賈映輝 王偉玲

加快公共數(shù)據(jù)資源對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人開(kāi)放，鼓勵(lì)社會(huì)公眾開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新具有重要作用。本文研究了北京市近年來(lái)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放情況，分析存在的問(wèn)題，并對(duì)北京市政府如何進(jìn)一步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放提出了若干建議。

公共數(shù)據(jù)資源是指政務(wù)部門、公共服務(wù)和公用市政企事業(yè)機(jī)構(gòu)在社會(huì)公共管理服務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的具有公共性、基礎(chǔ)性、經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)價(jià)值的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)資源是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐性、戰(zhàn)略性資源，其可獲取性和流動(dòng)性已成為構(gòu)筑區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的重要基石。

北京市公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放發(fā)展現(xiàn)狀

一.率先建立公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放平臺(tái)

為創(chuàng)造有利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的良好環(huán)境，滿足日益增長(zhǎng)的信息需求，促進(jìn)軟件與信息技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)信息消費(fèi)，北京市經(jīng)信委成立事業(yè)單位推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作。2012年10月，推出北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)（www.bjdata.gov.cn）。該網(wǎng)站將北京市政務(wù)部門提供的、可向社會(huì)開(kāi)放的政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行了整合，為數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)者提供下載調(diào)用服務(wù)。開(kāi)發(fā)人員可將網(wǎng)站上發(fā)布的政府?dāng)?shù)據(jù)資源應(yīng)用到相關(guān)的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)中，以提高數(shù)據(jù)產(chǎn)品的用戶體驗(yàn)和服務(wù)質(zhì)量。網(wǎng)站主要提供三種服務(wù)：WPS、CSV等格式的原始數(shù)據(jù)下載和帶有地理坐標(biāo)信息的SHAPE空間數(shù)據(jù)下載以及在線調(diào)用API，同時(shí)面向特定權(quán)限的用戶提供半開(kāi)放式數(shù)據(jù)服務(wù)。此外，基于網(wǎng)站發(fā)布數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的APP備案信息也可以在線提交。

二.實(shí)現(xiàn)部分?jǐn)?shù)據(jù)的規(guī)范性開(kāi)放

截至2019年1月底，該網(wǎng)站發(fā)布了北京市56個(gè)政府部門的1260類數(shù)據(jù)集，總計(jì)約7731萬(wàn)條數(shù)據(jù)。其中，完全開(kāi)放的數(shù)據(jù)集為1196類，數(shù)據(jù)記錄總數(shù)超過(guò)260萬(wàn)余條，主要來(lái)自54個(gè)單位;定向授權(quán)開(kāi)放的數(shù)據(jù)集是64類，共有7471萬(wàn)條數(shù)據(jù)記錄，主要來(lái)自9家單位。公開(kāi)數(shù)據(jù)主要來(lái)自教育、科技、司法、人社、環(huán)境保護(hù)、民政、國(guó)土和公安等56個(gè)部門。涵蓋20個(gè)主題，包括生活服務(wù)、企業(yè)服務(wù)、美食餐飲、醫(yī)療保健、旅行住宿、運(yùn)輸服務(wù)、消費(fèi)購(gòu)物等。其中，北京市教育局提供的“小學(xué)、中學(xué)、高?！焙捅本┦袊?guó)土資源局提供的“土地用途分區(qū)”數(shù)據(jù)集下載量最高。各區(qū)縣在網(wǎng)站開(kāi)通區(qū)縣頻道，向社會(huì)開(kāi)放本區(qū)縣政府部門數(shù)據(jù)資源。

三.數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用取得初步成效

北京市聯(lián)合百度、方正國(guó)際、九州聯(lián)宇、醫(yī)行華夏等企業(yè)，協(xié)同開(kāi)展公共信息資源開(kāi)放，政務(wù)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用成效初現(xiàn)。涌現(xiàn)了一批與生活密切相關(guān)的APP應(yīng)用，內(nèi)容涉及教育、文化、健康、交通、旅游等領(lǐng)域。北京市依托北京市信息資源管理中心，聯(lián)合太極計(jì)算機(jī)、北京軟件和信息服務(wù)交易所、中關(guān)村大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等單位，舉辦了“北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)應(yīng)用創(chuàng)意大賽”，評(píng)選了一批基于北京市公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)的優(yōu)秀創(chuàng)意方案，這些方案從公眾切身需求出發(fā)，聚焦出行難、看病難、擇校難等民生痛點(diǎn)，提出了具有一定可操作性、實(shí)用性和創(chuàng)新性的數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)意方案。目前，部分創(chuàng)意方案已經(jīng)形成了相關(guān)信息服務(wù)產(chǎn)品。

四.建立公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放管理制度

為做好政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有關(guān)工作，北京市政府印發(fā)了《關(guān)于做好通過(guò)北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會(huì)開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)工作的通知》，要求各部門積極梳理數(shù)據(jù)資源，編制公共信息資源開(kāi)放目錄，發(fā)布全市開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)資源。制定了《北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)數(shù)據(jù)下載與使用指引》，為公眾介紹如何下載和使用數(shù)據(jù)，引導(dǎo)數(shù)據(jù)資源正確使用。組織市政協(xié)委員、政府部門代表、公共企事業(yè)單位代表和專家結(jié)合實(shí)際情況，圍繞公共信息資源開(kāi)放范圍、形式、推進(jìn)策略等重要問(wèn)題開(kāi)展研究討論，形成推進(jìn)公共信息資源向社會(huì)開(kāi)放工作的政策文件，明確了公共信息資源開(kāi)放工作機(jī)制。北京市成立了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放項(xiàng)目組、協(xié)調(diào)組、數(shù)據(jù)處理組、政策制定組等機(jī)構(gòu)，來(lái)具體實(shí)施北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)建設(shè)和數(shù)據(jù)開(kāi)放工作。北京市公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放工作中，以市經(jīng)信委為指導(dǎo)、信息資源管理中心負(fù)責(zé)網(wǎng)站運(yùn)維、相關(guān)部門提供開(kāi)放數(shù)據(jù)、社會(huì)公眾監(jiān)督反饋的工作局面基本形成。

存在的問(wèn)題

北京市在全國(guó)率先探索公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放，取得了良好的成績(jī)，但相對(duì)美日法等國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放程度和社會(huì)未來(lái)應(yīng)用需求，仍存在很大差距，體現(xiàn)在以下方面：

一.開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍不廣

在北京市開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)集中，大多集中在旅游住宿、教育科研、房屋住宅、社會(huì)保障等民生服務(wù)領(lǐng)域，但在社會(huì)管理和城市建設(shè)領(lǐng)域開(kāi)放數(shù)據(jù)程度不大。例如，社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、人口管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域未廣泛開(kāi)放數(shù)據(jù)資源。究其原因：一是對(duì)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)資源的范圍界定不清晰，對(duì)哪些數(shù)據(jù)可以開(kāi)放、哪些數(shù)據(jù)不能開(kāi)放沒(méi)有明確界定，一些部門為規(guī)避泄密風(fēng)險(xiǎn)而選擇放棄開(kāi)放數(shù)據(jù);二是尚未建立健全的數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效考核制度，一些垂直管理部門將數(shù)據(jù)作為本部門的私有資產(chǎn)，并以上級(jí)部門未授權(quán)為由拒絕開(kāi)放時(shí)，公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放管理部門缺乏有效的應(yīng)對(duì)手段。

二.開(kāi)放數(shù)據(jù)的可利用率不高

分析北京市開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)資源可以發(fā)現(xiàn)，很多公共數(shù)據(jù)資源未得到充分利用，大量的數(shù)據(jù)因質(zhì)量不高等原因?qū)е缕鋬r(jià)值難以體現(xiàn)。其原因：一是可讀性有待提升，已開(kāi)放的公共信息資源大多格式單一，開(kāi)發(fā)者讀取數(shù)據(jù)的便利度有限。二是時(shí)效性低，部分?jǐn)?shù)據(jù)資源最新更新還是2012年，對(duì)時(shí)效性要求高的公共數(shù)據(jù)資源若錯(cuò)過(guò)最佳開(kāi)放時(shí)期，其價(jià)值幾乎為零。三是準(zhǔn)確度低，部分開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源準(zhǔn)確度不高，精度不夠，不能真實(shí)客觀地反映事實(shí)。四是完整性差，一些數(shù)據(jù)沒(méi)有經(jīng)過(guò)整理，支離破碎，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的性價(jià)比低，用戶開(kāi)發(fā)積極性不大。

三.開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘不夠

政府掌握著整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)的規(guī)模很大，但這些數(shù)據(jù)大多深在閨中，公共信息資源所蘊(yùn)藏的巨大價(jià)值尚未充分挖掘。北京市除了高級(jí)人民法院利用數(shù)據(jù)開(kāi)展的“信息球”、北京九州聯(lián)宇信息技術(shù)有限公司開(kāi)發(fā)的“實(shí)時(shí)交通信息服務(wù)”等少數(shù)典型應(yīng)用外，其他優(yōu)秀應(yīng)用并不多。因此，對(duì)北京市各政府部門來(lái)說(shuō)，應(yīng)加強(qiáng)高價(jià)值公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放，引導(dǎo)社會(huì)力量開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源，提高數(shù)據(jù)資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理等領(lǐng)域的支撐決策能力。

四.開(kāi)放數(shù)據(jù)用戶參與度低

公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放和數(shù)據(jù)文化的形成過(guò)程，也是公眾、社會(huì)組織等社會(huì)力量不斷推動(dòng)、參與和使用數(shù)據(jù)的過(guò)程。政府公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放范圍的不斷擴(kuò)大和數(shù)據(jù)質(zhì)量的不斷提升，離不開(kāi)公眾積極應(yīng)用和反饋，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放部門不斷改善。當(dāng)前，我國(guó)公眾數(shù)據(jù)理念和數(shù)據(jù)文化整體程度不高，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)價(jià)值應(yīng)用意識(shí)不強(qiáng)，因此參與程度不夠，難以形成公共數(shù)據(jù)開(kāi)放方和數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的應(yīng)用方的良性互動(dòng)局面。

加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放的對(duì)策建議

一.強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放組織領(lǐng)導(dǎo)

公共信息資源開(kāi)放涉及的政府部門眾多，有序推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放離不開(kāi)強(qiáng)有力的組織體系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，一是建議北京市加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，并建立相關(guān)工作小組定期研究，加以協(xié)調(diào)推進(jìn);二是成立公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放專家咨詢委員會(huì)，匯聚專家人才，研究數(shù)據(jù)范圍、方式和優(yōu)化模式。

二.建立健全公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放制度

公共信息資源開(kāi)放的不斷發(fā)展，需要一系列的制度規(guī)范。一是在標(biāo)準(zhǔn)方面，政府應(yīng)組織行業(yè)協(xié)會(huì)、中小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)、第三方研究機(jī)構(gòu)等多方力量，圍繞數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)質(zhì)量等關(guān)鍵要素，建立公共信息資源開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)體系;二是完善公共信息資源開(kāi)放目錄指南，修訂管理辦法，明確范圍和內(nèi)容;三是將公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放納入政府部門績(jī)效考核范圍，建立考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，要求各部門制定年度計(jì)劃并加以落實(shí)。

三.增強(qiáng)社會(huì)治理數(shù)據(jù)開(kāi)放程度

創(chuàng)新政府管理模式，提高社會(huì)治理能力，需要加強(qiáng)社會(huì)管理、城市運(yùn)行等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開(kāi)放，讓更多的企業(yè)開(kāi)發(fā)優(yōu)秀應(yīng)用，讓公眾參與社會(huì)事務(wù)管理。因此，一方面，北京市要加強(qiáng)公共安全、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、食藥監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、城市建設(shè)、水電氣熱等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開(kāi)放;另一方面，加強(qiáng)與企業(yè)合作，開(kāi)展試點(diǎn)示范，為政府部門開(kāi)放數(shù)據(jù)資源和企業(yè)利用數(shù)據(jù)資源提供參考樣本。

四.加大政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持投入力度

盡管北京市在公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放領(lǐng)域已經(jīng)探索三年，但無(wú)論是在數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍、質(zhì)量，還是數(shù)據(jù)應(yīng)用效益，以及網(wǎng)站建設(shè)優(yōu)化方面，都存在改善空間。因此，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政投入，一是加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)和管理，提高網(wǎng)站的用戶體驗(yàn);二是設(shè)立公共數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新基金，為基于公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)展創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生提供創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金，獎(jiǎng)勵(lì)開(kāi)展創(chuàng)新的小微企業(yè)。

五.引導(dǎo)社會(huì)積極開(kāi)發(fā)利用開(kāi)放數(shù)據(jù)

公共數(shù)據(jù)資源是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。通過(guò)挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，繁榮數(shù)字經(jīng)濟(jì)，可以有效激活創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱情與活力。一是通過(guò)多種媒體手段，宣傳公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放的意義和價(jià)值，讓更多的人參與到公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放中來(lái)。二是以需求為牽引，引導(dǎo)企業(yè)以商業(yè)模式創(chuàng)新和應(yīng)用模式創(chuàng)新為重點(diǎn)，開(kāi)展公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)化增值開(kāi)發(fā)，充分釋放公共數(shù)據(jù)的巨大商業(yè)價(jià)值。