我國農業(yè)補貼政策實施成效分析

史立剛　陳妍

摘要：目前我國農業(yè)補貼政策仍然存在補貼力度不足、補貼結構不夠細致等問題，仍需要繼續(xù)完善和調整細化政策。文章對我國農業(yè)補貼政策的實施效果和存在問題進行研究，從農業(yè)補貼政策的基本概念、我國農業(yè)補貼政策的實施效果、農業(yè)補貼政策存在的問題以及解決措施四個方面進行探討分析。

關鍵詞：農業(yè)補貼政策；補貼力度；政策結構

農業(yè)補貼政策是世界上很多國家為了保護本國農業(yè)發(fā)展的通行做法。由于我國國情、補貼水準、人口變動、耕地面積及環(huán)境等因素與他國相差甚遠，所以我國應根據(jù)自身情況通過合理的農業(yè)補助政策，推動農民收入水平的穩(wěn)定提高；通過推進農業(yè)供給側結構性改革，全面貫徹強農惠農富農原則；加快推進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新農村建設，全面深化農村改革。同時，在我國加入WTO以后，農業(yè)政策的制定面臨各方面的調整，因為農業(yè)發(fā)展不僅需要解決自身發(fā)展方面存在的問題，還需要讓自身具備足夠的能力面對來自國際的競爭力。因此，針對目前農業(yè)的發(fā)展問題，應該從如何改進目前已有的農業(yè)補貼政策，使其更能符合我國國情，切實推動農業(yè)的健康發(fā)展，解決好“三農”問題，保證農民增收和保護環(huán)境等方面進行研究分析。

一、文獻綜述

（一）農業(yè)補貼政策效應評估

作為農業(yè)生產(chǎn)的主體，廣大農戶對農業(yè)補貼政策的滿意度是衡量農業(yè)補貼政策效果的最核心指標。有研究結果表明：通過農戶滿意度的影響因素的分析，發(fā)現(xiàn)農戶對不同農業(yè)補貼政策滿意度的影響因素不完全相同，但家庭勞動力總數(shù)、人均承包地面積和距縣城交通距離對四項農業(yè)補貼政策滿意度均有著相同的顯著影響。

農業(yè)補貼對農戶增加農業(yè)投入具有顯著的激勵效應，但對不同農業(yè)要素投入具有差異化的影響，農業(yè)補貼并未激勵家庭成員增加自有勞動供給，但顯著提高了農戶雇傭勞動力的概率、農業(yè)機械的使用以及化肥、農藥等要素（為主）的投入。當前農業(yè)補貼政策具有顯著的激勵效應，雖然也具有促進農戶消費的財富效應，但該效應低于激勵效應。

（二）農業(yè)補貼政策實施情況及問題

各項農業(yè)補貼政策在調動農民積極性、提高主要農產(chǎn)品產(chǎn)量、促進農民增收、和對東農業(yè)發(fā)展方式轉變等方面發(fā)揮了重要作用。

目前農業(yè)補貼政策依然存在一些問題。中國農業(yè)受到有限的可耕地、不合理的邊界結構、低效率、和資金不足的阻礙。提高農民收入和改善國家糧食安全已成為中國政府的首要任務之一。侯石安（2013）指出農業(yè)補貼政策因為各地區(qū)域差異性以及政策配套設施的不同而存在的一系列問題。黃漢權等人（2016）提出綠箱政策不足；補貼偏重普通農戶，對專業(yè)大戶、合作社等新型經(jīng)營主體補貼不足；最低收購價和臨時收儲政策會扭曲市場機制。周怡岑等人（2017）指出財政部門對農業(yè)補貼政策的支持力不足，使農民增收速度也十分緩慢。

二、我國農業(yè)補貼政策的現(xiàn)狀

（一）補貼對象

農業(yè)補貼的對象主要為：新型農業(yè)經(jīng)營主體、農民以及承擔項目任務的單位或個人。其中，新型農業(yè)經(jīng)營主體（包括農業(yè)企業(yè)，農業(yè)生產(chǎn)合作社，職業(yè)農民，家庭農場等）是今年補貼的重點對象。

（二）補貼形式

今年所采用的補貼形式主要有八種，分別為：直接補助、貼息、政府購買服務、以獎代補、先建后補、擔保補助、資產(chǎn)折股量化、設立基金。具體補貼形式和標準由省級財政部門商農業(yè)主管部門確定。

（三）明確規(guī)定不能領取農業(yè)補貼的情況

1. 將農田用于從事非農業(yè)生產(chǎn)活動；

2. 通過騙取套取、虛報冒領等方式來擠占挪用補貼；

3. 未經(jīng)批準允許擅自更改農業(yè)基本農田用地用途（例如改作建設用地等）；

4. 大范圍棄耕，導致土地拋荒達到3年以上；

5. 耕種過程中造成地力喪失、環(huán)境嚴重污染。

（四）農業(yè)補貼政策的實施成效

1. 農業(yè)扶貧補貼：扶貧效果良好

作為優(yōu)化農業(yè)供給結構、補齊農業(yè)現(xiàn)代化短板的重要舉措之一的農業(yè)扶貧工作，一直都是農業(yè)部工作的重點方面。在農業(yè)部積極調動國家農業(yè)主要力量推進扶貧工作的情況下，農業(yè)扶貧取得了良好的進展（如圖1所示）。

2. 農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展補貼：收入穩(wěn)定上升

農村集體經(jīng)濟組的總收入持續(xù)增長，總支出基本穩(wěn)定在4千萬上下?？偸杖朐?016年首次高于4000萬；經(jīng)營收入維持在1500萬以下。經(jīng)營收入和發(fā)包及上交收入的變化不大，補助收入近幾年都有所增加，也就是說總收入的增加較大程度上是由于國家的農業(yè)補貼，即國家補貼大部分直接變成了農民收入。

3. 農業(yè)生態(tài)保護補貼：農業(yè)綠色發(fā)展

以往農業(yè)的發(fā)展過程中，未曾過多關注農業(yè)資源的使用浪費以及面源、肥料污染等，導致環(huán)境污染加重，耕田可能已經(jīng)遭到了一定污染和破壞。在目前的農業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，為了著重強調農業(yè)的綠色發(fā)展，增加了農業(yè)生態(tài)保護補貼。通過采取一定的補貼激勵，大力推進農業(yè)的綠色發(fā)展，讓農民了解畜禽糞污的資源化利用、果菜茶有機肥替代化肥、東北地區(qū)秸稈處理等綠色生產(chǎn)方式，減少資源浪費和農業(yè)污染。

三、我國農業(yè)補貼政策的問題分析

（一）農業(yè)補貼對于農業(yè)小戶的積極性提升作用不大

2015年調整補貼，取消了過去農業(yè)補貼的普惠制，將農業(yè)補貼資源向種地大戶、家庭農場、農民合作社等一些規(guī)模經(jīng)營土地的新型經(jīng)營主體傾斜，原先每戶可得農業(yè)補貼之中，有百分之二十的農資綜合補貼另外補貼給了土地規(guī)模經(jīng)營者，也就是說對于小戶來說農業(yè)補貼比原先少了，更加打擊了農業(yè)小戶從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性。

（二）農業(yè)補貼在促進農民持續(xù)增收方面存在不足

農民總收入的增加較大程度上是由于國家的農業(yè)補貼，即國家補貼大部分直接變成了農民收入，但未能轉化成促進農業(yè)生產(chǎn)的資金。農民的收入雖然在增長，但是大部分都與補貼相關，補貼調整會直接影響到收入的變化。因為補貼未能做到通過農業(yè)活動來促進持續(xù)增收，所以農民收入雖然在增長但是仍然與城鎮(zhèn)收入相差甚遠。

（三）培育農民補貼不足導致人力資源缺失

由于農民收入不能夠很好的提高農民從事農業(yè)方面的積極性，培育職業(yè)農民的補貼不足，無法提高農民參與農業(yè)活動的積極性，農民更多的愿意去外出務工，這就導致農村缺少參與農業(yè)的勞動力和相應的技術人才。由于農村現(xiàn)代化發(fā)展，急需新型職業(yè)農民。新型職業(yè)農民培育需要大量的人力財力來支持，但相關補貼資金不足，難以及時到位。職業(yè)農民的收入全來自于農業(yè)生產(chǎn)，農業(yè)又容易受到環(huán)境、氣候等因素的影響，這導致農民的收入變化較大，也會使農民對于職業(yè)農民的抵觸之情增加。

（四）農民對于補貼政策了解不深，難以提高積極性

近年來，農業(yè)部以協(xié)同推進生產(chǎn)經(jīng)營管理服務信息化為主線，以“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農業(yè)為抓手，推動信息化與農業(yè)現(xiàn)代化全面融合。但是，信息化雖然是必然趨勢，但是一般農戶，特別是對于農業(yè)收入并不是自身收入的主體部分的農戶來說，就不會花費太多精力經(jīng)常去網(wǎng)絡上關注農業(yè)信息。

四、我國農業(yè)補貼政策的完善對策

（一）加大補貼力度，注重小戶發(fā)展

將農業(yè)小戶聯(lián)入農業(yè)現(xiàn)代化建設，可以通過多種途徑。比如：聯(lián)耕聯(lián)種；參與土地流轉；農業(yè)生產(chǎn)托管等方式。農業(yè)生產(chǎn)托管服務可幫助農民脫離農業(yè)種植上時間等方面的束縛，可以放心選擇從事與農業(yè)相關的二、三產(chǎn)業(yè)或者其他方面的生產(chǎn)經(jīng)營活動。增強農業(yè)生產(chǎn)組織化程度，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，降低農業(yè)生產(chǎn)成本，使小戶也能享受大戶的待遇，增強農業(yè)競爭力。

（二）優(yōu)化補貼結構，促進農民持續(xù)增收

優(yōu)化農業(yè)補貼的側重點，由原先廣而散的情況，調整到側重主導產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)上面，在確定了主導、特色產(chǎn)業(yè)的情況下，再來發(fā)展多方面農業(yè)生產(chǎn)，例如擴大林牧漁生產(chǎn)比重。農業(yè)補貼側重主導產(chǎn)業(yè)，加快主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，引導農民優(yōu)化糧食種植結構，擴大糧食等大宗農產(chǎn)品的種植產(chǎn)區(qū)，保證糧食等大宗農產(chǎn)品的產(chǎn)量；側重特色產(chǎn)業(yè)，提升特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)水平，制定優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)建設規(guī)劃，重點培育相應區(qū)域產(chǎn)區(qū)。

（三）加大培育農民方面的補貼力度

通過政策支持、資金支持、完善公共服務等，吸引農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，激發(fā)他們創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情。近幾年農民工總量仍在增長，也就是大部分農村人口仍更樂意從事非農業(yè)活動。所以先要將農民工吸引回村，參與建設。完善農民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新支持政策，鼓勵農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，將創(chuàng)業(yè)補貼政策覆蓋到從事非農業(yè)生產(chǎn)活動的創(chuàng)業(yè)農民，鼓勵農民自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)家致富。在農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼之中，加入對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的培訓補貼。

（四）加大對“互聯(lián)網(wǎng)+”農村的投入

農村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展前景較大。但是就目前而言，農村居民使用互聯(lián)網(wǎng)平臺的占比不高，在50%以下。要做到互聯(lián)網(wǎng)與農村現(xiàn)代化建設相結合，需要建設相關基礎設施，保證互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)的技術支持；增加科學技術推廣的補貼，促進相關推廣服務機構的建立和發(fā)展；需要指導農村居民學習接觸更多的科技產(chǎn)品，了解相關網(wǎng)絡平臺；可通過初期降低相關費用吸引農村居民參與互聯(lián)網(wǎng)；需要拓寬互聯(lián)網(wǎng)用途。

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[4]周怡岑，陳曉亮，彭文武.我國農業(yè)補貼政策的問題與改進建議[J].農業(yè)經(jīng)濟，2017（03）.

（作者單位：南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院）