郭甲男

關(guān)鍵詞：PPP模式;高校建設(shè);應(yīng)用研究

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年3月27日

就目前形勢(shì)看來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在動(dòng)力不足、市場(chǎng)需求疲軟、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇等諸多問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍依靠地方政府為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投資，各地方政府都在尋求債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)的平衡點(diǎn)。在尋求平衡過(guò)程中，PPP模式逐漸走入大眾視野，在各級(jí)政府基礎(chǔ)建設(shè)中，發(fā)揮了不可或缺的作用。

一、PPP模式內(nèi)涵及政策背景

PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本完成融資、基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)、建設(shè)、中期運(yùn)營(yíng)、后期維護(hù)等大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”和“政府付費(fèi)”等渠道獲得合理投資收益;政府部門進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。

PPP模式起源于英國(guó)，并迅速在全球范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。20世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP項(xiàng)目數(shù)量不斷增長(zhǎng)，PPP模式亦在越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家得到運(yùn)用。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2015年全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP投資規(guī)模達(dá)到1，555.8億美元。

2014年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，文件明確指出政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。此舉將銀行貸款、借助融資平臺(tái)公司等融資方式從政府融資渠道中移除。文件還指出，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。在傳統(tǒng)融資渠道無(wú)法利用的情況下，將PPP模式這一合法化融資渠道引入。政府通過(guò)此文件的發(fā)布，明確關(guān)閉了借助銀行、融資平臺(tái)公司等融資渠道，打開(kāi)了新的融資渠道——PPP模式。

2015年國(guó)家財(cái)政部相繼出臺(tái)一系列政策性文件，進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范了政府和社會(huì)資本合作模式下合同管理、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)、財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)等具體程序的標(biāo)準(zhǔn)操作流程和指導(dǎo)意見(jiàn)。實(shí)施PPP模式項(xiàng)目，不再需要摸著石頭過(guò)河，具體操作流程的出臺(tái)更加推動(dòng)了PPP模式高效、順利的實(shí)施。

2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，力求探索多元主體合作辦學(xué)。文件指出，應(yīng)推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加入到教育行業(yè)基礎(chǔ)條件建設(shè)中，為國(guó)家教育行業(yè)發(fā)展和教育資源有效配置發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2017年7月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》。文件要求各地政府應(yīng)積極推廣PPP模式，盤活存量資產(chǎn)、拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)對(duì)一系列政策文件的梳理不難看出，PPP模式作為近幾年發(fā)展起來(lái)的融資模式，其政策和法律架構(gòu)已日趨完善。PPP模式作為目前為數(shù)不多的合法合規(guī)的融資模式，在以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必定會(huì)發(fā)揮出更重要的作用。目前，已經(jīng)有部分PPP項(xiàng)目投入使用到高?；A(chǔ)條件建設(shè)當(dāng)中，并且取得了很好的效果。PPP模式在高?；A(chǔ)建設(shè)中的廣泛應(yīng)用，將對(duì)我國(guó)高等教育的發(fā)展起到很好的促進(jìn)作用，同時(shí)也會(huì)極大地降低各高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校引入PPP模式的必要性

（一）緩解高校資金壓力。隨著高校招生規(guī)模的擴(kuò)大，為了滿足發(fā)展需要，各高校均進(jìn)入了跨越式高速發(fā)展階段，校園規(guī)模擴(kuò)大、基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目增多。各個(gè)高校教育經(jīng)費(fèi)總額不能滿足校園規(guī)模擴(kuò)大和學(xué)生人數(shù)增多的發(fā)展需求的問(wèn)題日益凸顯。依靠現(xiàn)有財(cái)政撥款和事業(yè)收入已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足高校發(fā)展需要。高?；A(chǔ)條件建設(shè)融資來(lái)源問(wèn)題，越來(lái)越受到關(guān)注。在《預(yù)算法》以及43號(hào)文等一系列政策出臺(tái)之后，事實(shí)上我們國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投融資的格局，已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。地方政府在做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合法資金來(lái)源途徑有三種：一是財(cái)政資金;二是發(fā)行地方政府債券;三是規(guī)范的PPP。鑒于前兩類資金短缺，高校通過(guò)運(yùn)用規(guī)范的PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)融資，可以在很大程度上緩解資金壓力，同時(shí)也能減輕政府財(cái)政資金壓力。

（二）提升高校管理效率。學(xué)校屬于社會(huì)公益性組織，同時(shí)也具有非營(yíng)利性。利潤(rùn)及資產(chǎn)使用效率不作為上級(jí)主管部門考核指標(biāo)。因此，高校管理者不太關(guān)注學(xué)校的運(yùn)營(yíng)效率和資產(chǎn)配置效率，這導(dǎo)致了學(xué)校運(yùn)營(yíng)效率低、資產(chǎn)無(wú)法得到有效利用。在PPP模式下，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，通過(guò)高校和社會(huì)資本方的合作可以把私營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)帶入到高校的運(yùn)營(yíng)管理中，從而提高高校內(nèi)部國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，優(yōu)化高校資源配置。另外，社會(huì)資本方將項(xiàng)目建成后，只有在特許期內(nèi)精心經(jīng)營(yíng)才能得到預(yù)期回報(bào)，因此會(huì)努力提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。

（三）降低和分散風(fēng)險(xiǎn)。在銀行貸款等傳統(tǒng)融資模式下，各高校作為借款人幾乎承擔(dān)了基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中的全部風(fēng)險(xiǎn)，這導(dǎo)致了高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急速上升。在PPP模式下政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中，可以通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府往往承擔(dān)較多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方則承擔(dān)參與風(fēng)險(xiǎn)。與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。雙方分別充分發(fā)揮自己控制風(fēng)險(xiǎn)的能力優(yōu)勢(shì)，形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，從而為高校項(xiàng)目建設(shè)保駕護(hù)航。

三、高校運(yùn)用PPP模式實(shí)施步驟

（一）選擇社會(huì)資本公司。高校根據(jù)自身基礎(chǔ)建設(shè)的實(shí)際需求，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式確立一家實(shí)力雄厚、有合作基礎(chǔ)的社會(huì)資本公司。

（二）確立項(xiàng)目。在項(xiàng)目籌備階段，通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目可行性論證，雙方合作參與項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究工作，完成項(xiàng)目立項(xiàng)。

（三）成立項(xiàng)目公司。確立項(xiàng)目后，與社會(huì)資本公司簽訂投資合作協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，由雙方共同成立項(xiàng)目公司（SPV）。

（四）招投標(biāo)和項(xiàng)目融資。SPV公司負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的招投標(biāo)以及后續(xù)的融資程序。由項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，大大減輕了學(xué)校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。整個(gè)過(guò)程，高校應(yīng)全程參與。

（五）項(xiàng)目建設(shè)。SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和后續(xù)建設(shè)施工，高校全程參與的同時(shí)也對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

（六）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目工程施工完成后，SPV公司根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。高校應(yīng)根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

（七）項(xiàng)目交接。特許經(jīng)營(yíng)期屆滿后，SPV公司將項(xiàng)目交付給高校。

四、高校運(yùn)用PPP模式相關(guān)建議

（一）加快培養(yǎng)專業(yè)人才。高?；A(chǔ)建設(shè)中實(shí)施PPP項(xiàng)目的操作較為復(fù)雜，涉及環(huán)節(jié)多、部門多、周期長(zhǎng)，因此對(duì)相關(guān)人員的專業(yè)知識(shí)要求很高。對(duì)國(guó)內(nèi)許多高校來(lái)說(shuō)運(yùn)用PPP模式融資都是第一次，相關(guān)人員對(duì)此類業(yè)務(wù)接觸比較少，大多數(shù)工作人員所掌握的理論水平和實(shí)踐操作能力未達(dá)到PPP項(xiàng)目所規(guī)定的要求，很難在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、管理等方面提出合理有效的建議。基于此，學(xué)校應(yīng)在財(cái)務(wù)、基建、國(guó)有資產(chǎn)管理、設(shè)備管理等相關(guān)職能部門中挑選出專業(yè)技術(shù)扎實(shí)、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，以盡快理清PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的關(guān)鍵點(diǎn)及風(fēng)控措施，使高校在整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督管理職能，提高PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果。

（二）構(gòu)造PPP項(xiàng)目收益現(xiàn)金流。作為社會(huì)資本方，關(guān)注的主要是PPP項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后為其帶來(lái)的收益。PPP項(xiàng)目要能夠產(chǎn)生充足的現(xiàn)金流量才能滿足社會(huì)資本方的投資收益。經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)的項(xiàng)目比較容易落地，如果一個(gè)項(xiàng)目有著較好的現(xiàn)金流量就會(huì)更加容易地吸引社會(huì)資本方的加入。由于高校PPP項(xiàng)目除了學(xué)費(fèi)、學(xué)生宿舍、學(xué)生餐廳、經(jīng)營(yíng)性房屋租賃等項(xiàng)目之外，現(xiàn)金流量較小，這就需要由專業(yè)人士充分挖掘運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的項(xiàng)目收益，合理構(gòu)造現(xiàn)金流來(lái)保證項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)和社會(huì)資本方的預(yù)期收益。

（三）借力獨(dú)立三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了保證高校基礎(chǔ)建設(shè)PPP項(xiàng)目取得更好的效果，除教育相關(guān)部門的監(jiān)督之外，可依靠獨(dú)立三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。從項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)開(kāi)始，由第三方做好物有所值評(píng)價(jià)，為高校財(cái)政可承受能力提供支持;在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由第三方做好過(guò)程控制和跟蹤審計(jì)，確保工程質(zhì)量;在項(xiàng)目建成后，由第三方配合高校和主管部門進(jìn)行驗(yàn)收，第三方主要是對(duì)技術(shù)方面進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收;在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，第三方對(duì)項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)的服務(wù)和管理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)服務(wù)和管理質(zhì)量提升。第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)保持獨(dú)立，對(duì)教育部和高校負(fù)責(zé)，監(jiān)管過(guò)程中要做到公平、公正，結(jié)果透明。

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