土地整治轉(zhuǎn)型
——基于公共品供給激勵(lì)視角的研究

黃雪飛 ， 廖 蓉 ，2， 吳次芳， 游和遠(yuǎn)

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310029；2.中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

1 引言

具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品或服務(wù)被稱為公共品，公共品由政府供給，能減少私人供給存在的效率或福利損失[1]。在中國(guó)，除少量涉及全國(guó)性的公共品由中央政府統(tǒng)一供給，一般地方性公共品由中央以行政指令或項(xiàng)目制的形式分派到地方。中國(guó)的土地整治是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，通過項(xiàng)目由中央分派到地方向農(nóng)村輸入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的一項(xiàng)制度。對(duì)于國(guó)家而言，公共品是耕地保護(hù)，對(duì)于地方而言，公共品是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

關(guān)于中國(guó)地方公共品供給的激勵(lì)，主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)是從政治的邏輯出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)地方“分權(quán)”能夠促進(jìn)公共品的供給。在中國(guó)的財(cái)政分權(quán)、政治集權(quán)體制下，一方面，由于政治錦標(biāo)賽[2]，地方政府為了增加經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，改善投資環(huán)境，采取有選擇的提供公共產(chǎn)品的策略，大力提供有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品，如修建道路等基礎(chǔ)設(shè)施[3]；另一方面，當(dāng)中央出于統(tǒng)治穩(wěn)定的需求將與民有關(guān)的事務(wù)下放到地方，以便分散責(zé)任利于管理[4]，地方提供公共品具有自主性，同時(shí)地方也更了解居民的公共品需求和偏好，避免了信息的不對(duì)稱，因此，地方分權(quán)形成的自主性激勵(lì)有利于形成較高的公共品供給水平[5]。另一種觀點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)的邏輯出發(fā)，認(rèn)為資本化效用能夠?qū)财饭┙o產(chǎn)生激勵(lì)。將政府視做“利維坦政府”[6]，政府供給公共品是以自利為基礎(chǔ)的“利潤(rùn)最大化”，分區(qū)制和房產(chǎn)稅[7]使得居民分擔(dān)了公共品供給的成本，使得公共品的提供達(dá)到帕累托最優(yōu)，不會(huì)產(chǎn)生福利損失，因而公共品資本化既反映了居民的需求信息又能對(duì)地方政府產(chǎn)生財(cái)政激勵(lì)，因而地方政府在這種財(cái)政激勵(lì)下能夠?qū)用裥枨筮M(jìn)行很好的回應(yīng)，從而促進(jìn)了公共品的供給[8]。

然而地方分權(quán)和資本化效用的觀點(diǎn)均以地方政府供給作為出發(fā)點(diǎn)，在考察中國(guó)的土地整治時(shí)，本文發(fā)現(xiàn)公共品的供給方并不完全是地方政府，土地整治項(xiàng)目的控制主體在不同省份存在部門和政府的事實(shí)差異。近年來關(guān)于土地整治與公共品供給的研究大多集中土地整治項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估[9-10]、模式轉(zhuǎn)型等[11]，關(guān)注如何發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體地位、加強(qiáng)項(xiàng)目公眾參與[12-13]等對(duì)公共品供給的影響，而從制度組織層面研究控制主體激勵(lì)的較少。在中國(guó)，以耕地保護(hù)目標(biāo)為前提的土地整治內(nèi)涵從補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、農(nóng)田整治，發(fā)展到對(duì)農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間進(jìn)行優(yōu)化布局，對(duì)田水路林村進(jìn)行全要素綜合整治，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一治理和修復(fù)[14]，并成為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的平臺(tái)。這樣的土地整治轉(zhuǎn)型過程，從組織層面存在控制權(quán)分配不同的現(xiàn)象，是否會(huì)影響土地整治模式，繼而影響公共品供給呢？本文通過比較長(zhǎng)三角地區(qū)4省的土地整治相關(guān)管理政策與操作實(shí)踐，認(rèn)為土地整治轉(zhuǎn)型是由相關(guān)的政策和制度的變化驅(qū)動(dòng)的，地方“控制權(quán)”和中央“晉升偏好”的改變將產(chǎn)生不同的激勵(lì)措施，從而影響土地整治供給公共品的目標(biāo)和結(jié)果。

2 土地整治轉(zhuǎn)型與公共品供給激勵(lì)

2.1 土地整治轉(zhuǎn)型

在中國(guó)耕地保護(hù)的指標(biāo)配額制度[15]約束條件下，土地整治的耕地保護(hù)目標(biāo)在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為新增耕地指標(biāo)，其最重要的作用之一是“供給耕地”，而新增耕地指標(biāo)與城市建設(shè)擴(kuò)張供地直接相關(guān)，是地方“土地財(cái)政”的供給來源，在這樣的主導(dǎo)目標(biāo)之下，土地整治的公共品供給似乎成為新增耕地指標(biāo)的衍生產(chǎn)品。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡而導(dǎo)致的用地需求不同、耕地及補(bǔ)充耕地資源條件的不匹配，土地整治通過灘涂圍墾、荒草地開發(fā)的補(bǔ)充耕地方式投入更小獲取更容易，地方積極性也更大，而以開發(fā)或?yàn)┩繌?fù)墾等補(bǔ)充耕地的方式不僅不需要過多滿足公共品供給的需求，甚至有導(dǎo)致生態(tài)破壞的惡劣影響，同時(shí)也存在后備資源供給不足的弊端。于是，發(fā)達(dá)地區(qū)為滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求，開創(chuàng)了以土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的浙江模式[15]，成都利用全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)從農(nóng)用地整理到建設(shè)用地整理的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式[12]。2018年浙江省出臺(tái)《全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》的通知，意味著土地整治“供給耕地”的整治對(duì)象從農(nóng)用地?cái)U(kuò)展到建設(shè)用地，尤其是擴(kuò)展到農(nóng)村居民點(diǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，土地綜合整治的內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)展，并將生態(tài)修復(fù)納入了土地綜合整治的范疇。

因而，本文的土地整治轉(zhuǎn)型主要指土地整治從單一整治到綜合整治的模式轉(zhuǎn)變。而作為承載著“供給耕地”這一重要作用的土地整治，土地整治的“項(xiàng)目”和其他部門的“項(xiàng)目”差別在于項(xiàng)目本身除可爭(zhēng)取到財(cái)政資金，還可通過新增耕地獲取補(bǔ)充耕地指標(biāo)，從而支持建設(shè)或者換取指標(biāo)差價(jià)，相當(dāng)于有雙重利益，影響土地整治模式的轉(zhuǎn)變。

2.2 控制權(quán)激勵(lì)

從委托—代理理論而言，委托方和代理方之間的信息不對(duì)稱和目標(biāo)差異，組織安排對(duì)激勵(lì)的差異顯著[16-17]。在組織關(guān)系中，委托方和代理方因控制權(quán)的分配不同而變化[18]。中央將公共品供給包攬到地方（這里的“地方”指省級(jí)），但項(xiàng)目實(shí)施的代理人究竟是省級(jí)以下的部門，如自然資源部門（原國(guó)土資源部門），還是地方政府，如縣政府或鎮(zhèn)政府，其激勵(lì)是不同的。首先，是否實(shí)際代理人意味著是否掌握一定的控制權(quán)；其次，不同的代理人，其面臨的信息約束、效用、風(fēng)險(xiǎn)均不同[19-20]，其決策的激勵(lì)自然不同。因而，本文將控制權(quán)的分配而造成的激勵(lì)[21]稱為“控制權(quán)激勵(lì)”。本文所指的控制權(quán)指具有管理項(xiàng)目規(guī)劃及實(shí)施的決策權(quán)。掌握土地整治項(xiàng)目控制權(quán)的主體分為“條”和“塊”。本文“條”指省級(jí)以下各級(jí)部門；“塊”指省級(jí)以下各級(jí)政府。

（1）“條控制”：公共品供給激勵(lì)弱。當(dāng)公共品供給的控制權(quán)在部門手里，“條”為實(shí)際代理人。土地整治項(xiàng)目通過上級(jí)部門的指令要求下級(jí)部門完成，而下級(jí)“條”是不能指揮同級(jí)“塊”的，“條”的力量較為單薄，管理土地整治項(xiàng)目會(huì)顯得力不從心。項(xiàng)目執(zhí)行過程中，涉及的部門利益與地方政府利益訴求不一致，從而導(dǎo)致長(zhǎng)期協(xié)調(diào)過程存在的沉沒成本，地方政府雖然有利益需求，如耕地指標(biāo)，但有可能因缺乏控制權(quán)而缺乏激勵(lì)，采取消極應(yīng)對(duì)的策略[22]。同時(shí)，信息的不確定性和監(jiān)督成本必然導(dǎo)致一定程度的低效率，從而影響公共品供給。當(dāng)土地整治項(xiàng)目控制權(quán)落到“條”縣國(guó)土管理部門時(shí)，土地整治成為國(guó)土部門自身的業(yè)務(wù)工作，地方政府弱化了權(quán)力，也弱化了相應(yīng)的工作職責(zé)，則靠部門的單一力量無法滿足土地整治逐漸擴(kuò)大的訴求，降低了效率。

（2）“塊控制”：公共品供給激勵(lì)強(qiáng)。當(dāng)公共品供給的控制權(quán)在地方政府手里， “塊”為實(shí)際代理人。土地整治項(xiàng)目通過上級(jí)“條”的指令要求下級(jí)“塊”完成，地方政府掌控控制權(quán)。由于同級(jí)別“條”歸屬“塊”管轄，則地方政府利于與所管轄的部門形成內(nèi)部組織，則內(nèi)部組織在抵抗機(jī)會(huì)主義、有效的監(jiān)督、解決糾紛方面更有效率[23]。從實(shí)踐可以看到，土地整治在向土地綜合整治模式轉(zhuǎn)變的過程，呈現(xiàn)地方政府逐步掌握控制權(quán)的過程。當(dāng)?shù)胤秸莆湛刂茩?quán)時(shí)，地方政府通常會(huì)利用項(xiàng)目為地方發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，如資金整合，地方政府在組織效率必然高于單一部門，“控制權(quán)”在“塊”則反映了自下而上的反控制邏輯[31]。然而，地方政府完成目標(biāo)的激勵(lì)會(huì)受到中央對(duì)地方的政績(jī)考核的影響。

2.3 晉升偏好的激勵(lì)

對(duì)于中央集權(quán)控制下，官員受到中央晉升偏好改變的影響，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)地方政府從“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀楹椭C而競(jìng)爭(zhēng)”[24]。隨著城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境及資源利用的不斷沖突，以及農(nóng)村發(fā)展滯后等各種問題，政府的考核目標(biāo)逐漸向解決民生問題的方向轉(zhuǎn)變。從過去的GDP為重的考核目標(biāo)，逐步納入生態(tài)環(huán)境、民生、精準(zhǔn)脫貧等考核目標(biāo)。而考核目標(biāo)關(guān)系到官員上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核和任命，是下級(jí)政績(jī)和能力的體現(xiàn)，也是地方官員晉升可以量化的客觀依據(jù)[2]，必然對(duì)地方官員起到激勵(lì)作用?；诖?，本文將土地整治的晉升偏好激勵(lì)分為“經(jīng)濟(jì)偏好激勵(lì)”和“民生偏好激勵(lì)”。

2.3.1 經(jīng)濟(jì)偏好的測(cè)量

關(guān)于經(jīng)濟(jì)偏好的測(cè)量本文主要通過經(jīng)濟(jì)利益來進(jìn)行測(cè)量。在中國(guó)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的指標(biāo)配額制度約束下，本文用土地整治模式與指標(biāo)的關(guān)系反映其是否有經(jīng)濟(jì)利益，將“傳統(tǒng)土地整治模式”定義為三類，以土地整治的內(nèi)容表示不同的土地整治模式，根據(jù)其指標(biāo)獲得情況與經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系進(jìn)行等級(jí)劃分（表1）。

表1 經(jīng)濟(jì)偏好的測(cè)量Tab.1 Measurement of economic incentive

（1）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式（簡(jiǎn)稱A模式），主要任務(wù)為建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以增強(qiáng)糧食安全保障能力，不能換取指標(biāo)，其經(jīng)濟(jì)利益來源于爭(zhēng)取上級(jí)安排的資金。

（2）新增耕地模式（簡(jiǎn)稱B模式），主要指宜耕未利用地開發(fā)、損毀土地復(fù)墾、田塊合并整理等手段以實(shí)現(xiàn)新增耕地，其新增耕地是作為“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”，如前文所述，補(bǔ)充耕地指標(biāo)是具有經(jīng)濟(jì)利益的。此模式中的損毀土地復(fù)墾主要指非建設(shè)用地造成的損毀，如臨時(shí)用地、礦山廢棄地。

（3）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式（簡(jiǎn)稱C模式），一般指將農(nóng)村宅基地、工礦用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，而農(nóng)村建設(shè)用地減少可增加相同面積的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。因此增減掛鉤模式既解決了“計(jì)劃指標(biāo)”和“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”，從經(jīng)濟(jì)利益而言強(qiáng)于補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

2.3.2 民生偏好的測(cè)量

關(guān)于民生偏好的測(cè)量，從土地整治而言，除了耕地保護(hù)及換取指標(biāo)利益的土地整治模式，是否還包括民生需求模式。民生需求模式（簡(jiǎn)稱D，E，…模式），指項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)內(nèi)容是否包括生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村文化、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興等需求。因此，本文以土地整治模式的綜合程度進(jìn)行民生偏好的測(cè)量，若土地整治模式僅包含傳統(tǒng)土地整治模式，民生利益弱，綜合程度低；而土地整治模式包含傳統(tǒng)整治模式+民生需求模式，民生利益強(qiáng)，綜合程度高（表2）。

表2 民生偏好的測(cè)量Tab.2 Measurement of livelihood preferences

2.3.3 公共品供給的測(cè)量

根據(jù)經(jīng)濟(jì)利益、民生利益與整治模式的關(guān)系，晉升偏好激勵(lì)與公共品供給與土地整治模式的測(cè)量關(guān)系如表3。

表3 晉升偏好激勵(lì)與公共品供給的測(cè)量Tab.3 Measurement of promotion preference incentive and public goods supply

2.4 提出假說

基于以上關(guān)于控制權(quán)激勵(lì)與晉升偏好激勵(lì)的分析，可以推論：當(dāng)控制權(quán)在“塊”時(shí)，晉升偏好為民生偏好時(shí)，土地整治模式較為綜合，公共品供給激勵(lì)較強(qiáng)。假說的幾種情況表述如表4。

表4 控制權(quán)激勵(lì)與晉升偏好激勵(lì)的共同作用Tab.4 The combination of control incentive and promotion preference incentive

當(dāng)“控制權(quán)”在“條”或“塊”，且“晉升偏好激勵(lì)”表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)偏好或民生偏好時(shí)，土地整治模式不同，公共品供給激勵(lì)不同。針對(duì)以上假說，本文將運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來檢驗(yàn)。在此僅指出，若上述假說成立，則在土地整治轉(zhuǎn)型過程中，通過加強(qiáng)地方政府的控制權(quán)以及晉升偏好的激勵(lì)目標(biāo)發(fā)揮作用，公共品的供給激勵(lì)增強(qiáng)，有助于土地整治轉(zhuǎn)型后為鄉(xiāng)村振興發(fā)揮較好的作用。

3 案例檢驗(yàn)

檢驗(yàn)上述假說的困難之處，在于土地整治的管理存在“條”和“塊”相互交錯(cuò)的情況，而土地整治模式也是多種模式并存。本文以2005—2018年長(zhǎng)三角地區(qū)江蘇、上海、浙江、安徽4省的土地整治相關(guān)管理政策及案例，考察“控制權(quán)激勵(lì)”與“晉升偏好激勵(lì)”的邏輯是否成立，是否對(duì)公共品供給產(chǎn)生影響。由于2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出的“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的要求，各地開始明確將農(nóng)村建設(shè)用地整理列入土地整治內(nèi)容，是土地整治涵蓋農(nóng)村建設(shè)用地整理的起始年限，所以考察時(shí)間從2005年起。選擇長(zhǎng)三角地區(qū)是由于晉升偏好會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而影響程度增強(qiáng)，長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，偏好改變的需求更為強(qiáng)烈。

3.1 控制權(quán)在“條”還是“塊”的比較

本文整理了2005—2018年各省出臺(tái)的關(guān)于土地整治的相關(guān)管理的最新規(guī)定（表5）。

從政策規(guī)定來看，上海、安徽都是以部門即“條”作為控制主體，只有浙江明確有地方政府即“塊”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，江蘇雖然在省級(jí)辦法中規(guī)定以部門為主體，但江蘇關(guān)于“萬頃良田建設(shè)工程”試點(diǎn)方案的通知時(shí)卻明確了“塊”的主體地位，上海強(qiáng)調(diào)部門要依靠政府的力量協(xié)調(diào)解決實(shí)施中存在的問題，也間接明確了“塊”可以分擔(dān)一部分權(quán)力。因而，從政策規(guī)定而言，上海、安徽“控制權(quán)”主要在“條”，而江蘇、浙江則明確將“控制權(quán)”交給“塊”。

表5 江蘇、浙江、上海、安徽土地整治政策規(guī)定Tab.5 Land consolidation policy provisions in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui

從分級(jí)治理的制度安排邏輯[23]來看，上級(jí)政府（省級(jí)部門代表中央政府）推行國(guó)家目標(biāo)和調(diào)動(dòng)地方資源的這種非科層制的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)的對(duì)象應(yīng)該是地方政府（基層政權(quán)），但土地整治以“專項(xiàng)資金”項(xiàng)目制的形式較為強(qiáng)調(diào)國(guó)家部門的控制權(quán)，避免地方分權(quán)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的隨意化傾向，因而政策規(guī)定都會(huì)將“控制權(quán)”安排給部門，但實(shí)際為了照顧各級(jí)的利益需求，也會(huì)有一定的分權(quán)，或者暗含某種意義上的擴(kuò)權(quán)，以此形成激勵(lì)機(jī)制，從而將實(shí)際控制權(quán)交給地方政府。為了考察實(shí)際操作情況與政策規(guī)定是否吻合，本文考察了4省的土地整治項(xiàng)目情況，并選擇土地綜合整治項(xiàng)目作為案例驗(yàn)證。

根據(jù)調(diào)查情況，各省均有傳統(tǒng)的土地整治模式，各省均保留了單一的土地整治項(xiàng)目類型，因此，案例選擇能夠安排更多模式的土地綜合整治項(xiàng)目作為比較對(duì)象。綜合度越高，土地整治A+B+C+D…模式內(nèi)容越豐富。浙江省的全域土地整治模式是綜合整治的最新模式。

（1）江蘇案例：江蘇G縣萬頃良田建設(shè)工程項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱G縣項(xiàng)目），是江蘇省2010年批復(fù)實(shí)施的萬頃良田建設(shè)工程項(xiàng)目之一。涉及兩個(gè)鎮(zhèn)3個(gè)村以及國(guó)有林場(chǎng)和縣種豬場(chǎng)，是江蘇省2008年試點(diǎn)啟動(dòng)的一批萬頃良田建設(shè)工程之一。G縣項(xiàng)目由省國(guó)土資源廳審批，由縣政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織，具體實(shí)施由涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。

（2）浙江案例：杭州市S鎮(zhèn)全域土地整治項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱S鎮(zhèn)項(xiàng)目），位于杭州市主城區(qū)和某區(qū)的連接軸線上，毗鄰杭州市飲用水源保護(hù)區(qū)，是2017年浙江省探索全域土地整治模式的試點(diǎn)項(xiàng)目之一。在項(xiàng)目開始實(shí)施時(shí)，以省國(guó)土資源廳、市國(guó)土資源局、市農(nóng)辦、市規(guī)劃局和區(qū)聯(lián)合成立工作推進(jìn)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)試點(diǎn)工作，省國(guó)土資源廳分管領(lǐng)導(dǎo)、市國(guó)土資源局主要領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)共同任組長(zhǎng)，下設(shè)推進(jìn)小組辦公室。區(qū)成立鎮(zhèn)全域土地整治工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室明確“主要負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)區(qū)級(jí)相關(guān)部門，整合人員力量，明確試點(diǎn)步驟，下發(fā)行動(dòng)計(jì)劃，并組織實(shí)施工作”。從該項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施而言，可體現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)，政府控權(quán)的特點(diǎn)。

（3）上海案例：上海市L鎮(zhèn)郊野公園土地整治項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱L鎮(zhèn)項(xiàng)目），位于上海市某鎮(zhèn)西側(cè)，是上海市于2014年規(guī)劃啟動(dòng)實(shí)施的一批以郊野公園為主題的土地綜合整治項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)以生態(tài)修復(fù)為城市建造生態(tài)空間為主要目的，兼顧?quán)l(xiāng)村改造、市民旅游等公共服務(wù)。項(xiàng)目在具體實(shí)施中，區(qū)國(guó)土與規(guī)劃局成立項(xiàng)目規(guī)劃推進(jìn)工作小組，L鎮(zhèn)黨委、政府牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，并成立包括規(guī)劃土地、征收補(bǔ)償、三農(nóng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資管理、環(huán)境整治工作組等9個(gè)工作小組，而工作組基本包括城建、規(guī)土、經(jīng)發(fā)、經(jīng)管中心、市容、社區(qū)、農(nóng)技、財(cái)政、黨群、司法等所有部門，從規(guī)劃到實(shí)施，每個(gè)部門都有明確分派的工作任務(wù)。政府控制并統(tǒng)籌規(guī)劃及實(shí)施。

（4）安徽案例：安徽W縣X鎮(zhèn)高標(biāo)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱X鎮(zhèn)項(xiàng)目）是安徽省2017年高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目之一。該項(xiàng)目確定之后即以縣人民政府為領(lǐng)導(dǎo)成立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣國(guó)土資源局，縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)、縣發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)委、水利、林業(yè)等部門及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣長(zhǎng)或者書記組成領(lǐng)導(dǎo)小組成員。由于資金來源為省級(jí)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金，雖然成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，資金由縣財(cái)政撥付，但項(xiàng)目從規(guī)劃到建設(shè)的實(shí)際過程中，具體負(fù)責(zé)仍然是國(guó)土資源局。項(xiàng)目的實(shí)際控制權(quán)仍在部門，政府無自主權(quán)激勵(lì)，存在弱化工作職責(zé)的傾向，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)土地整治專項(xiàng)資金有挪作他用的可能。

根據(jù)上述案例及實(shí)際調(diào)查情況，安徽省的土地整治項(xiàng)目（單一模式、綜合整治模式），仍然主要有國(guó)土部門負(fù)責(zé)，處于“條”控制的狀態(tài)，而上海、浙江、江蘇的土地整治項(xiàng)目（單一模式、綜合整治模式）均由鎮(zhèn)政府成為承擔(dān)主體，控制權(quán)在“塊”。值得一提的是，“塊”控制的過程似乎并非一定是地方政府主動(dòng)攬權(quán)，反而包含了上級(jí)政府希望或者要求地方政府統(tǒng)權(quán)的意圖，并通過政策明確。這和“自下而上反控制”[23]的機(jī)制表面看是矛盾的，但卻體現(xiàn)了上級(jí)也意識(shí)到明確代理人的控制權(quán)的歸屬問題可以增強(qiáng)激勵(lì)（表6）。

表6 江蘇、浙江、上海、安徽土地綜合整治項(xiàng)目控制權(quán)比較Tab.6 Comparison of control rights of comprehensive land consolidation projects in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui

3.2 土地整治模式及建設(shè)內(nèi)容的比較

根據(jù)假說，除了控制權(quán)的激勵(lì)，還需考察晉升偏好的激勵(lì)，而晉升偏好激勵(lì)與土地整治模式及建設(shè)內(nèi)容有關(guān)。因此，仍然通過同樣4個(gè)案例考察土地整治的模式及建設(shè)內(nèi)容的差異。

（1）江蘇案例：G縣土地整治項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括：①高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)：包括田面平整、配套灌溉設(shè)施及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路等；②新增耕地模式：坑塘填埋復(fù)墾為耕地；③城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式：建設(shè)用地拆遷復(fù)墾，涉及農(nóng)村居民點(diǎn)900余戶，裝潢、涂料及加工廠等4家，遷墳3 000余座，拆遷之后全部復(fù)墾為耕地。方案中不涉及配套設(shè)施建設(shè)，但會(huì)組織推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),建立土地股份合作社或高效設(shè)施農(nóng)業(yè)基地,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)招商及農(nóng)業(yè)開發(fā)，對(duì)于讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶采取社保安置，對(duì)于出租或入股的農(nóng)民采取養(yǎng)老安置，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的安排就業(yè)安置。明確30%的掛鉤指標(biāo)用于拆遷農(nóng)戶安置房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套，其余的70%由G縣人民政府統(tǒng)一調(diào)控使用。

（2）浙江案例：S鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括：①高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)：包括田面平整、配套灌溉設(shè)施及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路等；②新增耕地模式：開展水田墾造工程，約1 000余畝；③城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式：建設(shè)用地拆遷復(fù)墾，項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)違法建筑進(jìn)行全面拆除，對(duì)農(nóng)地上的堆場(chǎng)進(jìn)行全面清理，對(duì)被破壞的土地進(jìn)行土壤修復(fù)，恢復(fù)土地的自然屬性及農(nóng)田的種植功能；④礦山治理復(fù)墾：開展鎮(zhèn)域內(nèi)廢棄礦山的治理工作，包括三處石礦的治理；⑤農(nóng)村居民點(diǎn)搬遷復(fù)墾：對(duì)撤村建居和沿江基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊實(shí)施整村搬遷；⑥現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園建設(shè)：對(duì)連片的農(nóng)用地進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)行優(yōu)地優(yōu)用，面積不低于2萬畝，同時(shí)引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，面積不低于5 000畝；⑦村莊建設(shè)：對(duì)保留的村莊實(shí)施整治，建成美麗村莊；⑧小集鎮(zhèn)整治：對(duì)區(qū)域內(nèi)兩個(gè)老集鎮(zhèn)及周邊10個(gè)村社實(shí)施整治，提升集鎮(zhèn)的功能。

（3）上海案例： L鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括：①高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)：田面平整、規(guī)劃灌溉排水設(shè)施及道路設(shè)施以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主的；②新增耕地模式：坑塘水面、灘涂葦?shù)卣頌樾略龈?；③城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式：宅基地搬遷復(fù)墾，以農(nóng)民自愿為前提，搬遷農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的宅基地復(fù)墾為耕地，保留典型特色的農(nóng)村聚居點(diǎn)，工業(yè)用地搬遷復(fù)墾，將規(guī)模小、效益低、污染及能耗較大、動(dòng)遷量較小、企業(yè)產(chǎn)權(quán)以無證或集體為主的企業(yè)進(jìn)行搬遷復(fù)墾增加有效耕地面積；④生態(tài)景觀建設(shè)：對(duì)生態(tài)林業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、休閑體驗(yàn)等農(nóng)用地區(qū)域的景觀改造，如水田景觀、生態(tài)涵養(yǎng)林等；⑤配套公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施：以發(fā)展休閑、旅游、度假等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)配套發(fā)展農(nóng)業(yè)種植業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)為主的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，如綜合服務(wù)中心、特色服務(wù)區(qū)等公共服務(wù)設(shè)施；⑥農(nóng)民安置區(qū)的服務(wù)設(shè)施配套細(xì)化：包括行政管理、體育、文化、醫(yī)療、福利、商業(yè)等社區(qū)服務(wù)設(shè)施。

（4）安徽案例：X鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、田面平整、規(guī)劃灌溉排水設(shè)施及道路設(shè)施以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為主的灌溉與排水工程、田間道路和農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)保持工程。

以上項(xiàng)目的整治模式及建設(shè)內(nèi)容整理如表7。

3.3 結(jié)果分析

根據(jù)以上案例比較結(jié)果顯示，浙江和上海整治模式及建設(shè)內(nèi)容最綜合，江蘇次之，安徽最單一。

浙江：關(guān)于控制權(quán)的分配，政策規(guī)定與實(shí)際項(xiàng)目安排一致，“控制權(quán)”在地方政府，激勵(lì)較強(qiáng)，可見浙江政策規(guī)定和實(shí)際做法基本一致，浙江的土地整治包含模式超過傳統(tǒng)土地整治模式，晉升偏好中民生激勵(lì)發(fā)揮作用，公共品供給激勵(lì)較強(qiáng)。

表7 江蘇、浙江、上海、安徽4地區(qū)土地綜合整治項(xiàng)目涵蓋模式比較Tab.7 Comparison of land consolidation projects in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui

上海：關(guān)于控制權(quán)的分配實(shí)際做法與政策規(guī)定基本一致，上海的土地綜合整治項(xiàng)目突出生態(tài)建設(shè)的公共品供給，“生態(tài)建設(shè)”既與中央目標(biāo)保持一致，也與上海大都市民眾對(duì)宜居環(huán)境的需求相呼應(yīng)，因此，上級(jí)與地方的利益保持一致促使實(shí)際操作中體現(xiàn)政府控制、上下聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)。

江蘇：萬頃良田工程開始時(shí)間較早，江蘇省發(fā)文調(diào)整該批項(xiàng)目的控制權(quán)分配，項(xiàng)目包含高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式、新增耕地模式、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式，仍以傳統(tǒng)土地整治模式為主，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)較強(qiáng)，公共品的供給并未明顯增加?？赡艿脑蚴墙K萬頃良田項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)間較早，而江蘇發(fā)展較快，建設(shè)用地指標(biāo)更為稀缺，而生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的提出在十八大之后，因此晉升偏好的激勵(lì)主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)偏好而不是民生偏好，對(duì)于相對(duì)成本較高村莊建設(shè)、集鎮(zhèn)配套等公共品供給則不在項(xiàng)目建設(shè)考慮范圍。

安徽：關(guān)于控制權(quán)的分配，政策規(guī)定為“條”，雖然安徽省項(xiàng)目實(shí)施中地方政府名義上會(huì)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，但實(shí)際項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施的控制權(quán)仍掌握在地方國(guó)土部門手中，而土地綜合整治模式也僅包含了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式，從激勵(lì)而言，控制權(quán)激勵(lì)和晉升偏好激勵(lì)弱，而導(dǎo)致公共品供給弱。

因此，對(duì)于假說的驗(yàn)證，安徽案例論證了當(dāng)控制權(quán)在“條”，晉升偏好為民生偏好時(shí)，公共品供給激勵(lì)仍然是弱的，而江蘇案例論證了當(dāng)控制權(quán)在“塊”，晉升偏好為經(jīng)濟(jì)偏好時(shí)，公共供給激勵(lì)也是弱的。而浙江和上海案例驗(yàn)證了當(dāng)“控制權(quán)”為“塊”，且“晉升偏好激勵(lì)”表現(xiàn)為民生偏好，土地整治模式傾向于綜合，公共品供給激勵(lì)強(qiáng)（圖1）。

圖1 控制權(quán)與晉升偏好激勵(lì)對(duì)公共品供給的比較結(jié)果Fig.1 The comparative results of control rights and promotion preference incentive on public goods supply

4 公共品供給激勵(lì)機(jī)制分析

根據(jù)4省整治模式比較的結(jié)果顯示，各地差異較為顯著，本文試圖從執(zhí)行效率、自主性和資金約束三個(gè)方面解釋造成差異的原因。

第一，執(zhí)行效率受到信息不對(duì)稱、交易費(fèi)用等約束問題。當(dāng)各類項(xiàng)目由“條”方式自上至下“發(fā)包”，雖然地方政府可能會(huì)將土地整治項(xiàng)目其他部門的項(xiàng)目合并打包以解決項(xiàng)目資金和各部門的任務(wù)需求，從而推動(dòng)土地整治公共品的供給[19]，但是由于項(xiàng)目制的“專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ谩?以及建立的“立項(xiàng)、申報(bào)、審核、實(shí)施、監(jiān)管、驗(yàn)收”等一系列技術(shù)程序，雖然目的是為了避免地方執(zhí)行的錯(cuò)位，便于監(jiān)督和管理，保證“帶帽資金”的嚴(yán)格執(zhí)行和執(zhí)行效率，但在實(shí)踐運(yùn)用中卻使土地整治項(xiàng)目具有哈巴貝斯提出的“技術(shù)理性”特征[21]，“技術(shù)理性”將技術(shù)凌駕于地方的實(shí)際情況，信息的差異、項(xiàng)目進(jìn)村與村民利益的摩擦，將帶來一系列治理矛盾，而地方政府在缺乏激勵(lì)的情況下，沒有積極性和主動(dòng)性解決這些問題，導(dǎo)致項(xiàng)目變更頻繁和驗(yàn)收困難等實(shí)際問題，影響公共品供給。

第二，公共品供給的自主性的發(fā)揮。當(dāng)控制權(quán)在“塊”時(shí)”，地方政府成為實(shí)際的代理人，地方政府更有積極性和主動(dòng)性去解決實(shí)際問題。同時(shí)，地方政府具有支配所管轄部門“條”的權(quán)力，可以形成更好的內(nèi)部組織，比單個(gè)部門更具有力量強(qiáng)、力量多的優(yōu)勢(shì)，更有利于執(zhí)行綜合且復(fù)雜的任務(wù)。因此上級(jí)（省級(jí)）“條”也傾向于將更為綜合復(fù)雜的土地整治項(xiàng)目要求“塊”承擔(dān)。

第三，資金的約束。由于土地整治的資金相對(duì)比較固定，土地整治一般來源于專項(xiàng)資金，而專項(xiàng)資金主要包括省留成新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地出讓金收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分，而這三部分資金都有明確的用途，一是上級(jí)安排的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田任務(wù)，另一用途則是補(bǔ)充耕地任務(wù)。因此，如果要提高公共品的供給，一是“打包”邏輯[25]，政府有權(quán)將各個(gè)部門的資金整合使用，統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一實(shí)施；二是政府可以通過市場(chǎng)運(yùn)作，如改善鄉(xiāng)村環(huán)境，配套公共基礎(chǔ)設(shè)施，通過提供公共品而實(shí)現(xiàn)招商引資，解決資金問題。

5 結(jié)論與討論

本文從組織層面的制度激勵(lì)對(duì)土地整治供給公共品進(jìn)行考察。在中國(guó)不同發(fā)展時(shí)期，土地整治以項(xiàng)目制形式運(yùn)行時(shí)，當(dāng)“控制權(quán)”在地方政府，且中央的“晉升偏好”表現(xiàn)為民生偏好，土地整治模式綜合度較高，公共品供給激勵(lì)強(qiáng)。中央目標(biāo)的改變會(huì)引起激勵(lì)的改變，而控制權(quán)的改變會(huì)影響公共品供給的執(zhí)行效率、地方自主性以及資金的約束，從而影響土地整治項(xiàng)目的供給目標(biāo)和結(jié)果。研究選擇的長(zhǎng)三角地區(qū)屬相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，各省制度差異也較大，制度激勵(lì)不同會(huì)對(duì)土地整治的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響。

基于此，本文提出以下政策建議：（1）建議針對(duì)不同目標(biāo)土地整治項(xiàng)目制定不同的激勵(lì)政策，明確政府的工作職責(zé)，制定明確的規(guī)劃目標(biāo)，發(fā)揮政府上下協(xié)調(diào)的組織優(yōu)勢(shì)，但需加強(qiáng)監(jiān)督，避免政府消極應(yīng)對(duì)或?yàn)榱耸痉豆こ讨貜?fù)建設(shè)；（2）改變政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮地區(qū)發(fā)展水平，制定不同的考核體系，引導(dǎo)官員積極努力發(fā)揮能動(dòng)性的同時(shí)避免短視行為。

當(dāng)然，上述結(jié)論只是以長(zhǎng)三角地區(qū)4省局部的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)，全國(guó)來看，也存在有的政府雖為控制主體，但激勵(lì)引導(dǎo)不足，為了政績(jī)而打造“示范工程”導(dǎo)致資金重疊，重復(fù)建設(shè)，偏離原來的目標(biāo)。另外，關(guān)于民生偏好的激勵(lì)，與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的案例可能對(duì)民生偏好的激勵(lì)更易響應(yīng)。盡管如此，土地整治作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，其公共品供給的效率與鄉(xiāng)村振興政策的進(jìn)一步調(diào)整的產(chǎn)生影響，本文從激勵(lì)的角度為政策制定提供理論參考。