孫嘉

[摘要]長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的小水電是我國重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施，在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活質(zhì)量上發(fā)揮了重要作用。近年來小水電站破壞生態(tài)環(huán)境問題日益突出。因此，加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電有序開發(fā)利用，構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，走可持續(xù)發(fā)展道路勢(shì)在必行。從環(huán)境審計(jì)角度研究長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電無序開發(fā)問題，探究了環(huán)境審計(jì)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電無序開發(fā)中的基本理論，從而有利于促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電無序開發(fā)問題的治理。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境審計(jì)；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；小水電

[DOI]1013939/jcnkizgsc201911026

1引言

2018年6月19日，審計(jì)署發(fā)布了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)結(jié)果》，這是國家審計(jì)署第一次對(duì)長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行專門的審計(jì)。在資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)存在問題方面，第一條就提到小水電對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的影響。截至2017年底，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中10個(gè)省份共建成小水電241萬座，最小間距不到100米。其中，有6個(gè)省在劃定自然保護(hù)區(qū)范圍后，仍在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)了78座小水電，7個(gè)省有426座報(bào)廢停運(yùn)水電站仍未拆除攔河壩等建筑物，斷流河段總長(zhǎng)1017公里。

水利部發(fā)布的《全國農(nóng)村水電統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，到2017年底，全國農(nóng)村地區(qū)共有5萬座小水電，年發(fā)電量占全國水電的近1/4，平均到戶電價(jià)約每千瓦時(shí)05元，惠及64個(gè)貧困村41萬名貧困戶。目前，我國小水電技術(shù)成熟，經(jīng)濟(jì)可行，環(huán)境影響相對(duì)可控，從技術(shù)領(lǐng)域上說，我國小水電開發(fā)有100多年的歷史，在設(shè)計(jì)，勘探和設(shè)備制造方面都達(dá)到了世界領(lǐng)先水平。小水電投入產(chǎn)出比也相對(duì)較高，發(fā)電量是風(fēng)力發(fā)電的15倍。由此可見，小水電本身沒有問題，其負(fù)面影響是一些地方過度開發(fā)、資金濫用、管理粗放造成的，根源在于相關(guān)審計(jì)監(jiān)管制度不健全。

2環(huán)境審計(jì)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電開發(fā)問題中的基本理論分析

21促進(jìn)審計(jì)主體多樣化發(fā)展

審計(jì)主體因其所代表的所有權(quán)不同而分為國家審計(jì)、民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)。它們也是審查小水電開發(fā)問題的審計(jì)主體。綜觀我國環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀，審計(jì)實(shí)踐過程中主要還是國家審計(jì)組織通過對(duì)公權(quán)行使主體的監(jiān)督作出審計(jì)結(jié)論，國家審計(jì)起主導(dǎo)作用，民間審計(jì)在我國尚未發(fā)展起來，熟悉資源環(huán)境法規(guī)的專業(yè)審計(jì)人員少之又少。內(nèi)部審計(jì)，容易受利益驅(qū)使存在舞弊的風(fēng)險(xiǎn)較強(qiáng)。

國家審計(jì)具有獨(dú)立性強(qiáng)、強(qiáng)制性大、權(quán)威性高的特點(diǎn)，但要想徹底解決小水電對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的影響僅僅依靠國家審計(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域廣環(huán)境復(fù)雜是大型公司及大型水電站的聚集地，相對(duì)于政府審計(jì)來說，會(huì)計(jì)師事務(wù)所等民間審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性更強(qiáng)，發(fā)表的環(huán)境審計(jì)報(bào)告可信度也最高。

因此，在小水電無序開發(fā)問題上，環(huán)境審計(jì)需實(shí)現(xiàn)審計(jì)主體的多元化，各個(gè)有關(guān)部門和地方都要按照制度，每年對(duì)整改情況向社會(huì)公布。從整體上看問題，不能是單純自己一個(gè)部門、一個(gè)地方來考慮這個(gè)問題，要協(xié)同發(fā)展，共抓保護(hù)工作。

22明確小水電開發(fā)問題的審計(jì)目標(biāo)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電問題防治審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)分為總體目標(biāo)與具體目標(biāo)兩方面?？傮w目標(biāo)是保護(hù)和修護(hù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)。具體目標(biāo)是以掌握長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電過度開發(fā)工作開展情況為前提，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度，促進(jìn)被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)決定的落實(shí)、整改工作，審計(jì)署在發(fā)出審計(jì)結(jié)論之后要進(jìn)行回訪工作。

23明確環(huán)境審計(jì)的方式方法

在組織方式上需采取聯(lián)合審計(jì)的方法，不能單獨(dú)依賴政府機(jī)關(guān)投資審計(jì)，需要長(zhǎng)江流域各省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)連同民間審計(jì)組織，共同組成一個(gè)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電開發(fā)治理情況做出總體評(píng)價(jià)。

在實(shí)施審計(jì)方案的過程中，除了運(yùn)用傳統(tǒng)的審計(jì)手段，還應(yīng)該增加現(xiàn)代化計(jì)算機(jī)審計(jì)手段，把數(shù)據(jù)分析法、調(diào)查論證法、指標(biāo)評(píng)價(jià)法等與計(jì)算機(jī)審計(jì)相結(jié)合，運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)方法對(duì)相關(guān)的數(shù)據(jù)和指標(biāo)進(jìn)行分析。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析與實(shí)地勘查相結(jié)合，從而有利于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)。

3小水電開發(fā)存在的主要問題

31小水電開發(fā)強(qiáng)度過大

從新中國成立初期到20世紀(jì)90年代初建設(shè)小水電是獲得電力最便捷、最可靠、成本最低的方式，在政府的鼓勵(lì)引導(dǎo)下，小水電站如雨后春筍般紛紛投產(chǎn)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小水電的問題也日益突出，在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)開發(fā)方面，截至2017年底，長(zhǎng)江流域之中10個(gè)省已建成小水電241萬座，開發(fā)強(qiáng)度較大。7個(gè)省相關(guān)市縣自行設(shè)立開發(fā)區(qū)249個(gè)，占地447萬畝。過度開發(fā)導(dǎo)致333條河流出現(xiàn)不同程度斷流，斷流河段總長(zhǎng)度超過1017公里。短時(shí)間來看，小水電的建設(shè)帶來的是流域周圍樹木被大量砍伐，魚蝦洄游量減少，影響了河流流動(dòng)。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，密集地建設(shè)小水電站，影響的不僅僅是河里的整體生態(tài)鏈，流域周邊的生態(tài)環(huán)境將都會(huì)受到重大破壞。

32部分專項(xiàng)資金結(jié)存，部分違規(guī)使用

2016年和2017年，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，共投入相關(guān)財(cái)政資金251824億元，其中中央投入財(cái)政資金172212億元，地方各級(jí)投入財(cái)政資金79612億元。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得成效的同時(shí)，也存在一些問題。在相關(guān)資金管理使用方面，審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并移送重大問題線索300多起，涉及公職人員500多人，問題造成的損失浪費(fèi)有340多億元。審計(jì)工作是黨和國家監(jiān)督體系的重要部分，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

33環(huán)境審計(jì)監(jiān)管不夠到位，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度還不夠

審計(jì)署負(fù)責(zé)人提出，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的資金結(jié)存問題，主要是項(xiàng)目未按期開（完）工導(dǎo)致的，主要原因?yàn)橐韵氯矫妫阂皇怯行╉?xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確，有的項(xiàng)目技藝水平要求高，導(dǎo)致項(xiàng)目流標(biāo)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更；二是施工進(jìn)展緩慢，項(xiàng)目受天氣影響，雨季冬季不宜施工，拖延工期；三是前期技術(shù)準(zhǔn)備不充分，審批環(huán)節(jié)多，拆遷難度大。以至于建成后項(xiàng)目效果不佳，其主要原因是相關(guān)配套設(shè)施未建成，或設(shè)計(jì)運(yùn)行條件發(fā)生變化，導(dǎo)致未能達(dá)到預(yù)期效益。