)等資料的分析收集，制定切合實(shí)際的公園預(yù)算管理體系，為資金的管控提供一定的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)事先確立的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目資金的實(shí)施管理，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不得隨意變更。其次，在項(xiàng)目資金管理中，項(xiàng)目資金的支出管理是整個(gè)管理過(guò)程的核心，對(duì)于納入預(yù)算管理項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目，從立項(xiàng)、運(yùn)行到完成全過(guò)程都應(yīng)該重視項(xiàng)目的支出管理，平衡好項(xiàng)目資金預(yù)算與支出關(guān)系，發(fā)揮預(yù)算管理的作用。最后，通過(guò)建立項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)已實(shí)施完畢的項(xiàng)目的資金使用進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，考核項(xiàng)目預(yù)算的完成情況，對(duì)未完成預(yù)算目標(biāo)的項(xiàng)目分析其原因，對(duì)已顯現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié)，提出解決的方案，避免不良情況再次發(fā)生，促進(jìn)項(xiàng)目資金管理良性循環(huán)。

（四）建立有效地內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管，增強(qiáng)資金管理規(guī)范性

隨著政府對(duì)事業(yè)單位資金監(jiān)管力度的加大，每年外部審計(jì)逐漸增多，公園內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督建設(shè)也被行業(yè)部門越來(lái)越重視。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，要保持高度的獨(dú)立性，保證不受公園內(nèi)部權(quán)力和關(guān)系的干擾，認(rèn)真履行審計(jì)職責(zé)，能夠在資金使用過(guò)程中對(duì)出現(xiàn)偏差的行為及時(shí)糾正，控制資金流向，發(fā)揮有效的資金監(jiān)管。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管，可結(jié)合公園實(shí)際情況，開展資金定期審計(jì)和不定期審計(jì)，定期審計(jì)實(shí)行常態(tài)化，比如票務(wù)資金審計(jì)、資產(chǎn)盤點(diǎn)審計(jì)等，另外可以對(duì)項(xiàng)目資金的關(guān)鍵階段實(shí)施不定期審計(jì)。加強(qiáng)合同管理，對(duì)合同事前審批、事中執(zhí)行、事后評(píng)價(jià)，進(jìn)行嚴(yán)格地監(jiān)控與分析。對(duì)資金使用各風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)情況進(jìn)行認(rèn)真梳理，實(shí)時(shí)監(jiān)控可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，有效應(yīng)對(duì)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最低。變過(guò)去的“事后監(jiān)督”為事前、事中監(jiān)督和適時(shí)監(jiān)督，圍繞公園的發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算，對(duì)資金流向、財(cái)務(wù)狀況變動(dòng)等情況實(shí)施全過(guò)程的跟蹤和監(jiān)控，定期檢查，及時(shí)反饋，防微杜漸，確保預(yù)算的嚴(yán)肅性和公園發(fā)展目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。審計(jì)人員要不斷加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)和職業(yè)道德素質(zhì)培養(yǎng)，通過(guò)規(guī)范的內(nèi)部審計(jì)行為對(duì)公園資金管理和使用實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督，促使公園各個(gè)部門嚴(yán)格按照規(guī)章制度盡職盡責(zé)，提升資金管理效率。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，公益二類公園資金管理水平的高低直接影響公園事業(yè)發(fā)展，我們應(yīng)該重視公園的資金管理工作，通過(guò)建立健全內(nèi)控管理制度，營(yíng)造良好的資金管理環(huán)境，推行全面預(yù)算管理及注重內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)職工財(cái)經(jīng)知識(shí)和道德素質(zhì)培養(yǎng)，不斷提升公園資金管理水平，通過(guò)資金高效使用為社會(huì)公益事業(yè)服務(wù)，促進(jìn)公園事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：北京市天壇公園管理處）