高層官員地震應(yīng)急演練中應(yīng)急決策行為的質(zhì)性分析*

郝 陽，程五一，鄧云峰

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京) 工程技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.中共中央黨校(國家行政學(xué)院)，北京 100089)

0 引言

突發(fā)事件應(yīng)急中，應(yīng)急決策者的決策行為對(duì)應(yīng)急活動(dòng)開展乃至最終效果有非常重要的影響。我國當(dāng)前應(yīng)急管理模式下，重特大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的核心決策者通常由政府高層官員擔(dān)任。研究該特殊群體在壓力和困境下的決策行為，對(duì)提高政府應(yīng)急管理能力，有效應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。受重特大突發(fā)事件發(fā)生概率和高層官員群體的可接觸程度限制，該領(lǐng)域的實(shí)證研究在資料獲取和研究方法選擇上均面臨挑戰(zhàn)。

相關(guān)已有研究中，曹蓉等運(yùn)用扎根理論對(duì)收集的應(yīng)急決策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行質(zhì)性分析，提出應(yīng)急決策過程包括4個(gè)階段，并認(rèn)為決策者的價(jià)值觀、經(jīng)驗(yàn)、情緒、意志力及溝通協(xié)調(diào)能力對(duì)應(yīng)急決策有主要影響[1]；Williams等通過對(duì)海地地震災(zāi)后恢復(fù)過程中的大量采訪文獻(xiàn)記錄進(jìn)行質(zhì)性分析，提出了1個(gè)扎根理論的實(shí)證研究范本[2]；陳俊霖等基于前景理論，研究了時(shí)間壓力對(duì)決策者在應(yīng)急領(lǐng)域中風(fēng)險(xiǎn)尋求或規(guī)避程度等決策行為的影響[3]；張?jiān)埔畹韧ㄟ^決策行為研究，建立決策者情緒對(duì)應(yīng)急決策的影響模型，并分析了決策任務(wù)特征、環(huán)境特征和決策者特征對(duì)決策者情緒的影響作用[4]；鄔群勇等提出了利用詞共現(xiàn)模型從應(yīng)急預(yù)案文本中提取應(yīng)急任務(wù)的方法，用以提高應(yīng)急決策系統(tǒng)的自動(dòng)化程度[5]；黃超等將案例推理技術(shù)應(yīng)用于突發(fā)事件案例的文本數(shù)據(jù)處理，對(duì)實(shí)證材料的文本和特征詞的聚類處理、結(jié)構(gòu)化等方面進(jìn)行了有益的探索[6]；張炎亮等在CBR基礎(chǔ)上，通過研究目標(biāo)情景與源情景的結(jié)構(gòu)相似度和全局相似度，在信息不完備條件下較快搜索案例庫，為目標(biāo)情景決策提供參考[7]。

上述已有成果從不同側(cè)面針對(duì)決策者、決策行為以及文本語義處理和質(zhì)性研究方法等做了大量有價(jià)值的工作，但均未涉及應(yīng)用質(zhì)性研究方法分析決策命令等實(shí)證材料，進(jìn)而刻畫和研究高層官員決策行為這個(gè)領(lǐng)域。面向政府高層官員的應(yīng)急決策演練為解決這個(gè)問題提供了可行途徑，通過模擬重特大突發(fā)事件情景，設(shè)置決策命令擬定的演練任務(wù)，從而獲取一手文稿資料[8]。本文依托某廳局級(jí)官員參與的“特大地震應(yīng)急決策與指揮模擬演練”，在“樣本生成→采集→處理→分析”框架下[9]，采用質(zhì)性分析方法探討以下與高層官員有關(guān)的3個(gè)具體問題：①應(yīng)急決策是否受建議稿的影響？②決策涉及哪些方面，在建議稿外自主補(bǔ)充的決策內(nèi)容有哪些？③如何進(jìn)行多目標(biāo)決策的排序？

1 前期準(zhǔn)備

1.1 應(yīng)急決策演練設(shè)計(jì)

1)情景設(shè)置

情景設(shè)置參考?xì)v史案例，適當(dāng)增加事件的復(fù)雜性和嚴(yán)重性。本文演練情景設(shè)置為某重要區(qū)域內(nèi)發(fā)生特大地震，造成大量群眾傷亡，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，影響范圍波及多個(gè)省市，同時(shí)伴有火災(zāi)、建筑坍塌、地質(zhì)災(zāi)害、衛(wèi)生防疫、交通事故與擁堵、化工事故、社會(huì)失序、網(wǎng)絡(luò)輿情等各類次生災(zāi)害及影響[9]，需要國家和屬地各級(jí)政府響應(yīng)。

2)演練組織

演練形式為應(yīng)急決策推演，編組國家、省(直轄市)2級(jí)共3個(gè)抗震救災(zāi)指揮部[9]，同步分場地分階段模擬：①地震初期，任務(wù)覆蓋震后15 min至4 h內(nèi)決策指揮；②震后1 d，任務(wù)覆蓋震后24 h至36 h內(nèi)決策指揮；③震后3 d，任務(wù)覆蓋震后72 h至84 h內(nèi)決策指揮。

參演人員為廳局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，均非專職、非分管應(yīng)急或相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)。參演人員約80人，按級(jí)別編組國家、省(直轄市)2級(jí)共3個(gè)抗震救災(zāi)指揮部[9]。

1.2 樣本生成與采集

按照演練設(shè)計(jì)，3個(gè)指揮部根據(jù)現(xiàn)實(shí)模擬編成，設(shè)置有總指揮、副總指揮及各工作小組，演練推進(jìn)中參演人員以分配的角色身份完成各階段決策任務(wù)。特別是，在演練第1階段(地震初期)，設(shè)置有獨(dú)立于上述流程之外的專項(xiàng)任務(wù)，要求所有參演人員均以所在指揮部核心決策者身份，以演練提供的建議稿為參考，簽發(fā)決策命令。按照“①有簽批；②字跡可辨識(shí)；③語義明確；④內(nèi)容為相關(guān)決策命令”等作為判定有效樣本的原則，演練最終收回國家級(jí)指揮部16份(編為樣本A組)，省市級(jí)指揮部29份(不考慮地域差別，2個(gè)指揮部合編為樣本B組)，共計(jì)45份有效決策樣本。

1.3 樣本說明

1)關(guān)于建議稿

①源自歷史案例，選取與演練背景類似的真實(shí)高層應(yīng)急決策部署，保留形式及主體內(nèi)容以模擬現(xiàn)實(shí)。

②設(shè)置了決策漏洞，在原稿基礎(chǔ)上刪除了與基礎(chǔ)設(shè)施和輿情相關(guān)的2條關(guān)鍵性決策，以測試參演人員的決策能力。

③決策背景為地震初期，即演練第1階段，對(duì)決策樣本的分析也限于該應(yīng)急階段。

2)關(guān)于決策過程

A，B組均為“觀看背景視頻→閱讀災(zāi)情信息→根據(jù)建議稿獨(dú)立做出決策”，完成決策部署任務(wù)前不設(shè)置討論環(huán)節(jié)。

1.4 研究方法及工具選擇

基于提出的研究目標(biāo)，選擇質(zhì)性研究方法對(duì)樣本進(jìn)行分析。研究工具使用QSR公司的質(zhì)性分析軟件NVivo12，利用編碼、探索等功能梳理提煉決策數(shù)據(jù)，在統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)上得出研究結(jié)論。

2 樣本處理

2.1 應(yīng)急決策提取

總結(jié)國內(nèi)外學(xué)者對(duì)應(yīng)急決策的定義，無論是“為應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件……制定應(yīng)急行動(dòng)方案……的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程[10]”中的“行動(dòng)方案”， 還是“在突發(fā)事件情境下……采取應(yīng)急處置措施的過程性活動(dòng)[11]”中的“處置措施”，均包含 “(誰)(利用什么)對(duì)誰做什么”，即“(主體)+(資源)+對(duì)象+行動(dòng)”(形式一)這樣典型的結(jié)構(gòu)化表述；此外，頂層的應(yīng)急決策還可以“希望什么呈現(xiàn)什么狀態(tài)”，即“對(duì)象+狀態(tài)”(形式二)的抽象形式表達(dá)；以及對(duì)應(yīng)急組織、主體或資源等的專項(xiàng)要求或調(diào)派(撥)(形式三)。

本文對(duì)樣本進(jìn)行決策提取的方法是：首先，按照上述3種基本語義結(jié)構(gòu)進(jìn)行決策識(shí)別；然后，從主體、資源、對(duì)象、行動(dòng)、狀態(tài)等維度尋找特征詞；最后，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣確定標(biāo)準(zhǔn)特征詞，保證各特征詞之間詞義的區(qū)別度。以建議稿為例的應(yīng)急決策提取過程如表1所示。

2.2 編碼

將轉(zhuǎn)錄為電子文稿的45份樣本按前述方法分為A，B組后導(dǎo)入NVivo12軟件。按表1所示步驟，遍歷全樣本提取決策特征詞并進(jìn)行一級(jí)編碼。A組樣本共編碼27個(gè)，B組37個(gè)，全樣本共計(jì)40個(gè)，詳見圖1。

表1 建議稿應(yīng)急決策提取

圖1 一級(jí)編碼Fig.1 Primary coding

為便于研究，淘汰引用率10%以下，即覆蓋樣本數(shù)<4.5的低頻編碼，結(jié)果與NVivo軟件按編碼參考點(diǎn)數(shù)比較生成的層次圖一致。對(duì)保留的21個(gè)中高頻編碼按對(duì)象和主體分類，進(jìn)行二級(jí)編碼，見表2。

2.3 數(shù)據(jù)整理

將表2任務(wù)編碼在全部樣本中逐一匹配，匹配1次，變量“引用次數(shù)”值加1，當(dāng)次編碼序值加入變量“總序值”，“平均序值”為該編碼的總序值與引用次數(shù)的商。分別統(tǒng)計(jì)A，B組及全樣本，按平均序值升序排序，詳見表3。

3 分析

3.1 建議稿對(duì)決策者的影響

利用NVivo軟件將45份樣本分組，并與建議稿進(jìn)行文字相似性比較，以Jaccard系數(shù)(取小數(shù)點(diǎn)后2位)為參考，全樣本中相似系數(shù)最高為0.91，最低為0.16，A組平均為0.75，B組平均為0.55，全樣本平均為0.62。如圖2所示，A，B組決策者對(duì)建議稿的接受度有顯著差異：A組官員的決策命令與建議稿的相似系數(shù)集中分布在0.6～0.9之間，說明該決策群體整體對(duì)建議稿表現(xiàn)出較高的認(rèn)同，同時(shí)也不完全依賴建議進(jìn)行決策；B組官員的相似系數(shù)則呈現(xiàn)大跨度的分散分布，甚至在極相似與極不相似2端較為密集分布，說明該決策群體態(tài)度未形成相對(duì)統(tǒng)一，部分官員高度依賴決策建議，部分拋開建議自行決策，其余的個(gè)體性明顯強(qiáng)于該群體的整體決策風(fēng)格，造成該現(xiàn)象的原因或與建議稿內(nèi)容與該層決策者在決策系統(tǒng)內(nèi)的位置不符有關(guān)。

表2 二級(jí)編碼Table 2 Secondary coding

表3 分組及全樣本編碼序值對(duì)照Table 3 Comparison of code sequential values in sub group and full samples

3.2 決策者關(guān)注的對(duì)象

按編碼引用相關(guān)參數(shù)降序排列，并依據(jù)來源和頻度分區(qū)整理，如表4所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，建議稿提供的11個(gè)決策編碼引用頻次均高于其他編碼，全部進(jìn)入高頻區(qū)，呈壓倒性優(yōu)勢，該現(xiàn)象也進(jìn)一步證明建議稿對(duì)決策者的影響。

此外，決策者們僅根據(jù)災(zāi)情信息自行研判添加了其他29個(gè)決策項(xiàng)，對(duì)象包含災(zāi)情、人、基礎(chǔ)設(shè)施、次生災(zāi)害、社會(huì)面、應(yīng)急資源以及應(yīng)急主體和組織相關(guān)內(nèi)容。值得注意的是，如前文1.3所述，建議稿從真實(shí)材料中刪除了2條關(guān)鍵性決策以測試參演人員的決策能力，從反饋情況看，A，B組決策者均對(duì)漏洞做出了補(bǔ)救反應(yīng)——以輿情信息與基礎(chǔ)設(shè)施為對(duì)象的決策占據(jù)了中頻區(qū)。另有關(guān)注災(zāi)情信息的“災(zāi)情核實(shí)匯總”進(jìn)入第2區(qū)，體現(xiàn)出高層官員在應(yīng)急決策中對(duì)信息的需求和敏感。

圖2 分組樣本與建議稿文字相似性比較Jaccard系數(shù)分布Fig.2 Distribution of Jaccard coefficients for word similarity comparison between sub group samples and proposed draft

表4 編碼引用分區(qū)Table 4 Partition of code reference

3.3 決策的排序

決策的排序不僅能夠反映決策者在進(jìn)行多目標(biāo)決策時(shí)對(duì)權(quán)重的判斷，而且在因時(shí)間壓力或應(yīng)急資源有限導(dǎo)致決策內(nèi)容無法全部實(shí)現(xiàn)時(shí)，可能直接影響執(zhí)行層對(duì)任務(wù)的取舍，對(duì)重特大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。影響決策者對(duì)決策排序的主要因素包括：①?zèng)Q策建議；②政府行文習(xí)慣；③對(duì)情勢的判斷；④對(duì)目標(biāo)對(duì)象的權(quán)重。在本文樣本中，以上因素均有不同程度的體現(xiàn)。

前文已完成對(duì)A，B組及全樣本的中高頻決策排序統(tǒng)計(jì)，如表3所示。A組樣本的平均序值排列表現(xiàn)出良好的連續(xù)性和唯一性，在序列中前段尤為突出，體現(xiàn)了該組的群體一致性特征；從目標(biāo)對(duì)象的角度觀察，可以清晰地梳理出該組“人→次生災(zāi)害→災(zāi)情→基礎(chǔ)設(shè)施→社會(huì)面→應(yīng)急主體與組織”的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)，同時(shí)，對(duì)比建議稿的 “人→次生災(zāi)害→災(zāi)情→社會(huì)面→應(yīng)急主體與組織”，可以發(fā)現(xiàn)決策建議對(duì)該群體的影響，但面向“基礎(chǔ)設(shè)施”的決策加入，說明這種影響更可能源于認(rèn)同而非盲從。B組樣本的平均序值排列表現(xiàn)與A組明顯不同，體現(xiàn)了該組的個(gè)體差異性特征；B組目標(biāo)對(duì)象鏈交叉無序，是該組各樣本間多方意見博弈的結(jié)果。從全樣本的排序表現(xiàn)看，B組的各方分歧由于A組較統(tǒng)一的意見加入，使得全樣本最終向決策建議稿靠近，但“預(yù)案啟動(dòng)”、“震情報(bào)告”等決策項(xiàng)排在序值高端，保留了決策者的獨(dú)立意見。

4 結(jié)論

1)基于決策者的決策身份所提出的決策建議，更容易被接受和采納；反之，如果決策建議偏離決策者的崗位和職責(zé)，決策者將傾向于根據(jù)自主研判的結(jié)果進(jìn)行決策，該過程將導(dǎo)致決策時(shí)間增長進(jìn)而加重決策者的決策壓力。

2)高層官員的決策主要面向?yàn)?zāi)情、人、基礎(chǔ)設(shè)施、次生災(zāi)害、社會(huì)面、應(yīng)急資源以及應(yīng)急主體和組織等方面，且不以決策建議為轉(zhuǎn)移。對(duì)災(zāi)情信息的需求反映其決策行為更多依據(jù)研判而非程序。

3)不同層級(jí)決策者的多目標(biāo)決策排序存在顯著差異。重特大突發(fā)事件初期，高層官員對(duì)目標(biāo)決策的權(quán)重分配為：人>次生災(zāi)害>災(zāi)情>基礎(chǔ)設(shè)施>社會(huì)面>應(yīng)急主體與組織。