張學(xué)博 丁卉

〔摘要〕土地制度作為國(guó)家對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的一項(xiàng)極重要的安排，是各個(gè)制度的重要基石。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，這項(xiàng)改革和黨的十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略密切相關(guān)。其中的主要的問(wèn)題有“三權(quán)分置”改革、土地承包關(guān)系的穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)營(yíng)與小農(nóng)戶發(fā)展關(guān)系的維護(hù)、耕地保護(hù)制度的強(qiáng)化以及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村集體土地征收制度完善等。要妥善解決這些問(wèn)題，必須精準(zhǔn)掌握此項(xiàng)改革所面臨的時(shí)代要求和形勢(shì)變化，抓住改革的重點(diǎn)和主線，注重制度創(chuàng)新，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村土地制度改革;“三權(quán)分置”;新中國(guó)成立70周年;鄉(xiāng)村振興

〔中圖分類號(hào)〕F321.1?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）03-0015-13

一、問(wèn)題的提出

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革歷來(lái)被黨和國(guó)家高度重視。土地制度作為國(guó)家對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的一項(xiàng)極重要的安排，是其他制度的重要基石。黨的十九大報(bào)告正式提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。農(nóng)村集體土地制度改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要組成部分，事關(guān)我國(guó)改革發(fā)展全局，對(duì)保障農(nóng)民合法權(quán)利、增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距，全面建成小康社會(huì)有著重要意義。

2018年12月23日，國(guó)務(wù)院在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議上提出了對(duì)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》的修正案草案。這是《土地管理法》自1986年公布以來(lái)第4次修訂，其主要修訂內(nèi)容涉及幾個(gè)方面：一是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，刪除“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地”的規(guī)定;二是對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用;三是完善農(nóng)村征地模式，允許進(jìn)城落戶的村民有償退出宅基地。另外，這也是《城市房地產(chǎn)管理法》自1994年公布以來(lái)第3次修訂，主要修訂內(nèi)容為：關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國(guó)有后才能出讓的規(guī)定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。上述修正案草案的有關(guān)內(nèi)容是積極探索和推動(dòng)農(nóng)村土地改革的重要理論成果和法治成果。深化土地制度改革的目的是保障農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高土地利用效率。取消從事非農(nóng)建設(shè)使用土地必須通過(guò)國(guó)有出讓的方式，不僅可以讓農(nóng)村集體對(duì)土地使用擁有決定權(quán)，同時(shí)還能大幅度降低時(shí)間成本和尋租成本，優(yōu)化土地配置利用。允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，有助于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民購(gòu)買力，縮小城鄉(xiāng)收入差距，對(duì)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化有積極作用?？v觀立法沿革，《土地管理法》的出臺(tái)和修訂體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的及時(shí)回應(yīng)。

本文立足于新中國(guó)70年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革與發(fā)展的歷史背景，從法理層面審思近來(lái)我國(guó)土地改革政策創(chuàng)新中所面臨的主要問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)村土地改革“三權(quán)分置”法理爭(zhēng)議，現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)集體土地入市嚴(yán)格限制的合憲性等問(wèn)題進(jìn)行探討，為鄉(xiāng)村振興視野中的農(nóng)村土地制度改革提供建設(shè)性意見。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史溯源及現(xiàn)狀發(fā)展

（一）農(nóng)村土地制度的實(shí)踐變遷與制度回應(yīng)

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，經(jīng)歷了“農(nóng)民所有——集體所有——集體土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”等三種形式土地制度改革。

1.農(nóng)民土地所有制

新中國(guó)成立后至1956年三大改造完成前，我國(guó)農(nóng)村土地制度是農(nóng)民土地所有制。1949年，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定了農(nóng)村土地基本制度，即“有步驟地將封建半封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制”，“凡實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地所有權(quán)”。1954年中華人民共和國(guó)憲法正式確立了農(nóng)民的土地所有權(quán)。①

2.集體土地所有制

1956年三大改造完成后至改革開放前，我國(guó)確立了農(nóng)村集體土地所有制，并且禁止任何形式的集體土地轉(zhuǎn)讓。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第21條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！鞭r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)決定權(quán)由集體組織作為所有者身份而享有，最終決定權(quán)由政府通過(guò)計(jì)劃指令實(shí)際掌控，而農(nóng)民對(duì)土地不享有剩余索取權(quán)，從而高效地為城市工業(yè)快速積累提供剩余產(chǎn)品?！?〕集體土地基本只能用于農(nóng)業(yè)用途，國(guó)家壟斷一切非農(nóng)建設(shè)，并通過(guò)征收取得土地、依照計(jì)劃利用土地。〔2〕事實(shí)證明，這樣的“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”的土地制度既導(dǎo)致勞動(dòng)積極性低下，也桎梏了土地資源優(yōu)化配置。

3.家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制

1978年改革開放后，我國(guó)確立了家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)村基本土地制度。1978年11月，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民發(fā)起“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制，自此揭開了農(nóng)村集體土地制度改革的序幕。1982年1月，中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》指出，目前農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。1983年1月，《中共中央關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題〉通知》，進(jìn)一步肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。〔3〕家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，極大提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。到1980年代中期，“集體土地、家庭承包經(jīng)營(yíng)”，這一制度已經(jīng)在全國(guó)范圍推廣普及。1987年，全國(guó)有1.8億農(nóng)戶實(shí)行了這種制度，占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的98%?！?〕大包干制度在全國(guó)進(jìn)行推廣，在繼續(xù)堅(jiān)持土地集體所有的同時(shí)，賦予農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

改革開放后，集體土地轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域出現(xiàn)兩大變化，包括涉及農(nóng)業(yè)用途的集體土地轉(zhuǎn)讓和非農(nóng)業(yè)用途的集體土地轉(zhuǎn)讓。對(duì)于農(nóng)業(yè)用途的集體土地轉(zhuǎn)讓，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)日漸普遍。這是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制極大解放農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力增加。越來(lái)越多的農(nóng)民認(rèn)識(shí)到單純靠一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收，轉(zhuǎn)而投身工商業(yè)，將自己的承包地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包，把土地集中給科技戶、種糧大戶?！?〕

與此同時(shí)，集體土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建房和企業(yè)用地出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)，1981-1985年間，農(nóng)村建房用地和集體企業(yè)用地的增長(zhǎng)量連續(xù)五年超過(guò)國(guó)家建設(shè)用地。〔6〕農(nóng)村建房用地和企業(yè)用地不再限于集體自用，而是突破集體范圍發(fā)生轉(zhuǎn)讓，出現(xiàn)了兩點(diǎn)實(shí)踐變遷。一方面，集體建房用地交易在城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部大量出現(xiàn)。據(jù)建設(shè)部房地產(chǎn)業(yè)管理局調(diào)查，20世紀(jì)80年代末，北京近郊區(qū)一些鄉(xiāng)村以聯(lián)營(yíng)、出租、出賣房屋等形式變相大量出賣集體土地。1987年，北京市審計(jì)局對(duì)180個(gè)自籌資金基建項(xiàng)目審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)多起利用集體土地倒賣、倒租房屋事件，涉及幾十個(gè)單位?！?〕另一方面，集體企業(yè)用地轉(zhuǎn)讓也開始涌現(xiàn)。改革開放之初，集體企業(yè)還可以使用本集體原有的存量用房。但由于其規(guī)模擴(kuò)張，原有存量用房不敷所需，集體企業(yè)便開始占用本集體以外的土地，導(dǎo)致企業(yè)用地在不同集體之間轉(zhuǎn)讓?！?〕隨著市場(chǎng)進(jìn)一步搞活放開，企業(yè)用地轉(zhuǎn)讓逐漸突破集體的范圍，延伸到非集體組織。私營(yíng)企業(yè)開始以與集體聯(lián)營(yíng)的名義，租賃集體的土地、廠房，并付給一定租金和管理費(fèi)?！?〕

面對(duì)上述實(shí)踐變遷，我國(guó)集體土地管理制度給出了差別化的回應(yīng)——允許和鼓勵(lì)集體農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，禁止或限制集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓?！?0〕

近年來(lái)，以《土地管理法》修訂為契機(jī)，中國(guó)農(nóng)村集體土地管理制度正在經(jīng)歷新一輪變革，重點(diǎn)在于突破原有的入市限制。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。在此背景下，全國(guó)人大常委會(huì)于2015年初決定授權(quán)部分地區(qū)暫停實(shí)施《土地管理法》有關(guān)條文，為試點(diǎn)改革清除法律障礙，明確“對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律”。2015年2月27日，《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》中，除《土地管理法》相關(guān)條文以外，該決定還暫停實(shí)施禁止城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地入市的《城市房地產(chǎn)管理法》第9條。試點(diǎn)運(yùn)行一年多后，2017年5月，國(guó)土部發(fā)布《土地管理法》修正案征求意見稿，增加新的第63條：“國(guó)家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國(guó)務(wù)院另行制定?！贝溯喰薹ㄍ黄妻r(nóng)地入市限制，但突破的范圍僅限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

與此同時(shí)，實(shí)踐再一次走在法律前面。2017年8月，原國(guó)土部發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，在北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥等13個(gè)城市開始試點(diǎn)，允許存量的集體建設(shè)用地不經(jīng)征收直接入市運(yùn)營(yíng)集體租賃住房項(xiàng)目。這一改革在《土地管理法》修正案征求意見稿的基礎(chǔ)上又邁了一步，即把準(zhǔn)許不經(jīng)征收入市的集體土地從經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)U(kuò)大到了建設(shè)用地，包括經(jīng)營(yíng)性的，也包括非經(jīng)營(yíng)性的，如宅基地、集體公益用地等。然而，《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》要求：“集體租賃住房出租，應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)和租賃合同約定，不得以租代售。承租的集體租賃住房，不得轉(zhuǎn)租。”這種突破又是相當(dāng)有限的，因?yàn)樵撛圏c(diǎn)下的入市只能采取租賃方式，嚴(yán)禁以租代售或轉(zhuǎn)租。

綜上所述，土地集體所有制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制度構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村土地制度的核心;對(duì)土地用途進(jìn)行管制，即農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，實(shí)行嚴(yán)格耕地保護(hù)制度。從1949年開始，中國(guó)先后經(jīng)歷了農(nóng)民土地所有制、農(nóng)村集體所有集體經(jīng)營(yíng)制、農(nóng)村集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制三種形式的符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情的農(nóng)村土地制度，從制度層面支撐了中國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，提升了多數(shù)城市市民和城郊農(nóng)民的整體福利水平，也為中央財(cái)政解決中西部問(wèn)題、“三農(nóng)”問(wèn)題等提供了前提條件。當(dāng)然，面臨發(fā)展中出現(xiàn)的各種新問(wèn)題，農(nóng)村土地制度也不斷實(shí)踐創(chuàng)新，隨之進(jìn)行一系列的變革應(yīng)對(duì)。

（二）農(nóng)村土地改革的創(chuàng)新：農(nóng)地“三權(quán)分置”改革

1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)地改革問(wèn)題

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全黨“三農(nóng)”工作的重中之重。有學(xué)者指出，全面深化農(nóng)村土地制度改革、完善承包地“三權(quán)”分置制度，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本動(dòng)力。〔11〕要建立鄉(xiāng)村振興的用地保障機(jī)制，完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局?！?2〕

黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國(guó)家事業(yè)全局、順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，對(duì)“三農(nóng)”工作做出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。

貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”。全面完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的管理服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)用地用途管制。

2.農(nóng)地“三權(quán)分置”改革成效

《土地管理法》是1986年6月由第六屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的，1988年、1998年、2004年三次修改。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確要求“重大改革要于法有據(jù)”。黨的十九大報(bào)告明確要求深化農(nóng)村土地制度改革。為落實(shí)黨中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神，依法推動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn)，依法開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)采取授權(quán)方式，對(duì)《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等有關(guān)法律的適應(yīng)范圍作出調(diào)整。

2015年2月27日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》，在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損的前提下，明確試點(diǎn)地區(qū)在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許將存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià);調(diào)整宅基地審批權(quán)限，明確使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級(jí)人民政府審批;完善征收集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，明確在綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人均收入等情況下，合理確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房和社會(huì)保障，將符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)。授權(quán)改革以來(lái)取得了積極成效，截至2017年10月，試點(diǎn)地區(qū)共實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市603宗、面積1.6萬(wàn)畝，退出宅基地8萬(wàn)戶、面積6萬(wàn)畝，征收集體土地63宗、面積3.9萬(wàn)畝。2017年11月4日，全國(guó)人大常委會(huì)再次作出授權(quán)決定，將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。

第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)還作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)村承包耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款;在天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)含宅基地使用權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。

2016年，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承包土地“三權(quán)分置”拉開序幕。2018年，中央提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，顯然農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”與農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地的“三權(quán)分置”有諸多相同之處：“農(nóng)村經(jīng)營(yíng)用地與宅基地的所有權(quán)都?xì)w農(nóng)民集體所有;土地之上權(quán)屬功能復(fù)雜;‘資格權(quán)來(lái)源于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的‘成員權(quán);目的都是為了盤活農(nóng)地，增加人民收入?！薄?3〕

截至2017年9月，全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額295億元，試點(diǎn)以來(lái)累計(jì)發(fā)放貸款448億元;59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額196億元，試點(diǎn)以來(lái)累計(jì)發(fā)放貸款261億元，試點(diǎn)的農(nóng)村地區(qū)融資難、融資貴問(wèn)題得到一定緩解。2017年12月27日，全國(guó)人大常委會(huì)再次作出授權(quán)決定，將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。

2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議第二次修訂《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》），正式將農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度法制化。從制度層面正式確立了農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)地資源使用效率，促進(jìn)農(nóng)民增收，同時(shí)也使轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶不失去權(quán)利的保障。

3.農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法理困境

《土地承包法》新增土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，正式確立集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度?！锻恋爻邪ā返诰艞l規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。”該法第十條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！?/p>

然而，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為法律新設(shè)的民事權(quán)利，究竟是何種性質(zhì)的權(quán)利，引發(fā)學(xué)界討論。經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的混合體”，以“權(quán)利束”來(lái)解釋物權(quán)或產(chǎn)權(quán)的分解，可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。法學(xué)界對(duì)此認(rèn)識(shí)分歧頗大，存在“總括權(quán)利說(shuō)”“物權(quán)說(shuō)”“債權(quán)說(shuō)”“兩權(quán)說(shuō)”等四類觀點(diǎn)。〔14〕

從文義解釋來(lái)看，《土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要規(guī)定了如下幾個(gè)方面：一是規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，承包方可以自己享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);二是規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，該法第三十六條規(guī)定“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案”;三是規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度，該法第四十一條規(guī)定“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”;四是規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保規(guī)則，該法第四十七條規(guī)定“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！?。

我們認(rèn)為，三權(quán)分置的關(guān)鍵在于構(gòu)建一種具有相當(dāng)穩(wěn)定性、效力更強(qiáng)、相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。從權(quán)利來(lái)源來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包人基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有承包經(jīng)營(yíng)土地的合法權(quán)利，具有福利和保障功能，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包人基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有的使用土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從權(quán)利性質(zhì)來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是現(xiàn)行法律明確規(guī)定的用益物權(quán);農(nóng)戶承包權(quán)是一種社員權(quán)，即基于其農(nóng)村集體組織成員而擁有的權(quán)利，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是法律基于農(nóng)民的承包權(quán)賦予農(nóng)民的土地權(quán)利;土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)則不可能來(lái)自于承包權(quán)這種社員身份權(quán)的分離，而只能是來(lái)自于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

因此，需要從以下幾個(gè)方面理解“三權(quán)分置”的法理邏輯。〔15〕第一，堅(jiān)持土地所有權(quán)集體所有不變，在目前農(nóng)民仍占中國(guó)多數(shù)人口的前提下，動(dòng)搖土地基本憲制具有較大風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有必要?jiǎng)訐u作為國(guó)家根本制度的土地憲制。第二，土地承包權(quán)不僅不是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，而且是其權(quán)利的源頭。正確的邏輯是：土地所有權(quán)→土地承包權(quán)→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)），而非土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)→土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三，關(guān)于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種權(quán)能，并不需要單獨(dú)由法律來(lái)予以重新賦權(quán)，按《土地承包法》土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和擔(dān)保規(guī)則即可解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)和抵押?jiǎn)栴}。

綜上，對(duì)于“三權(quán)分置”改革的實(shí)現(xiàn)路徑，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，厘清土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系，穩(wěn)定土地承包權(quán)，即在此次確權(quán)中，把土地所有權(quán)和土地承包權(quán)都盡量明確到戶，從而使得農(nóng)民放心把自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從實(shí)踐問(wèn)題出發(fā)來(lái)進(jìn)行放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革。

三、我國(guó)土地體制改革的必要性及現(xiàn)實(shí)需求

我國(guó)土地體制改革是伴隨著農(nóng)村集體土地制度的實(shí)踐變遷與差異化的制度回應(yīng)進(jìn)行的相應(yīng)改革，是適應(yīng)市場(chǎng)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求進(jìn)行的改革。

縱觀新中國(guó)70年這三次農(nóng)村土地制度改革，第一次是將官僚地主集中的土地平均分配給農(nóng)民，使農(nóng)民有其田;第二次是社會(huì)主義改造后確立的農(nóng)村集體土地所有制;第三次是改革開放后將集體耕地由農(nóng)民承包使用，使農(nóng)民有了土地的承包使用權(quán)。而這一次土地體制調(diào)整，從土地只是農(nóng)民生產(chǎn)和生活資料，變成農(nóng)民的資產(chǎn)財(cái)富和創(chuàng)業(yè)資本;從政府行政計(jì)劃分配土地要素，到市場(chǎng)決定分配土地要素;從農(nóng)民沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)性收入和以地為本創(chuàng)業(yè)收入，到農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入以能夠以地為本進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資。此次因《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案有關(guān)內(nèi)容的修改帶來(lái)的農(nóng)村土地改革，是中國(guó)現(xiàn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)所需，也是對(duì)征地制度中造成一些不可避免的問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

首先，土地體制改革是穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的形勢(shì)所需的重大舉措。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上描述勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)各要素投入產(chǎn)出的索洛增長(zhǎng)模型而言①，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)索洛投入產(chǎn)出模型中最大的一個(gè)不滿足“一切要素由競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)配置”假設(shè)條件的是土地要素。農(nóng)村土地要素不能市場(chǎng)交易，城鎮(zhèn)企業(yè)占有的土地也不能由法人交易，城市建設(shè)用地由政府征收，再由行政寡頭壟斷的市場(chǎng)進(jìn)行配置。這樣規(guī)模巨大的土地要素，因在農(nóng)村不能交易而沒(méi)有價(jià)值，在城鎮(zhèn)中也大量企事業(yè)中的劃撥土地沒(méi)有價(jià)值。既沒(méi)有進(jìn)入索洛模型的資本變量，也形成了價(jià)值隱匿的生活資料和生產(chǎn)資料，無(wú)法計(jì)入GDP。②“從索洛模型假設(shè)條件還原法測(cè)算，也就是用土地要素市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還原改革，形成未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能的60%到70%之間。從這個(gè)結(jié)論看，沒(méi)有土地要素配置市場(chǎng)化體制的深化改革，就不可能穩(wěn)定住中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下行，更不可能有未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速度的增長(zhǎng)?！雹?/p>

①索洛模型描述了一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)、資本和勞動(dòng)投入的增長(zhǎng)引起產(chǎn)出的增長(zhǎng)，而新古典生產(chǎn)函數(shù)決定了在勞動(dòng)供給不變時(shí)，資本的邊際產(chǎn)出遞減。這一生產(chǎn)函數(shù)與儲(chǔ)蓄率不變、人口增長(zhǎng)率不變、技術(shù)進(jìn)步不變的假設(shè)結(jié)合，形成了一個(gè)完整的一般動(dòng)態(tài)均衡模型。

其次，土地市場(chǎng)的行政寡頭壟斷導(dǎo)致地方政府推高地價(jià)，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)高漲，與中央對(duì)房?jī)r(jià)的宏觀調(diào)控政策背道而馳。改革前的土地體制未能形成競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)，地方政府行政寡頭壟斷土地市場(chǎng)，導(dǎo)致了地方政府有動(dòng)力通過(guò)先征收后出賣土地的方式來(lái)謀取更高的地方財(cái)政收入。1994年的分稅制改革減少了地方的財(cái)政收入，而公共支出卻未見減少，為填補(bǔ)地方財(cái)政的窟窿，地方就需要在公共預(yù)算之外尋找新的財(cái)政來(lái)源，“土地財(cái)政”由此產(chǎn)生?！?6〕1990年代開啟的國(guó)企改革，“讓地方政府從企業(yè)直接所有者變成了稅收征收者和基礎(chǔ)設(shè)施提供者”〔17〕，改變了地方政府的行為模式，地方政府從積極保護(hù)本地國(guó)企轉(zhuǎn)向“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”，形成“區(qū)域競(jìng)次”模式下的土地出讓策略：低價(jià)轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地、高價(jià)出售商業(yè)用地?！?8〕在這個(gè)模式下，地方政府成為利益一方，追求利益的最大化，并形成了地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地財(cái)政的依賴，進(jìn)而導(dǎo)致了現(xiàn)有土地征收制度中所存在的一系列問(wèn)題。1988年憲法修正案在憲法第10條增加了第4款關(guān)于“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定之后，1988年隨之對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修改，在《土地管理法》第2條增加了第4款規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！钡珜?shí)踐中，國(guó)務(wù)院僅僅在1990年制定了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，并沒(méi)有制定集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法。1998年《土地管理法》再次進(jìn)行修改時(shí)，這一條款也被廢除了，反而增加了第43、63條的規(guī)定。結(jié)合1994年制定、2007年修改的《城市房地產(chǎn)管理法》第9條規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”，形成了后來(lái)集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的局面：農(nóng)用地如果要用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只能經(jīng)國(guó)家征收將其變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，由“國(guó)家”（事實(shí)上主要是地方政府）壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，從而形成龐大的“土地財(cái)政”。國(guó)家作為利益主體，形成了國(guó)家既制定政策、又參與市場(chǎng)，既當(dāng)球員、又當(dāng)裁判員的局面，造就了政府通過(guò)征地低價(jià)拿地、高價(jià)出手的奇怪現(xiàn)象，使商業(yè)開發(fā)被囊括為土地征收中的“公共利益”，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益則盡可能被壓至最低。

此外，先前的土地制度使得農(nóng)民僅能獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，很少獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入。相比之下，韓國(guó)、日本等國(guó)農(nóng)民則都有務(wù)農(nóng)收入、務(wù)工收入、財(cái)產(chǎn)性收入和以地為本的創(chuàng)業(yè)收入。2017年，農(nóng)村常住居民人均可支配收入13400元，城鎮(zhèn)非戶籍居民（包括農(nóng)民工）人均可支配收入22500元，而城鎮(zhèn)戶籍居民人均可支配收入為41100元。①二者之間的差距一定程度源于作為農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)性資本的土地，無(wú)法在現(xiàn)行土地制度之下獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入和創(chuàng)業(yè)投資。

最后，農(nóng)村各類土地交易機(jī)制的斷絕，導(dǎo)致社會(huì)資金無(wú)法流入農(nóng)村，而農(nóng)村的儲(chǔ)蓄資金通過(guò)信用社和銀行等機(jī)構(gòu)流向城鎮(zhèn)。從多年數(shù)據(jù)的觀察來(lái)看，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中，每年農(nóng)村住宅建設(shè)和農(nóng)業(yè)等投資只占全部投資的5%，95%的投資流入了城鎮(zhèn)?，F(xiàn)行土地體制之下，即便中央積極號(hào)召城鎮(zhèn)中的社會(huì)資金、信貸資金流入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，但實(shí)際情況總是事與愿違，其根源在于法律對(duì)于農(nóng)村集體土地交易的限制，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地?zé)o法自由流轉(zhuǎn)交易，因而農(nóng)村各類土地不能形成對(duì)應(yīng)價(jià)值，在投資領(lǐng)域?qū)徱暰褪秋L(fēng)險(xiǎn)極大的垃圾資產(chǎn)。實(shí)踐中，麗江商鋪客棧、畫家村等一些土地長(zhǎng)期租用（實(shí)際上是購(gòu)買）等投資最后都是損失慘重，也證明了法律對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的限制，導(dǎo)致到農(nóng)村投資服務(wù)業(yè)、加工業(yè)或購(gòu)買土地辦農(nóng)場(chǎng)具有極高投資風(fēng)險(xiǎn)，因而很難吸納社會(huì)資本流入農(nóng)村建設(shè)。

四、農(nóng)村土地制度改革的破局之路

（一）優(yōu)化農(nóng)村集體土地征收制度

1.征地范圍過(guò)寬：“公共利益”的明晰與界定

我國(guó)農(nóng)村集體土地征收征用領(lǐng)域一個(gè)突出問(wèn)題是征地范圍過(guò)寬。現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，尤其是集體土地，在一段時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全意義上的自由流轉(zhuǎn)和入市幾無(wú)可能?！?9〕然而城市化的建設(shè)需要大規(guī)模征地，《憲法》和有關(guān)法律并未對(duì)公共利益作出明確界定，因而在現(xiàn)實(shí)中不僅存在著基于“公共利益”的征地行為，還存在著大量基于“商業(yè)利益”的征地行為?！?0〕現(xiàn)實(shí)中的普遍做法是，給經(jīng)營(yíng)性用地貼上“公共利益”標(biāo)簽，啟動(dòng)實(shí)施土地征收行為。城郊地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地靠近城市，土地價(jià)值和增值隨著城市擴(kuò)張而擴(kuò)張。經(jīng)常出現(xiàn)打著公共利益的旗號(hào)征收農(nóng)村集體土地，但實(shí)質(zhì)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的情形。因此亟需通過(guò)修法界定“公共利益”的范圍，以此抑制經(jīng)營(yíng)性用地征地行為。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行集體土地征收制度的癥結(jié)在于“公共利益認(rèn)定的泛化”和“征收程序的缺位”?！?1〕

《憲法》第 10 條第 3 款、《物權(quán)法》第 42 條第 1 款、《土地管理法》第 2 條第4 款均規(guī)定，國(guó)家只有在“為了公共利益的需要”之時(shí)才能發(fā)動(dòng)土地征收和征用權(quán)。一方面國(guó)有建設(shè)用地的存量十分有限，要進(jìn)行城市化建設(shè)必然需要征收大量集體土地。但是另一方面，并非所有的城市化建設(shè)都必然基于“公共利益”，諸如商場(chǎng)、寫字樓、住宅等的建設(shè)很難認(rèn)定屬于“公共利益”目的還是“商業(yè)利益”目的〔22〕，但這些設(shè)施的建設(shè)卻需要大量的土地，這些土地從何而來(lái)？ 現(xiàn)行法律，尤其是《土地管理法》并未對(duì)此作出回應(yīng)。因此在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于非基于公共利益的建設(shè)項(xiàng)目，如果地方政府按照《土地管理法》第43條的征地程序?qū)w土地進(jìn)行征收，那么就會(huì)違反《憲法》第 10 條、《物權(quán)法》第42條和《土地管理法》第 2 條中所規(guī)定的“為了公共利益的需要”; 然而如果嚴(yán)格恪守“非基于公共利益不得征收”，繞開土地征收程序，允許集體土地權(quán)利人有償出讓集體建設(shè)用地，那顯然又與《土地管理法》第43條和第63條相悖。

現(xiàn)實(shí)中的做法是直接越過(guò)對(duì)“公共利益”的認(rèn)定，一律“先征后用”?？梢?，現(xiàn)行征地制度中征地范圍過(guò)寬，部分源于“公共利益”認(rèn)定的寬泛甚至是架空。

因此，需要從立法角度明晰“公共利益”的情形。從比較法來(lái)看，公共利益具有顯著的廣泛性、社會(huì)歷史性和主觀性特征，對(duì)公共利益的認(rèn)定也處于一個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并主要形成了列舉式、概括式和折中式三種主流的立法例?！?3〕2011年國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》采取了折中式，第八條規(guī)定：“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：（一）國(guó)防和外交的需要;（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”本次《征求意見稿》也采用了“折中式”的立法模式，其將“政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要”也界定為“公共利益”，可能會(huì)有打著“縮小征地范圍”的旗號(hào)但實(shí)質(zhì)是城市擴(kuò)張的“合法化”的嫌疑?！?4〕綜合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)公共利益界定的成熟經(jīng)驗(yàn)，此次修法的第44條從六個(gè)方面對(duì)公共利益明確界定。①一方面縮小了土地的征收范圍，另一方面也基本保障公共利益用地的需求。

此外，可以將民主因素貫徹“公共利益”界定機(jī)制中。當(dāng)公共利益難以界定的時(shí)候，可以通過(guò)政府、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、人大代表、政協(xié)委員等組成審議機(jī)構(gòu)，審議過(guò)程中充分聽取公眾意見，按照法定程序確定。同時(shí)，加強(qiáng)人大對(duì)征收征用農(nóng)村集體土地的法律監(jiān)督。征收征用符合“公共利益”需要的農(nóng)村土地，應(yīng)符合土地用途管制，必須用于公益性項(xiàng)目建設(shè)，一方面不得改變用途，另一方面強(qiáng)化土地后續(xù)開發(fā)利用的監(jiān)督。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)化：補(bǔ)償制度從政府定價(jià)到市場(chǎng)定價(jià)的變革

學(xué)者對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批判括而言主要有以下幾點(diǎn)：補(bǔ)償原則不統(tǒng)一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不清晰且過(guò)低、補(bǔ)償捆綁的社會(huì)功能過(guò)多卻缺乏對(duì)財(cái)產(chǎn)本身之補(bǔ)償、未按市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)??！?5〕〔26〕

目前我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)。〔27〕《物權(quán)法》第42條規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。《土地管理法》第47條規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”。從法條文義解釋看，我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照原土地用途進(jìn)行補(bǔ)償，以土地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)確定的，而被征收征用土地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地供求狀況、土地征收后的用途等則與補(bǔ)償無(wú)關(guān)，土地被征收征用的市場(chǎng)價(jià)值、政府收取土地的土地出讓金高低與對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償無(wú)關(guān)。“招拍掛”可以取得“天價(jià)”土地出讓收入，但給農(nóng)民的補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)值之外，沒(méi)有體現(xiàn)出土地的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。因此，為確保被征收人得到公正合理的補(bǔ)償，應(yīng)由憲法明確補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格為主，兼顧物價(jià)變化、土地增值等多種因素，補(bǔ)償范圍包括直接損失、預(yù)期損失和其它因征收而造成的附帶損失，使失地農(nóng)民合法權(quán)益得到充分的保障，補(bǔ)償方式可以探索采取貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物補(bǔ)償、留地安置、就業(yè)安置等多種方式并存的補(bǔ)償機(jī)制?！?8〕