唐亞 林錢坤

摘? 要： 2011年中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤^50%，中國進入了一個全新的城市（群）中國時代，城市發(fā)展模式也由原來的外延式擴張向內(nèi)涵式質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。新型城市發(fā)展模式催生城市治理機制的創(chuàng)新，城市精細化治理應運而生。以上海推進“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為例，系統(tǒng)探討城市精細化治理的頂層設計及其實施過程、具體績效等問題，由此發(fā)現(xiàn)，上海通過權(quán)責配置精細化、資源統(tǒng)籌精細化、行動策略精細化、執(zhí)行過程精細化、社會支持精細化等五個方面的工作，有力地推動了城市生態(tài)環(huán)境綜合治理進程。在此基礎上，從法治化、標準化、智能化、常態(tài)化和參與化的視角，對進一步提升上海城市精細化治理水平提出了相應的優(yōu)化對策，主要包括深化城市基層執(zhí)法體制改革、推進城市綜合治理標準體系建設、加強現(xiàn)代信息技術手段的運用、建立健全源頭治理機制、建立城市治理決策執(zhí)行監(jiān)督全過程參與制度等。

關鍵詞： 生態(tài)環(huán)境綜合治理;城市精細化治理;五違四必;上海經(jīng)驗;優(yōu)化對策

一、問題的提出

2011年底，中國城鎮(zhèn)人口共6.9億人，占總?cè)丝诒壤状纬^50%，達到51.3%。[1]2017年底，這一比率已快速上升至58.52%，意味著當代中國已經(jīng)進入了一個全新的城市（群）中國時代。城市的發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市建設也成為當今中國現(xiàn)代化建設的重要引擎。2015年中央城市工作會議在時隔37年后再次召開，會議提出要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持以人為本、科學發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。[2]

毋庸諱言，以往的城市發(fā)展模式遭遇了很大的發(fā)展困境，將重點都放在以“賣土地”“造新城”“蓋樓房”為重點的“攤大餅”式城市建設之上，并沒有將重點放在城市內(nèi)部治理之上。[3]快速擴張的城市規(guī)模與能級有限的城市治理能力之間的張力越來越大，特別是以城市交通擁擠、城市積水以及霧霾、生態(tài)環(huán)境惡化為突出特征的“大城市病”，倒逼城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變[4]。城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變首先要改變粗放的城市治理方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。上海作為最高能級的國家中心城市之一、長江三角洲世界級城市群的核心城市，更是要突破發(fā)展瓶頸，不斷提升城市品質(zhì)。

2015年6月23日，上海市人民政府第85次常務會議審議通過了上海市住房與城鄉(xiāng)建設管理委員會經(jīng)過5個多月的深入調(diào)研而牽頭起草的《關于進一步加強本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實施意見》，由此掀開了上海城市發(fā)展史上規(guī)模最大、力度最強、效果最顯著的以“五違四必”為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境綜合治理行動。2017年3月“兩會”期間，習近平同志參加上海代表團審議時強調(diào)，上海要加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強烈的突出問題，加強綜合整治，形成常態(tài)長效管理機制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。至此，走出一條滿足特大城市廣大居民美好生活需求，符合特大城市治理規(guī)律，體現(xiàn)中國城市精細化治理特色的新路，便成為各級黨委和政府致力于實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標。

二、城市精細化治理文獻回顧與簡評

城市治理研究是隨著治理理論的興起而逐漸發(fā)展起來的，是治理理論在城市公共事務管理方面的具體應用。城市治理是在反思傳統(tǒng)的“管理”模式即單一主體、自上而下、單向控制的基礎上提出的，強調(diào)多元主體以相互作用的網(wǎng)絡和多向協(xié)同的方式來進行治理。[5]學者們分別從城市治理結(jié)構(gòu)、模式轉(zhuǎn)型、社區(qū)治理、區(qū)域治理、治理評價等方面做了較為深入的研究。[6]與此同時，面對愈加復雜化和多樣化的城市問題，亟需找到能夠與之相適應的城市治理新模式。2015年的中央城市工作會議以及2017年“兩會”期間，習近平同志都提出了在城市管理和服務中要更加精細化的要求，進而在指導思想上明確了未來城市治理要精細化的定位。

有學者從加速發(fā)展的城市化、公民意識的覺醒、技術的信息化以及供求的市場化等四個方面強調(diào)城市治理進入了精細化時代，規(guī)范化、協(xié)同化、數(shù)字化和精益化是精細化治理的基本特征。[7]蔣源認為精細化治理是政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理轉(zhuǎn)型兩個層面的統(tǒng)一，應當從技術與服務兩個維度來理解。[8]吳曉燕將精細化治理定義為秉持精細化的理念，通過精巧的制度設計、細致的過程推進和運用精微的治理技術，實行基層治理從傳統(tǒng)的一體化、一元化、整體化、結(jié)構(gòu)化向多元化、差異化、個體化、體驗化的轉(zhuǎn)變，由被動回應轉(zhuǎn)向主動適應，達成治理的精準、精細和精致目標。[9]唐皇鳳也認為作為一種新型的治理范式，精細化治理是對傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗化治理模式的反思、批判和超越，代表著城市治理現(xiàn)代化的基本方向，是未來我國城市治理和發(fā)展的主導性策略。[10]甚至有學者認為精細化治理是突破傳統(tǒng)“公共行政范式”泛政治化的政府地位以及“公共管理范式”管理主義的治理傾向的新范式[11]。

可以看出，已有研究對城市精細化治理是未來城市治理的主導范式取得了共識，并在城市精細化治理的主要內(nèi)涵、基本特征、推動因素以及范式轉(zhuǎn)換等問題進行了深入探討。但是，既有研究對于城市精細化治理的探討尚處于理念和理論分析層面，缺少從城市精細化治理實踐操作層面的深入分析。

本文以上?！拔暹`四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為例，從實踐層面深入總結(jié)特大城市精細化治理的做法和經(jīng)驗，并提出相應的優(yōu)化對策思考，以更好地推動城市精細化治理的理論研究和實踐發(fā)展的雙重提升。

三、城市精細化治理的上海選擇：基于“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理的全過程考察

根據(jù)國務院2014年10月29日印發(fā)的《國務院關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》（國發(fā)〔2014〕51號），城區(qū)常住人口超過500萬即為特大城市。特大城市作為一個復雜巨系統(tǒng)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)復雜、功能繁多、需求多樣、問題疊加，自然治理的難度也大為增加?，F(xiàn)有的城市治理體系與治理能力已經(jīng)無法滿足特大城市內(nèi)涵式發(fā)展的需求，實施城市精細化治理是實現(xiàn)城市治理“像繡花一樣精細”目標的有效途徑。

1.上海推進“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理的背景

2015年1月，上海市人大代表愛新覺羅·德甄在上海市“兩會”期間向時任市委書記韓正同志反映了合慶鎮(zhèn)勤奮村黃月琴的呼聲——“嫁過來的時候天藍水清，小姐妹羨慕;現(xiàn)在又臟又亂，兒孫不愿意住，有生之年真盼望能看到環(huán)境好起來！”[12]村民黃月琴希望郊區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效改善的迫切愿望，真切地反映了上海在快速發(fā)展過程中日益嚴重的環(huán)境問題。村民黃玉琴的愿望當即就得到了韓正同志“年內(nèi)必須解決”的承諾回應。

近年來，我國城市環(huán)境污染日益嚴重，既反映了不斷加速擴張的城市規(guī)模與落后的城市治理能力之間的矛盾，也折射出妥善解決城市環(huán)境污染問題的緊迫性。[13]上海市重視提升城市難題頑癥的治理能力。2015年初，市住建委通過深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)違法用地、違法建設、違法生產(chǎn)經(jīng)營、違法污染排放以及違法居住等現(xiàn)象往往在安全隱患突出、環(huán)境極度臟亂差、人民群眾反應強烈的區(qū)域內(nèi)結(jié)伴出現(xiàn)、成片連塊，并在多年累積下結(jié)成了龐大復雜的利益關系網(wǎng)。[14]為使環(huán)境污染問題得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境明顯改善，上海市決定以區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，不斷提升城市精細化治理水平。

2015年6月23日，上海市人民政府第85次常務會議審議通過了《關于進一步加強本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實施意見》（簡稱《實施意見》），成為加強上海區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理、推動各項工作整體提升的操作性方案。《實施意見》強調(diào)重點聚焦環(huán)境污染嚴重、違法情況突出、群眾反映強烈的區(qū)域，重點打擊違法排污、違法用地、違法建設、違法生產(chǎn)經(jīng)營、造成重大安全隱患等5類違法行為，通過連片整治，推進整體轉(zhuǎn)型。[15]隨后，時任上海市委書記韓正在2015年9月的全市第一次補短板現(xiàn)場會議上，第一次提出了“五違四必”的要求。至此，一場在上海全市范圍內(nèi)全面推進的旨在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)城市精細化治理的行動拉開了序幕。

2.“五違四必”區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理的具體實施過程分析

所謂“五違四必”，是指對違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住等“五違”現(xiàn)象，按照安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締的“四必”要求，強力推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治。2015年6月23日上海市人民政府常務會議審議通過《實施意見》之后，7月6日即召開工作啟動會，將涉及9個郊區(qū)的11個地塊確定為第一輪市級重點整治區(qū)域，通過在這些地塊先行先試，總結(jié)整治工作推進過程中的成功經(jīng)驗。

表一：上海市區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理的重大時間節(jié)點及主要事件

為保證該項工作的順利開展，上海市成立了由分管副市長任組長的城市綜合管理推進領導小組，隨后各區(qū)也相應成立領導小組，并向街鎮(zhèn)拓展延伸，形成自上而下的組織領導體系。

與此同時，還由市住建委與市發(fā)改委、市國資委、市經(jīng)信委、上海警備區(qū)、上海鐵路局等相關單位和部門分別建立了關于市級支持政策的會商研究機制、對市屬國企的聯(lián)合督辦機制、關于在滬央企的信息通報機制、軍地協(xié)調(diào)平臺、涉鐵協(xié)調(diào)平臺等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，還與市高法院、市法制辦等建立了涉法涉訴溝通機制，與公用事業(yè)單位建立了關于停水、停電、停氣的銜接機制，與江蘇省和浙江省的住建廳建立了跨省飛地的執(zhí)法合作機制。[16]領導小組的成立以及不同層面、不同內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)商機制的建立，為“五違四必”工作開展奠定了堅實的組織與機制基礎。

在實施過程中，通過綜合執(zhí)法和綜合施策，將整治工作與低效建設用地減量化、水環(huán)境治理、城中村改造等工作結(jié)合起來，共同推進。2015年10月，在前期試點的基礎上，上海市在全市各區(qū)全面開展“五違四必”工作，各區(qū)申報結(jié)合比對無證建筑普查結(jié)果及網(wǎng)格化管理中的問題多發(fā)點等相關數(shù)據(jù)，最終確定第二輪17個市級重點地塊。各區(qū)和街鎮(zhèn)也以市級重點地塊為標桿，各自確定區(qū)級乃至街道層面的重點地塊，自上而下、各有側(cè)重地縱深推進整治工作。

表二：主要工作內(nèi)容

連續(xù)三輪的“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理工作，僅50處市級重點整治地塊就拆違約2300萬平方米，全市共拆除違法建筑約1.5億平方米。在拆違整治工作開展的同時，重點地塊的河道水環(huán)境治理也同步展開，并伴隨著整治地塊后續(xù)的生態(tài)修復和規(guī)劃優(yōu)化工作。隨著該項工作的不斷深入，整治地塊以及周邊地區(qū)的安全形勢大有好轉(zhuǎn)、安全事故明顯減少，生態(tài)環(huán)境改善明顯。在整治工作取得了良好效果的基礎上，上海市政府通過完善管理標準、強調(diào)規(guī)劃引領、健全源頭治理、強化責任追究等方式鞏固治理成果。

縱觀整個“五違四必”工作全過程，系統(tǒng)性、整體性的方案設計，法治的規(guī)范和引領作用，依靠基層、依靠群眾的“重心下移”，城市綜合管理標準的編制完善等，成為推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境精細化治理的有效保障。

四、城市精細化治理的上海五大基本經(jīng)驗總結(jié)

開展“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理活動，是上海市貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設決策部署、加快改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境面貌的一項重要舉措。推動生態(tài)環(huán)境綜合治理工作，以此為突破口來提升城市精細化治理能力，是上海建設卓越的全球城市和社會主義現(xiàn)代化國際大都市的必然要求。

通過三年的努力，上海城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，人民群眾的獲得感不斷提升。在推進該項工作過程中，基于頂層設計的權(quán)責配置精細化、基于綜合治理的資源統(tǒng)籌精細化、基于點面結(jié)合的行動策略精細化、基于治理重心下移的執(zhí)行過程精細化、基于共識營造的社會支持精細化等五個方面的精細化工作，有力地支撐了上海區(qū)域生態(tài)環(huán)境精細化治理的進程。

1.基于頂層設計的權(quán)責配置精細化

頂層設計先行，組織機制保障完善，權(quán)責配置精細化是“五違四必”工作順利開展的先決條件。

在聽取市民呼聲的基礎上，市委主要領導實地暗訪，相關部門事先調(diào)研拿出初步方案，精心選擇試點地塊，市委市政府作出決策部署，各政府部門與區(qū)街道鎮(zhèn)等相關部門密切配合，形成了系統(tǒng)化的頂層設計方案。

在前期深入調(diào)研基礎上，上海市人民政府審議通過的《關于進一步加強本市部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的實施意見》，成為指導該項工作的綱領性文件。“五違”問題的解決涉及政府的多個部門，要實現(xiàn)精細化治理必須打破部門分割，做好不同部門的分工協(xié)調(diào)。上海市為此專門成立了由分管副市長任組長的城市綜合管理推進領導小組，將各職能部門及各區(qū)政府納入其中，各區(qū)、街道分別成立了相應規(guī)格的領導小組，在政府內(nèi)部則明確、細致地規(guī)范了不同部門的職責分工。

表三：崇明區(qū)2017年度區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作職責分工

除了建立完整的組織領導體系以及實施精細化的內(nèi)部協(xié)調(diào)分工，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理推進工作過程中，還建立了一系列有效的工作機制。首先是領導督導機制。在2015年的第一次“補短板”現(xiàn)場會上，上海市即明確了由市領導分頭聯(lián)系督導市級重點地塊“五違四必”工作的機制。這種自上而下的壓力傳導、目標管理、政策決策與執(zhí)行的有機結(jié)合以及激勵與問責雙重保障的督辦責任制，體現(xiàn)了政府運作模式超越壓力型體制的新轉(zhuǎn)型。[17]其次是一體化的信息傳達機制。上海市推進拆違工作中，將傳統(tǒng)的“市對區(qū)、區(qū)對街鎮(zhèn)”的科層化運作，改為“市、區(qū)、街鎮(zhèn)一竿子到底”的全市大會，保證了拆違工作的信息高度對稱，使得上海市的戰(zhàn)略決策能夠得到最有效的執(zhí)行。最后是定期例會制度。自2015年該項工作開展以來，上海市人民政府每季度都會召開一次全市現(xiàn)場工作會，對各區(qū)的拆違工作進行總結(jié)，以問題為導向，持續(xù)性地推動“五違四必”工作開展。

2.基于綜合治理的資源統(tǒng)籌精細化

綜合治理是“五違四必”工作的基本導向，在綜合治理中，精細化統(tǒng)籌各方面資源可以發(fā)揮資源集聚和整體合力的效果。“五違”問題作為治理客體具有復雜性和綜合性的特征，并形成了復雜的利益鏈纏繞關系，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門并綜合施策。首先，上海市人民政府及其組成部門分別與上海警備區(qū)、上海鐵路局、江蘇省和浙江省的住建廳等建立了相應的協(xié)調(diào)合作機制，保證所有拆違地塊都能夠順利納入綜合治理的范疇并進入相應的處置程序之中。其次，綜合治理是拆違工作的基本導向。在治理內(nèi)容上，把拆違與后續(xù)的生態(tài)修復和規(guī)劃轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，滾動實施、壓茬推進、邊干邊總結(jié)邊規(guī)劃;在治理手段上，綜合運用法律法規(guī)、政策資源，相關部門間建立市級支持政策的會商研究機制等手段，為整治工作提供足夠的、有針對性的政策工具包。最后，“五違四必”與低效建設用地減量化、水環(huán)境治理、城中村改造、人口調(diào)控等工作有機結(jié)合、同時開展，統(tǒng)籌解決上述問題所需資源，帶動上述問題的綜合解決。

總體上來看，政府內(nèi)部的廣泛動員、協(xié)調(diào)對象涉及眾多部門、治理過程綜合執(zhí)法與施策等特征，都表明“五違四必”工作帶有明顯并獲得高績效的運動式治理取向。運動式治理模式是地方政府及其執(zhí)法部門廣泛使用的政策工具，通過高位推動的全體性動員，有助于克服政府內(nèi)部碎片化，形成一種基層治理和行政執(zhí)法的暫時性合力。[18]在整治過程中，以“五違”問題為中心帶動其他問題的綜合治理，精細化地統(tǒng)籌法律法規(guī)、政策文件、執(zhí)法隊伍等各方面的資源，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境精細化治理的目標。

3.基于點面結(jié)合的行動策略精細化

“五違”整治工作對于上海市人民政府來說是一項全新的任務。在第一輪11個市級重點地塊進行試點的基礎上，2015年10月該項工作才全面鋪開。試點的過程不僅是新政策逐漸具體化、細致化、成熟化的過程，而且是新政策不斷吸取經(jīng)驗并“糾錯”的過程。[19]在第一輪市級重點地塊先行先試的基礎上，時隔三個月之后，通過各區(qū)申報，比對網(wǎng)格化管理中的問題多發(fā)點、社會綜合治理管控點等城市治理相關數(shù)據(jù)，確定了第二批17個市級重點地塊。2016年1月，上海市正式要求各區(qū)、街道以市級重點地塊為標桿，選定區(qū)、街道的重點地塊，全面鋪開“五違”整治工作。隨后，上海市住建委又通過對鐵路、高架、大型市場周邊等重點地域的地毯式排查，確定了新一輪的“五違”問題集中區(qū)域。在區(qū)級街鎮(zhèn)申報的基礎上，通過主動排查確定新的整治地塊，推動整治工作走向深入。

通過先行試點、點面結(jié)合，摸索出一套較為有效的工作經(jīng)驗之后再推廣開來的新路，而且在確定整治地塊的過程中，不僅有被動式的申報核查，也有主動式的全面排摸，并積極使用有利于工作開展的先進技術，這種行動策略的精細化為整治工作的開展提供了有力支撐。

4.基于治理重心下移的執(zhí)行過程精細化

“五違”整治工作作為上海市的重要戰(zhàn)略決策，在具體執(zhí)行過程中，基本上是以街鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法力量為主體。一直以來，上海在城市治理“重心下移”邏輯的指引下，開展了城市基層綜合執(zhí)法體制改革，為“五違四必”工作的順利進行提供了有力的執(zhí)行力量保證。

根據(jù)2014年上海市委一號課題精神，上海市取消了街道的招商引資功能，明確其主要職能是公共服務、公共管理、公共安全“三公職能”。上海市在2014年底印發(fā)《關于進一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機制的實施意見》，決定在區(qū)縣單獨設立城管執(zhí)法局，以解決區(qū)縣城管執(zhí)法局機構(gòu)虛化、職能弱化等問題，將城管執(zhí)法力量充實到基層一線。在基層治理能力得到極大提升的情況下，街鎮(zhèn)作為整治工作的實施主體，作用得到充分發(fā)揮，取得了良好的效果。上海全市有近90%的“五違”整治工作是在街鎮(zhèn)層面完成的。

作為國家治理體系的重要組成部分，城市基層治理是國家治理在城市治理的表現(xiàn)形式。[20]通過管理資源和執(zhí)法力量向基層聚焦、傾斜，加強基層的治理能力。在“五違”整治工作中，基層政府在面對不同的拆違任務的時候，能夠有充足的、綜合性的執(zhí)法手段，能夠針對性地精準施策，執(zhí)行過程的精細化有效保證了各級政府的各項政策能夠得到最有力的執(zhí)行。

5.基于共識營造的社會支持精細化

“五違”整治工作開展過程中，上海全市范圍內(nèi)給予該項工作以高度的認同和支持，為整治工作的順利開展營造了良好的社會支持氛圍。

其一，“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理是應人民群眾的呼聲而起的，其最根本目的是滿足民眾對于美好生活的向往。民眾在這場整治活動中也真切感受到了與其息息相關的生活環(huán)境的極大改善，與極少部分人群的利益受損相比（姑且不論這種利益的獲得是否存在正當性的追問），獲益的是大多數(shù)市民。其二，新聞宣傳部門也積極曝光典型案例、宣傳感人事跡，為整治工作營造了良好的社會輿論氛圍，得到了廣大人民群眾的積極支持。其三，在拆違過程中，黨員、干部、公職人員帶頭拆除自家違建，一視同仁、不搞特殊和例外，營造公平、公正、透明的工作形象。整治工作避免了“選擇性執(zhí)法”[21]的問題，有民眾的認可，再加上法律手段以及信用注記、限制交易等管理手段的綜合運用，拆違整治工作得以順利推行。

總之，以“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，彌補了制約上海城市治理水平進一步提高的突出短板，為上海城市治理現(xiàn)代化探索了一條具有時代特點和上海特色的城市精細化治理新路。

五、上海城市精細化治理的優(yōu)化對策思考

2017年3月5日，習近平同志參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時提出：走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，是關系上海發(fā)展的大問題，要強化依法治理、智能化管理，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。[22]上海以“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，取得了良好的績效，也為上海提高城市精細化治理水平提供了有益的經(jīng)驗。從整體上看，上海城市精細化治理依然可以從以下幾個方面進行優(yōu)化。

1.深化城市基層執(zhí)法體制改革，提高法治化水平

法治是國家治理的基本方式，對于國家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定作用，治理體系法制化和治理能力法治化是國家治理法治化的兩個基本面向。[23]在當前城管執(zhí)法等隊伍下沉街鎮(zhèn)的新格局下，進一步健全基層執(zhí)法聯(lián)動和協(xié)作配合機制，有效整合各類執(zhí)法力量。在執(zhí)法重心下移的同時，推動管理、服務、資源、技術和平臺下移，強化基層的統(tǒng)籌治理能力。

在此過程中，一方面善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局;另一方面建立城市基層執(zhí)法和綜合管理相關法律法規(guī)及政策的定期評估機制，對既有的不符合精細化治理需求的法律法規(guī)、制度政策，及時地進行修訂或廢止，加強地方法規(guī)和政府規(guī)章的立改廢釋，增強時效性和針對性;對開展精細化治理過程中遇到的部分問題，及時并有針對性地制定相關法律法規(guī)以及政策，通過法治化水平的提高來鞏固城市基層執(zhí)法和綜合管理的改革成果和固化相關制度機制。

2.推進城市綜合治理標準體系建設，提升標準化水平

雖然提高法治化水平是城市精細化治理的重要基礎，但是除部分需要上升到法律規(guī)范層面，大部分的基層治理行為更需要標準體系的規(guī)范。俞可平認為，離開標準化，包括政府治理和社會治理在內(nèi)的現(xiàn)代國家治理都是不可想象的，標準化能夠確立規(guī)范、標的，提供依據(jù)和量化指標，沒有標準化也就談不上規(guī)范化、程序化和合理化。[24]

一方面，建立健全城市綜合管理標準體系，注意發(fā)揮標準的引領作用。通過對包括專項治理和綜合治理在內(nèi)的城市治理的范圍、職責、流程、標準等作出全面和詳細的規(guī)定，為精細化治理提供依據(jù);另一方面，面對實踐中不斷涌現(xiàn)的新情況和新問題，積極探索規(guī)范可行的處置標準和管理要求，形成標準規(guī)范體系，部分標準亦可以吸納到相關法律法規(guī)之中。通過標準化的方式，不斷完善城市治理的制度體系，從而達到規(guī)范內(nèi)部管理、明確外部預期、提供有力的監(jiān)督依據(jù)，以更好地提高城市精細化治理水平之目標。

3.加強現(xiàn)代信息技術手段的運用，提升智慧化水平

現(xiàn)代信息通訊技術（ICT）的廣泛應用，帶來了城市治理的深刻變革。以信息通信技術為支撐的城市治理新路徑，打破了傳統(tǒng)僵化的科層體制，提高了城市公共服務供給的效率，并帶來了城市治理主體與客體間的互動方式的改變。[25]上海推進“五違四必”工作過程中，從決策階段通過比對網(wǎng)格化管理中的問題多發(fā)點等信息來確定市級重點地塊，到考核監(jiān)督中由測繪院對整治前后的情況進行精密航拍并比對圖片、影像及數(shù)據(jù)，無不體現(xiàn)了信息技術對于治理的重要影響。

因此，一方面需要加強城市治理基礎信息系統(tǒng)的建設與應用，對城市基礎運行數(shù)據(jù)信息實時采集、動態(tài)錄入，以實現(xiàn)對城市治理信息的全面和精細化感知;另一方面需要加強城市治理相關數(shù)據(jù)信息的分析應用，將收集到的數(shù)據(jù)信息真正運用到城市治理實踐中，發(fā)揮其在提升城市精細化治理水平方面的支撐作用。

4.建立健全源頭治理機制，實現(xiàn)常態(tài)化長效管理

有學者總結(jié)城市基層行政執(zhí)法的運動式治理模式有四個方面的特點：領導意志與高位推動，跨層級、跨部門、跨條塊的全體性動員，事件性和階段性的高強度執(zhí)法，應急性與補救性。[26]習近平總書記要求上海加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強烈的突出問題，加強綜合整治，形成常態(tài)長效管理機制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。

常態(tài)長效管理機制的建立，需要法律規(guī)章、標準規(guī)范的完善，解決由于制度的內(nèi)生性不足而導致的問題。同時，也要不斷拓展諸如網(wǎng)格化管理等城市日常管理體系的功能，將整治后的地塊納入網(wǎng)格化管理的范疇，實現(xiàn)對各類違法行為的動態(tài)發(fā)現(xiàn)機制以及基層執(zhí)法的聯(lián)動和協(xié)作配合。否則，即使取得了一定的治理成績，如未能建立長效管理機制，相關問題必然會“死灰復燃”。

5.建立城市治理決策執(zhí)行監(jiān)督全過程參與制度，不斷提升公眾參與的深度與廣度

城市精細化治理過程中，公眾的廣泛參與是其必然要求、基本特征和基本保障?，F(xiàn)代精細化社會治理與傳統(tǒng)粗放式社會管理的本質(zhì)區(qū)別，在于治理主體的多元化和多元共治社會體系的形成。[27]“群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與”，習近平總書記用非常通俗的語言揭示了影響城市治理的關鍵因素。

城市治理的根本目的在于滿足人民群眾對于美好生活的向往，在這個過程中政府只是其中一個關鍵主體。廣泛動員公眾參與城市治理，暢通參與渠道，形成全社會共同參與城市治理的良好局面，首先，需要建立城市治理決策執(zhí)行監(jiān)督全過程參與制度，形成全民共建共享的格局;其次，需要建立包括自愿參與機制、相互協(xié)商機制、主動維護機制等在內(nèi)的提升公眾參與深度與廣度的機制體系;最后，從參與文化視角，構(gòu)建“人人有責、人人盡責”的社區(qū)共同體文化，將提高城市精細化治理水平、提升公眾參與感與增強人民群眾獲得感和幸福感三者有機統(tǒng)一于社會主義現(xiàn)代化大都市的建設進程之中。

六、結(jié)? 語

城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的活動中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入高質(zhì)量發(fā)展階段、城鎮(zhèn)化發(fā)展進入內(nèi)涵式提升階段，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必然要求同步推進城市治理現(xiàn)代化。城市治理現(xiàn)代化需要完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題。

我國的城市發(fā)展也到了從外延式擴張到內(nèi)涵式治理轉(zhuǎn)型的新階段。復雜城市事務的治理、“城市病”的解決、居民多樣化需求的滿足、良好城市秩序的構(gòu)建等城市治理多目標體系的建構(gòu)，都需要轉(zhuǎn)變城市整體治理模式，將精細化治理納入適應城市轉(zhuǎn)型及城市治理需要的新型城市治理新范式之中。

城市環(huán)境污染是“城市病”的主要組成部分，城市居民的日常生活對于城市環(huán)境改變的感知也最為敏感，城市生態(tài)環(huán)境的改善能夠很顯著地增加居民的獲得感和幸福感。上海選擇以“五違四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為突破口，通過基于頂層設計的權(quán)責配置精細化、基于綜合治理的資源統(tǒng)籌精細化、基于點面結(jié)合的行動策略精細化、基于治理重心下移的執(zhí)行過程精細化、基于共識營造的社會支持精細化等五個方面工作的精細化，實現(xiàn)了對“五違”問題的精細化治理，補上城市治理的明顯短板，有力地提升了上海的城市精細化治理水平。可以預見，通過進一步總結(jié)“五違四必”過程中的成功經(jīng)驗，以法治化、智能化、標準化、社會化為著力點，建立健全常態(tài)長效管理機制，上海城市精細化治理水平必將得到進一步提升，也能夠為其他城市的精細化治理實踐提供有益的借鑒。

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