聞濤

摘要：城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵是要把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體去規(guī)劃、籌建和發(fā)展，現(xiàn)在存在的問題還是各自為戰(zhàn)、碎片化，無法統(tǒng)籌。解決之道是融合。文章從融合的角度分析個(gè)中優(yōu)劣和缺陷，從中梳理出脈絡(luò)，并給出建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；城鄉(xiāng)一體化；融合

城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的高級(jí)階段，就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)，通過城鄉(xiāng)之間資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)諸方面的不斷融合、持續(xù)趨優(yōu)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。其中，融合是關(guān)鍵，要把城鄉(xiāng)合成一體共同發(fā)展，而不是各自為戰(zhàn)、各行其是。在此過程中，為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，可以從四個(gè)方面合力推進(jìn)，即經(jīng)濟(jì)融合、社會(huì)融會(huì)、文化融合、生態(tài)融合。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展中存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)融合強(qiáng)弱懸殊，聯(lián)動(dòng)不足

1. 城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。一方面，在城市經(jīng)濟(jì)中，高技術(shù)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體量仍然偏小，無法支撐工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，而規(guī)模龐大的傳統(tǒng)制造業(yè)卻由于產(chǎn)能過剩、需求不振，增速持續(xù)走低。三次產(chǎn)業(yè)中，第三產(chǎn)業(yè)的比重持續(xù)走高，但仍顯不足，如2016年，一二三產(chǎn)業(yè)的比重是27.7∶28.8∶43.5，同期國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家第三產(chǎn)業(yè)的比重達(dá)到70%左右。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)高速擴(kuò)張，城市經(jīng)濟(jì)的資源承載能力和環(huán)境承載能力受到考驗(yàn)，部分城市的資源已出現(xiàn)枯竭的現(xiàn)象，部分城市環(huán)境污染嚴(yán)重。另一方面，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較低?？蒲袡C(jī)構(gòu)偏少且經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)村勞動(dòng)力受教育水平普遍不高，農(nóng)業(yè)科技推廣難度大，使得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化缺乏強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系不發(fā)達(dá)，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的組織化和產(chǎn)業(yè)化程度偏低，農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展時(shí)間短、規(guī)模小、服務(wù)范圍窄、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。農(nóng)村工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)度低，存在著經(jīng)營(yíng)粗放、污染大、技術(shù)裝備落后、競(jìng)爭(zhēng)力低、浪費(fèi)資源等問題。農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，大多服務(wù)處于低級(jí)階段。

2. 城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)能力持續(xù)拉大。2000年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入6280元，而農(nóng)村居民人均純收入2253.4元，城鄉(xiāng)收入比2.79∶1，而到2016年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33616.2元，農(nóng)村居民人均可支配收入12363.4元，城鄉(xiāng)收入比2.72∶1，而同期美國(guó)和歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家這一比例的平均水平是1.5∶1，說明我國(guó)城鄉(xiāng)收入比雖在縮小但仍然偏大，而且中西部地區(qū)這一情況更為嚴(yán)重，如云南省為3.20∶1，貴州省為3.33∶1。城鄉(xiāng)收入比偏大也直接造成了城鄉(xiāng)消費(fèi)水平的不平衡，2000～2016年城鎮(zhèn)居民的人均消費(fèi)支出從4998元增加到23078.9元，農(nóng)村居民的人均現(xiàn)金消費(fèi)支出從1284.7元增加到10129.8元，絕對(duì)差距從3713.3元擴(kuò)大到12949.1元，農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)仍處于沉寂狀態(tài)，需要激活，手段除了給予必要的政策外，還要大力提高農(nóng)村居民的收入以及更新農(nóng)村居民的消費(fèi)觀念。

3. 城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)存在差距。在教育方面，城鄉(xiāng)在教育投入、校舍建設(shè)、師資力量等方面都存在差距。農(nóng)民工子女上學(xué)問題在一些地方還有待完善。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2014年，城市人均衛(wèi)生費(fèi)用支出為3558.31元，而農(nóng)村地區(qū)僅為1412.21元。先進(jìn)的醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)療設(shè)備和優(yōu)秀的醫(yī)療人才大多集中在城市，而大部分鄉(xiāng)村衛(wèi)生院設(shè)備落后、醫(yī)護(hù)人員水平參差不齊，診療手段落后。在社會(huì)保障方面，城市在2003年已經(jīng)基本建立了包括社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度、社會(huì)救濟(jì)制度和住房保障制度在內(nèi)的全面的社會(huì)保障體系；農(nóng)村，2009年開始新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并于2014年，與城居保合并實(shí)施。2015年，新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷比例，也提高到75%左右。低保制度也基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。但因城鄉(xiāng)社保模式不同，制度銜接的過程還不通暢，鄉(xiāng)村社保的廣度深度還需要加強(qiáng)，農(nóng)民工的社保問題還需要重點(diǎn)關(guān)注。

（二）社會(huì)融合存在障礙，協(xié)同不足

1. 城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程。我國(guó)實(shí)行的戶籍制度是1958年制定的，當(dāng)時(shí)是為了加強(qiáng)人口管理，但目前看已經(jīng)和現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，需要改革創(chuàng)新。2016年4月，河北、浙江、江蘇等29個(gè)省份已出臺(tái)了戶籍制度改革方案，各地普遍提出了取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，不少地方降低了落戶門檻，放寬了落戶條件。但是附加在戶籍上的各種福利待遇并沒有從根本上改變，居民仍被分為城市居民和農(nóng)村居民，享受差別化的對(duì)待和機(jī)會(huì)。

2. 城市土地國(guó)家所有、農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度也使廣大農(nóng)民不能平等地分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展成果。雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列保護(hù)農(nóng)民利益的政策，嚴(yán)禁侵占農(nóng)民利益，但是農(nóng)村土地集體所有制使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民不能從土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得長(zhǎng)期增值收益。而地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)土地財(cái)政依賴嚴(yán)重，事實(shí)上成為土地流轉(zhuǎn)的最大受益者。因此，如何重塑農(nóng)村集體所有制產(chǎn)權(quán)主體，并推進(jìn)土地制度改革，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）生態(tài)融合缺乏土壤，鏈接不足

我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展至今，取得了巨大的成就，但也產(chǎn)生了嚴(yán)重的城市問題，交通堵塞、空氣污染、水污染、垃圾污染等都影響到了市民的正常生活，且有向鄉(xiāng)村漫延的危險(xiǎn)。為了根治這一“城市病”，并保護(hù)好鄉(xiāng)村的碧水藍(lán)天，今后的發(fā)展必須走綠色發(fā)展之路。首先，城市規(guī)模的快速擴(kuò)張和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化不同步，城市用地結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象嚴(yán)重，工業(yè)用地偏高而居住用地偏低，生產(chǎn)用地偏高而生態(tài)用地偏低。其次是鄉(xiāng)村的生態(tài)問題也日益惡化，一些地方把污染項(xiàng)目遷往鄉(xiāng)村，一些地方把城市工業(yè)污水排放點(diǎn)設(shè)在廣大的鄉(xiāng)村土地。

二、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的對(duì)策

（一）加大財(cái)政投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合

1. 持續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。通過稅收和補(bǔ)貼等手段，支持高新技術(shù)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)，配合有關(guān)部門制定政策，該關(guān)停的關(guān)停，該合并的合并。同時(shí)，大力發(fā)展金融服務(wù)業(yè)、物流業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，持續(xù)提高第三產(chǎn)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中的比重。利用成本優(yōu)勢(shì)和政策支持，促進(jìn)部分沿海高新技術(shù)企業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，重新激活其創(chuàng)新活力。在農(nóng)村區(qū)域，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改革土地制度，促進(jìn)農(nóng)村土地加快、合理流轉(zhuǎn)，適當(dāng)集中啟動(dòng)高附加值的項(xiàng)目，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的最大化。同時(shí)，加大農(nóng)業(yè)科技投入，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，重視農(nóng)民培訓(xùn)，提高農(nóng)民的技能水平。發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作組織，提高農(nóng)作物銷售的組織化程度，在保證價(jià)格合理的前提下，促進(jìn)銷量的提升，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。

2. 采取措施，提高農(nóng)村居民收入水平，擴(kuò)大其消費(fèi)支出。除了傳統(tǒng)的通過“三農(nóng)”補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入外，今后應(yīng)盡量開辟農(nóng)民增收的途徑。如在鄉(xiāng)村發(fā)展立足農(nóng)業(yè)的工業(yè)化，以農(nóng)產(chǎn)品及其副產(chǎn)品精深加工為核心，建設(shè)特色工業(yè)小鎮(zhèn)，并以現(xiàn)代物流為依賴，實(shí)現(xiàn)種植、生產(chǎn)和銷售一體化。農(nóng)民可以以產(chǎn)業(yè)工人的形式加入，爭(zhēng)取工資收入，也可以土地入股，獲取股金分紅收益。同時(shí)，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游及其服務(wù)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民多種經(jīng)營(yíng)，提高其收入。另外，需要改變農(nóng)村居民的消費(fèi)觀念，用現(xiàn)代消費(fèi)理念引導(dǎo)農(nóng)民擴(kuò)大消費(fèi)支出，提高消費(fèi)層次。

3. 促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在教育方面，需加大投入改進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件，推進(jìn)校舍危房改造，保證農(nóng)村教師工資發(fā)放，并疏通渠道，提高鄉(xiāng)村學(xué)校師資力量。繼續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免“面子”工程，著力推進(jìn)農(nóng)村道路建設(shè)、改水、改電、清潔能源利用等項(xiàng)目。加大農(nóng)村醫(yī)療投入，支持醫(yī)療人才到農(nóng)村就業(yè)，支持全科醫(yī)生發(fā)展，改善農(nóng)村衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)備落后的狀況，使普通病癥在村里就能得到有效診療。配備車輛，大病送縣醫(yī)院進(jìn)一步診治。推進(jìn)社會(huì)保障發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)社保的制度銜接，在養(yǎng)老和醫(yī)療等保障的深度和廣度方面繼續(xù)發(fā)力，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的歸并和統(tǒng)一。

（二）破除障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)融合

1. 推進(jìn)戶籍制度改革。改革的目的是破除城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，還原戶籍只是作為人口登記管理的本質(zhì)屬性。難點(diǎn)是在地方財(cái)政仍比較困難的情況下，剝離、剔除附著在戶籍關(guān)系上的各種如教育、醫(yī)療和社保等福利待遇和種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)面前地位平等。之前的身份證制度、居住證制度、放開小城鎮(zhèn)居民落戶條件等都是戶籍制度改革的有益探索。且以人為本的城鎮(zhèn)化，應(yīng)遵循有序引導(dǎo)增量、優(yōu)先解決存量原則，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序市民化。今后的改革重點(diǎn)應(yīng)放在改革教育、醫(yī)療和社保等制度，加大財(cái)政投入，撬動(dòng)社會(huì)資金，想方設(shè)法改變進(jìn)城農(nóng)民的處境，使他們就業(yè)有保障、子女能享受到良好的教育、生病能得到及時(shí)的醫(yī)治，進(jìn)入老年后能有所依靠。

2. 推動(dòng)土地制度改革。改革的目的是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，還原農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體地位，為農(nóng)村集體所有的土地確權(quán)頒證，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地和城市土地同地同權(quán)同價(jià)。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，防止侵犯農(nóng)民利益事件的發(fā)生。改革的難點(diǎn)是如何確定農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體地位，如何為農(nóng)村土地和宅基地評(píng)估價(jià)值和賦予其抵押融資的資本功能，以及防止土地流轉(zhuǎn)過程中短期、逐利、欺騙農(nóng)民行為的發(fā)生。今后的改革重點(diǎn)應(yīng)放在：以村為單位，成立一個(gè)主體（公司），確權(quán)頒證評(píng)估一下農(nóng)村土地資產(chǎn)，設(shè)計(jì)一套轉(zhuǎn)讓、抵押、融資的方案，選擇一個(gè)具有特色的農(nóng)業(yè)工業(yè)化項(xiàng)目，然后開始一系列土地流轉(zhuǎn)、投資辦廠，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的創(chuàng)業(yè)之路。

（三）保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)融合

首先，要保護(hù)好鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境，防止城市污染向鄉(xiāng)村擴(kuò)散。減少污染企業(yè)在農(nóng)村設(shè)廠，嚴(yán)禁城市污染企業(yè)把鄉(xiāng)村作為排污點(diǎn)，加強(qiáng)污染企業(yè)的環(huán)保整治。其次，在城鄉(xiāng)繼續(xù)開展環(huán)境衛(wèi)生綜合整治。加大生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，提高城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理率。建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)生活污水生物集成處理設(shè)施，通過改水、改廁、改廚、改圈、改房等措施改變鄉(xiāng)村人口的生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)與城市生活的對(duì)接。第三，保護(hù)鄉(xiāng)村的青山綠水和傳統(tǒng)文化特色，特別是保護(hù)國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域的自然景觀，通過水土涵養(yǎng)和衛(wèi)生整治，保留人類與動(dòng)植物和諧共居的最后一公里休憩地?？傊l(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)、文化、景觀生態(tài)上具有獨(dú)特的潛力，挖掘保護(hù)其多元價(jià)值，不能以城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單來套用，要利用“人”、“文”、“產(chǎn)”、“地”、“景”五類鄉(xiāng)村特色資源，建設(shè)鄉(xiāng)村魅力家園。

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（作者單位：中國(guó)財(cái)政年鑒）