新公共管理視角下的預(yù)算績(jī)效管理探討

嚴(yán)海濤 夏禮銳

摘 要：從新公共管理的角度看，推進(jìn)預(yù)算制度改革的重要途徑是不斷推進(jìn)績(jī)效預(yù)算制度改革。本文主要對(duì)新公共管理視角下預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：新公共管理;預(yù)算績(jī)效管理;財(cái)政預(yù)算

一、新公共管理視角下的績(jī)效預(yù)算新特點(diǎn)

新公共管理觀點(diǎn)的目的更多是希望政府更好地實(shí)現(xiàn)其職能和治理計(jì)劃，在以結(jié)果為導(dǎo)向的基礎(chǔ)之上對(duì)自身職能發(fā)揮和施政計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中所需要的成本進(jìn)行計(jì)算，并對(duì)支出的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行合理的測(cè)量和估計(jì)。在特定環(huán)境下績(jī)效預(yù)算制度能夠發(fā)揮良好的作用，其和新公共管理理念之間具備非常密切的聯(lián)系和共同目標(biāo)。新公共管理視角下的績(jī)效預(yù)算具有以下特征。

第一，從績(jī)效預(yù)算出現(xiàn)背景進(jìn)行分析，由于受到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多方面因素的影響，很多政府部門(mén)的行政效率非常低。在龐大的預(yù)算開(kāi)支之下，政府部門(mén)的資源利用效率非常低，資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。在此困境和影響作用之下，很多國(guó)家都開(kāi)始推行績(jī)效預(yù)算制度，通過(guò)將績(jī)效作為新公共管理的核心理念，不斷提高政府財(cái)政投入過(guò)程中的科學(xué)性、合理性、適用性、有效性和針對(duì)性。更多的和未來(lái)發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展道路等因素相結(jié)合，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)設(shè)定績(jī)效預(yù)算管理目標(biāo)。

第二，受新公共管理理念的影響，績(jī)效預(yù)算可以有效提升政府管理效率。而在政府項(xiàng)目組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中能夠通過(guò)對(duì)項(xiàng)目組織目標(biāo)作用進(jìn)行明確，并保證有效監(jiān)督項(xiàng)目計(jì)劃的實(shí)施，更加深入、清晰地了解項(xiàng)目本身的框架結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式，并以此為基礎(chǔ)對(duì)政府內(nèi)部控制不斷進(jìn)行完善，做好后期預(yù)算的準(zhǔn)備工作。同時(shí)，績(jī)效預(yù)算可以有效加強(qiáng)內(nèi)部和外部之間的溝通和溝通。通過(guò)溝通并維持有效、穩(wěn)定的溝通渠道等方式幫助群眾能夠多加了解政府的目標(biāo)，保證項(xiàng)目能夠有效推進(jìn)，減少政府工作所遇到的阻力。

第三，績(jī)效管理具有很高的透明度。社會(huì)公眾可以通過(guò)相應(yīng)的信息發(fā)布平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府項(xiàng)目和政府預(yù)算支出的有效監(jiān)督，不斷提升政府工作透明度，加強(qiáng)政府和社會(huì)公眾之間的溝通和了解。

第四，在具體的業(yè)務(wù)分類中，傳統(tǒng)預(yù)算按具體目的進(jìn)行分類，績(jī)效預(yù)算按預(yù)算分類，并計(jì)算財(cái)政支出效率。

二、從新公共管理的角度制定預(yù)算

在20世紀(jì)70年代和80年代，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)和影響，西方的許多國(guó)家都出現(xiàn)了政府財(cái)政赤字。具體表現(xiàn)就是開(kāi)支遠(yuǎn)高于收入、經(jīng)濟(jì)停滯不前、財(cái)政危機(jī)十分嚴(yán)重、福利制度無(wú)法有效合理推行、政府部門(mén)自身的工作效率相對(duì)較低、政府和公眾之間的矛盾不斷加大，總的來(lái)說(shuō)則是很多國(guó)家政府出現(xiàn)巨大信任危機(jī)和財(cái)政危機(jī)，面對(duì)此狀況一股公共部門(mén)行政改革浪潮由此展開(kāi)，并對(duì)越來(lái)越多的國(guó)家產(chǎn)生影響。

與傳統(tǒng)的公共管理相比，新公共管理改善了傳統(tǒng)的公共管理模式。并將當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等許多學(xué)科的理論和知識(shí)融入公共部門(mén)管理。使得公共部門(mén)管理具備更強(qiáng)的科學(xué)性和綜合性，并不斷尋求效率更高的公共管理模式。在針對(duì)政府部門(mén)實(shí)施績(jī)效管理的過(guò)程中將產(chǎn)出和結(jié)果作為導(dǎo)向，不斷地對(duì)政府受托責(zé)任進(jìn)行落實(shí)。

三、建設(shè)顧客導(dǎo)向型政府

在政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中由于受到公民監(jiān)督意識(shí)不斷加強(qiáng)，成本導(dǎo)向趨于強(qiáng)化的影響，并將新公共管理理論作為指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上，我們將繼續(xù)推進(jìn)政府改革和政府責(zé)任落實(shí)，提高政府評(píng)估水平。在這個(gè)過(guò)程中，預(yù)算績(jī)效管理已成為促進(jìn)政府發(fā)展的有效工具。在此背景下，人們愈加重視績(jī)效評(píng)價(jià)在財(cái)政預(yù)算中所起到的影響作用。

新公共管理角度下預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展已經(jīng)更多傾向于提高政府服務(wù)能力，打造顧客導(dǎo)向的服務(wù)型政府。顧客導(dǎo)向主要指的是組織集體、組織成員在組織發(fā)展運(yùn)行和決策的過(guò)程中需要從顧客的立場(chǎng)出發(fā)，站在顧客角度思考問(wèn)題，保證顧客利益，并通過(guò)對(duì)組織管理績(jī)效的仔細(xì)評(píng)估、管理，提升客戶滿意度，為客戶提供有效的服務(wù)。而受到顧客導(dǎo)向理念的影響，政府組織需要同時(shí)對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)和廣大納稅人負(fù)責(zé)，保證政府能夠提供物美價(jià)廉的公共產(chǎn)品，不斷對(duì)自身工作績(jī)效以及服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行改進(jìn)和完善。在一定程度上，以客戶為導(dǎo)向的服務(wù)型政府是以人為本、執(zhí)政為民的政府形象的具體體現(xiàn)。政府預(yù)算資源的使用需要產(chǎn)生與之相匹配的社會(huì)效益。

相較于傳統(tǒng)公共管理，新公共管理更加注重結(jié)果，而不是過(guò)程。很多國(guó)家都受其影響而十分重視產(chǎn)出和結(jié)果的績(jī)效考核。在當(dāng)今的預(yù)算績(jī)效管理中結(jié)果導(dǎo)向型已經(jīng)成為其中的主流方式。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)投入過(guò)程控制理念進(jìn)行改變，促使其逐漸轉(zhuǎn)向以產(chǎn)出結(jié)果為中心，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的不斷完善。同時(shí)政府部門(mén)在對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行衡量時(shí)，主要從是否達(dá)到預(yù)訂成果目標(biāo)、產(chǎn)出是否合格、產(chǎn)出效率是否合格等多角度進(jìn)行考核，進(jìn)一步促進(jìn)公共資源配置有效性的提升。

四、預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)充分和我國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合

在實(shí)踐過(guò)程中績(jī)效評(píng)估技術(shù)本身所存在的復(fù)雜性是其所遭遇的關(guān)鍵障礙之一。由于西方諸多國(guó)家和我國(guó)在文化、社會(huì)、政治、法律、經(jīng)濟(jì)等諸多環(huán)境上所存在的不同，很難能夠在研究和借鑒西方管理模式理念和技術(shù)的過(guò)程中直接引進(jìn)或在簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)化之后便將其運(yùn)用于我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革過(guò)程中，而是需要通過(guò)大量的實(shí)踐和改變，將其轉(zhuǎn)化為具備本土特色的理論和模式。

同時(shí)，政府也很難保證能夠?qū)ぷ髀毮堋⒄旧懋a(chǎn)出以及績(jī)效做出準(zhǔn)確的定義，而績(jī)效評(píng)估則由于缺乏足夠完善、科學(xué)的方法和指標(biāo)提供指導(dǎo)非常容易流于形式，無(wú)法得到有效落實(shí)，發(fā)揮出其應(yīng)用的作用。在此過(guò)程中，我國(guó)政府部門(mén)應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起自己的責(zé)任，從我國(guó)的綜合國(guó)情和實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，在對(duì)西方國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)整體理念、結(jié)構(gòu)、模式進(jìn)行學(xué)習(xí)和借鑒的基礎(chǔ)之上和本土環(huán)境相結(jié)合，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化，并通過(guò)制度安排為現(xiàn)有的預(yù)算績(jī)效改革成果提供規(guī)范和保護(hù)。政府部門(mén)應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)本身的復(fù)雜性和艱難性，認(rèn)識(shí)到改革并不是一次性促成或一帆風(fēng)順的，績(jī)效評(píng)估體系在建立和完善的過(guò)程中將會(huì)面臨諸多阻礙和困難。

與此同時(shí)，西方十分注重企業(yè)管理類經(jīng)驗(yàn)，公共管理理論與績(jī)效評(píng)價(jià)都是在企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上確定的。通過(guò)將市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門(mén)管理過(guò)程中，發(fā)揮其控制政府開(kāi)支的作用，同時(shí)由于公共部門(mén)的成本和收益之間也存在不確定性和不對(duì)稱性，政府資金與提供公共服務(wù)之間的聯(lián)系不夠緊密，邏輯不強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上受到信息傳遞的復(fù)雜性等因素的影響，給預(yù)算績(jī)效評(píng)估帶來(lái)諸多困難。復(fù)雜多變的公共管理目標(biāo)，在決策過(guò)程的影響下，很難找到有效的方法或工具來(lái)衡量、評(píng)估甚至判斷公共部門(mén)的績(jī)效。

上述許多問(wèn)題將進(jìn)一步導(dǎo)致衡量政府成本和政府收入的難度增加。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)上也存在非常大的差異，其主要體現(xiàn)在我國(guó)更為重視內(nèi)部控制，政府本身就是政府績(jī)效評(píng)估的主體。

五、根據(jù)西方國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行本地化處理和改進(jìn)

在我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施和發(fā)展需要注意參考西方預(yù)算績(jī)效管理并在此基礎(chǔ)之上促進(jìn)其本土化實(shí)踐發(fā)展。

第一，技術(shù)層面上預(yù)算績(jī)效管理工作注重績(jī)效的定量分析，可以通過(guò)對(duì)西方國(guó)家的 PART、標(biāo)桿、應(yīng)用效率指標(biāo)等工具進(jìn)行借鑒，開(kāi)展管理工作。

第二，預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)監(jiān)督和評(píng)估在實(shí)施政府四大職能方面獲得利益和成就的過(guò)程。并通過(guò)測(cè)定社會(huì)效果、客戶滿意度等指標(biāo)，不斷推動(dòng)顧客、產(chǎn)出導(dǎo)向政府改革的發(fā)展。

第三，績(jī)效指標(biāo)的確定既需要能夠充分反映出績(jī)效效率和效益維度，有能夠保證評(píng)價(jià)程序的合理性，不同指標(biāo)能夠相互配合實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效評(píng)估的全面檢測(cè)。

第四，通過(guò)中國(guó)國(guó)情的結(jié)合，注重結(jié)果導(dǎo)向和以人為本，實(shí)現(xiàn)晉升路徑和重點(diǎn)的靈活設(shè)計(jì)。不斷促進(jìn)績(jī)效評(píng)估工作的制度化和長(zhǎng)效化發(fā)展，借助專業(yè)評(píng)估和研究結(jié)構(gòu)的專業(yè)人才、專業(yè)設(shè)備促進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)水平的不斷提升。

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（責(zé)任編輯：王文龍）