國企改革進(jìn)入重點(diǎn)突破期

李錦

2019年是一個關(guān)鍵年份。政府工作報(bào)告為國企改革工作提供了有力指引。政府工作報(bào)告立足“深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加快完善市場機(jī)制”這個背景，圍繞國企活力與核心競爭力這個中心，聚準(zhǔn)改革兩類公司、混改、職業(yè)經(jīng)理人、網(wǎng)運(yùn)分開四大焦點(diǎn)，將在電力、石油、鐵路三大關(guān)鍵領(lǐng)域獲得突破。報(bào)告對于國企改革的部署特點(diǎn)是實(shí)實(shí)在在，富于操作性，預(yù)示著國企改革進(jìn)入重點(diǎn)突破期，國資國企改革做深做實(shí)局面可望形成。

國企改革面臨的四個壓力可望獲得突破

2019年的政府工作報(bào)告，在部署2019年工作任務(wù)時(shí)，在“圍繞深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加快完善市場機(jī)制”這個標(biāo)題下，把國企改革放在第一位，體現(xiàn)國企改革在整個經(jīng)濟(jì)體制改革的中心地位。對于國企改革內(nèi)容表述的小標(biāo)題，去年是“推進(jìn)國資國企改革”，今年是“加快國資國企改革”，這種變化值得關(guān)注。其實(shí)，國企改革一直在向前推進(jìn)，試點(diǎn)與百家行動都在進(jìn)行，但在一些方面也存在“虛而不實(shí)”“突而不破”“進(jìn)而不快”現(xiàn)象，這是由多方面因素決定的?，F(xiàn)在，國企改革加快的條件更加具備，可望在2019年獲得突破性進(jìn)展。這有四條要素：一是國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化更需要國有企業(yè)發(fā)揮定海神針的作用，特別是對競爭中的市場需求，是壓力，也是動力。二是2020年國企改革要做階段性總結(jié)，在重要領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)要獲得突破，是新一輪改革確定的目標(biāo)。三是財(cái)稅、金融、政府行政體制、社會保障等改革對國資國企改革的支持作用更加充分。四是國企自身的內(nèi)在動力，國有企業(yè)自己希望改革。就外部的支持來說，正在以深化國資國企改革為中心，帶動領(lǐng)域改革，四梁八柱形成相互促進(jìn)的局面。財(cái)稅、金融、土地、市場準(zhǔn)入、社會管理等將一個一個突破，尤其是財(cái)稅金融改革對國資國企改革的支持作用將充分體現(xiàn)。大規(guī)模的減稅減費(fèi)，不僅對民企，對國企的成本下降是一樣的。這四條要素對國企改革形成壓力，壓力正在向動力轉(zhuǎn)化，具備“加快”的條件。這種“加快”，重點(diǎn)是“深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加快完善市場機(jī)制”，是“傷其十指不如斷其一指”，是重點(diǎn)領(lǐng)域的突破，而不是齊頭并進(jìn)的整體推進(jìn)，當(dāng)然是由虛向?qū)嵉霓D(zhuǎn)變。

職業(yè)經(jīng)理人首次寫入報(bào)告四大焦點(diǎn)明確

在政府工作報(bào)告中，圍繞深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，加快完善市場機(jī)制這個重點(diǎn)，聚焦突出矛盾和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革兩類公司、混改、職業(yè)經(jīng)理人、網(wǎng)運(yùn)分開四大焦點(diǎn)突出，這是在國資改革、所有制改革、公司治理與壟斷行業(yè)改革四大領(lǐng)域的大動作。焦點(diǎn)聚準(zhǔn)了，指向明確了，操作性更強(qiáng)了。

推進(jìn)國資監(jiān)管改革，繼續(xù)推進(jìn)“兩類公司”試點(diǎn)，加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)，是抓住國資改革主要矛盾，有針對性地加以突破。國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，是新一輪國資和國企兩個層面改革的關(guān)鍵“結(jié)合部”，涉及產(chǎn)權(quán)制度的深度變革。兩類公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業(yè)改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動全身。從2013年以來，國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)，是政府工作報(bào)告中一直強(qiáng)調(diào)的。然而，對于國有資本投資公司改組成立、新組建一批國有資本運(yùn)營公司，報(bào)告并沒有提及，可見穩(wěn)妥的態(tài)度。報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管，推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值”，把“國有資產(chǎn)監(jiān)管”與“促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值”連在一起，表明兩類公司試點(diǎn)仍然要試下去。

對于混合所有制改革，報(bào)告指出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革”，比較去年的工作報(bào)告，這次加上了“積極”兩字，這種變化值得關(guān)注。從2013年以來，“混改”基調(diào)屢屢發(fā)生變化，一度由積極變?yōu)椤坝行颉薄胺€(wěn)妥”。“積極”兩字，意味著許多變化將要發(fā)生。在2019年，“擴(kuò)圍”、放權(quán)將成為國企“混改”關(guān)鍵詞。目前，在第三批“混改”試點(diǎn)中，10家央企“混改”方案已獲批9家，第四批100家以上國企“混改”試點(diǎn)將加快推出。改革試點(diǎn)發(fā)力將呈批量推動態(tài)勢，由設(shè)計(jì)走向更大規(guī)模行動。四批試點(diǎn)與百家行動，使得混合所有制改革向更大范圍、更深層次發(fā)展，重心由“混”向“改”轉(zhuǎn)變，將為資本市場釋放新紅利，這是可以期待的。

政府工作報(bào)告第一次提出“職業(yè)經(jīng)理人”制度，而且是作為完善公司治理結(jié)構(gòu)、健全市場化經(jīng)營機(jī)制這個深度改革提出來的，是國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變，這也標(biāo)志著公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入深度改革階段。對我國國有企業(yè)負(fù)責(zé)人（職業(yè)經(jīng)理人），應(yīng)該逐步嘗試從市場招聘，薪酬也應(yīng)該根據(jù)市場來確定，用更高的薪酬留住人才，讓企業(yè)進(jìn)入“高薪——人才——高利潤”的良性循環(huán)。國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度建立的難點(diǎn)，是現(xiàn)有企業(yè)管理人員身份轉(zhuǎn)換和定位的問題，重點(diǎn)是確保職業(yè)經(jīng)理人制度長期有效運(yùn)行的問題。國資委正在積極醞釀建立職業(yè)經(jīng)理人制度，積極探索建立與市場接軌的經(jīng)理層激勵制度、差異化薪酬體系，將在央企二級企業(yè)和地方國企擴(kuò)大試點(diǎn)，逐步增加國企高管的市場化選聘比例。通過“職業(yè)經(jīng)理人”市場化選聘改革，可以強(qiáng)化董事會功能，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，將董事會、經(jīng)理層由過去的“同紙任命”改為分層管理，形成分類分層的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制。

“網(wǎng)運(yùn)分離”——黨的十八屆三中全會通過的決定提出要實(shí)施壟斷行業(yè)網(wǎng)運(yùn)分離。壟斷行業(yè)的分離與開放，對于國企改革是件有意義的事情，其性質(zhì)是讓該壟斷的壟斷起來，多數(shù)領(lǐng)域?qū)⑾龎艛啵敫偁?，走向市場。政府工作?bào)告明確無誤地把“網(wǎng)運(yùn)分離”寫進(jìn)去，表明中央政府在這個一度分歧較多領(lǐng)域的態(tài)度與決心。

電力、石油和鐵路改革將采用“網(wǎng)運(yùn)分開”辦法

過去，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)對石油、天然氣、電力、電信、鐵路、民航、軍工等領(lǐng)域開展改革工作。今年，重點(diǎn)是電力、石油、鐵路三大領(lǐng)域。這三大領(lǐng)域改革方法是“管運(yùn)分離”，看來政府決心已經(jīng)定下，三大領(lǐng)域改革勢在必行。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中的短短幾行字，關(guān)于“政企分開”之后的鐵路改革，爭論聲音仍然不絕于耳。改革的思路應(yīng)該是“打破壟斷，形成競爭”，但是，鐵路運(yùn)營模式究竟是“網(wǎng)運(yùn)分離”好，還是“網(wǎng)運(yùn)合一”更有可執(zhí)行性？針對這些熱點(diǎn)問題，討論中有人認(rèn)為，鐵路進(jìn)行政企分開是鐵路體制改革的基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)組織改革層面，應(yīng)當(dāng)確定適度競爭的原則，而此前行業(yè)內(nèi)討論較多的“網(wǎng)運(yùn)分離”模式并不適合中國國情。同樣，在石油天然氣領(lǐng)域?qū)τ诠艿拦境闪⒁惨恢贝嬖诜制纭，F(xiàn)在政府工作報(bào)告作出“自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場”的決定是一錘定音，但強(qiáng)調(diào)“要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)”，意味著從實(shí)際情況出發(fā)，用不同的方法解決。

電力體制改革的目標(biāo)是“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”。目前，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)公司分離，實(shí)施廠網(wǎng)分開已經(jīng)做到，主輔分離取得了一些進(jìn)展，但是競價(jià)上網(wǎng)、輸配分開進(jìn)展不快。

成立國家石油天然氣管道公司，管網(wǎng)分開，將有利于打破石油石化行業(yè)的一體化壟斷，以增強(qiáng)行業(yè)的競爭力，對現(xiàn)有的格局將有很大的沖擊。成立國家管道公司有利于推動管網(wǎng)獨(dú)立改革的快速啟動，有利于國家對新一輪改革“管住中間、放開兩頭”的總體思路推行，使更大規(guī)模的改革可以放開。石油天然氣管道公司成立，只是此輪油氣改革的一部分，產(chǎn)業(yè)鏈其他領(lǐng)域都將有動作。

鐵路的管網(wǎng)分離是指把具有自然壟斷性的國家鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與具有市場競爭性的鐵路客貨運(yùn)輸分離開，組建國家鐵路路網(wǎng)公司和若干個客運(yùn)公司、貨運(yùn)公司，實(shí)行分類管理。路網(wǎng)公司統(tǒng)一管理國家鐵路的線路、橋梁、隧道、信號、供電設(shè)備等。中國最大的國企進(jìn)入公司制、股份制與董事會建設(shè)的實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段，重點(diǎn)是經(jīng)營權(quán)下放，管網(wǎng)分離將加快實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制。

當(dāng)然，依法處置“僵尸企業(yè)”，也是國企改革的重要內(nèi)容，因?yàn)闋可娴疆a(chǎn)權(quán)問題。近兩年來的中央經(jīng)濟(jì)工作會議也多次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能，依法處置“僵尸企業(yè)”。清理“僵尸企業(yè)”已形成廣泛共識，但如何科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，利用法治手段化解過剩產(chǎn)能、實(shí)施市場化退出機(jī)制則是亟待解決的問題。清理“僵尸企業(yè)”茲事體大，牽扯眾多，涉及國有資產(chǎn)保護(hù)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、企業(yè)職工安置、非公經(jīng)濟(jì)平等保護(hù)等一系列問題。這是糾正改革中存在的突出問題，特意強(qiáng)調(diào)，可見在實(shí)際工作中這個問題的嚴(yán)重性。

提升市場對國企改革的信心落腳點(diǎn)在企業(yè)發(fā)展活力上

政府工作報(bào)告中數(shù)次指出“微觀市場主體活力”“激發(fā)市場主體活力”“內(nèi)生發(fā)展動力”。在國企改革方面強(qiáng)調(diào)“國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新、強(qiáng)身健體，不斷增強(qiáng)發(fā)展活力和核心競爭力”。去年落腳于“國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列”，今年改革的落腳點(diǎn)要放在如何增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力方面，這樣就顯得更具體了。下一步的國企改革，應(yīng)把“增強(qiáng)發(fā)展活力”作為衡量改革成效的主要標(biāo)準(zhǔn)，在制訂方案、明確目標(biāo)、設(shè)置架構(gòu)、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等方面，都要考慮能否增強(qiáng)企業(yè)活力，提高國有資本配置效率，增強(qiáng)市場核心競爭力和發(fā)展引領(lǐng)力。改革不是目的，目的是要通過改革，增強(qiáng)企業(yè)活力。那么，就要以“傷其十指不如斷其一指”的魄力，推動相關(guān)改革深化，健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的體制機(jī)制，把市場活力和社會創(chuàng)造力充分釋放出來。在重點(diǎn)領(lǐng)域獲得突破，增強(qiáng)投資者對國企改革的信心，使國企與市場體制相適應(yīng)。