京津冀環(huán)境信息公開現(xiàn)狀分析

韓寶軍 周瑩 張宇

【摘要】有效提升京津冀區(qū)域環(huán)境信息公開效能，對于擴大京津冀區(qū)域環(huán)境容量生態(tài)空間，推進三地在環(huán)境保護工作上的聯(lián)防聯(lián)控具有重要意義。本文從京津冀三地環(huán)境信息公開現(xiàn)狀著手，對三地環(huán)境信息公開的主體意識、公開水平、制度建設和公開渠道進行了深入分析，重點闡述了當前三地在環(huán)境信息公開方面存在的不足，并提出了提升公開意識、完善相關制度、建設公開評價體系和平臺、提升信息公開工作人員隊伍能力等改進策略。

【關鍵詞】京津冀 環(huán)境信息 信息公開

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中規(guī)定“環(huán)境信息包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。本文所述環(huán)境信息單指政府環(huán)境信息即環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！?/p>

環(huán)境信息公開有利于提升社會公眾對環(huán)境保護活動的參與度，提升社會監(jiān)督能力，可作為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境訴訟的有力依據(jù)，使政企決策更為科學，是打破對污染企業(yè)實施地方保護主義行為的重拳，能夠有利推進綠色GDP的增長。

一、京津冀環(huán)境信息公開的進展

1.環(huán)境信息公開主體意識增強

政府部門作為環(huán)境信息的最大“供應商”其信息公開意識不斷增強，如北京市已經(jīng)實現(xiàn)環(huán)評報告的全本公開。2013-2015年天津市環(huán)保局通過官方網(wǎng)站發(fā)布的環(huán)境信息成倍數(shù)增長，從1100多條上升到3600多條;依申請公開信息數(shù)從45件上升至300多件;咨詢處理量從68件上升至301件，同時新增了微博微信的回應渠道。此外，三地紛紛建立環(huán)境空氣質(zhì)量實時發(fā)布系統(tǒng)，實時發(fā)布空氣質(zhì)量信息。主動公開內(nèi)容全面具體化、依申請公開回應率高、公開渠道不斷增多，呼應公眾關注熱點，體現(xiàn)出政府環(huán)境信息公開意識的增強。

2.環(huán)境信息公開水平大幅提高

環(huán)保部門是我國政府環(huán)境信息公開的主體，承擔著環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控、環(huán)境影響評價、排污監(jiān)管收費、環(huán)境投訴處理等十七個大類的信息公開任務。環(huán)境信息具有專業(yè)性，普通公眾無法成為制作和獲取主體，卻承擔環(huán)境污染后果，因此公眾也是環(huán)境信息公開的最大需求主體。2008年5月1日，我國開始實施《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，公眾研究中心與自然資源委員會聯(lián)合開發(fā)了PITI（污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)）PITI是公眾環(huán)境研究中心與自然資源保護委員會共同開發(fā)的污染源監(jiān)管信息指數(shù)，對全國百余個城市進行污染源監(jiān)管信息公開狀況的評價，可以體現(xiàn)當?shù)氐沫h(huán)境信息公開情況。對該辦法當年的執(zhí)行情況進行評估，全國百余城市僅4個城市達到及格，京津冀無一城超過50分。京津冀協(xié)同發(fā)展提出以來，三地PITI得分逐年提升，以北京、天津、石家莊三市為例，2014-2016年間，三地PITI得分都有提升，其中2016年北京得分77.1，天津得分48.7，石家莊得分54.4，較之前得分均有大幅提升。

3.環(huán)境信息公開制度進一步完善

2008年，我國開始施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，

真正以法律的形式保障公民知情權。2014年新《環(huán)境保護法》新增了環(huán)境公開與公眾參與這一章。2015年環(huán)境保護部發(fā)布了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》和《環(huán)境保護公眾參與辦法》，為環(huán)境信息公開提出了指導性意見。京津冀的環(huán)境信息公開制度建設一直走在前列，天津市環(huán)境保護局發(fā)布了《市環(huán)保局政府信息公開工作方案（試行）》、《天津市環(huán)保重點工作政府信息公開辦法》、《關于進一步深化環(huán)保政府重點信息公開的通知》三項制度用于規(guī)范環(huán)境信息公開工作。河北省環(huán)境保護廳發(fā)布了《河北省環(huán)境保護廳環(huán)境信息公開管理辦法（試行）》，《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》。北京市環(huán)保局發(fā)布了《關于開展企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開工作的通知》。制度的不斷完善，為京津冀環(huán)境信息公開工作提供了有力依據(jù)。

4.環(huán)境信息公開渠道日趨多元

當前，網(wǎng)絡媒體和手機媒體已經(jīng)逐漸成為信息傳播的主要渠道之一。京津冀政府發(fā)布環(huán)境信息的主要新媒體渠道為環(huán)保系統(tǒng)官方網(wǎng)站、官方微博、微信公眾號等形式。三地環(huán)保部門均建有官方網(wǎng)站，官方網(wǎng)站已經(jīng)成為發(fā)布環(huán)境信息的主要陣地。官方微博和微信公眾號等信息傳播渠道已經(jīng)初具雛形。例如在北京市環(huán)保局官網(wǎng)首頁同時附有環(huán)保北京（北京市環(huán)境保護局主辦）、北京環(huán)境監(jiān)測（北京市環(huán)境保護監(jiān)測中心主辦）、京環(huán)之聲（北京環(huán)保宣傳中心主辦）三個官方微博，定期更新，微博內(nèi)容涵蓋環(huán)境監(jiān)測、污染預警、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)保宣傳等多個方面，充分發(fā)揮了時效強、個性化、互動好的傳播特點。微信公眾號建設上，天津市16個區(qū)縣環(huán)保局中已有11個區(qū)縣環(huán)保局注冊有微信公眾賬號;北京市16個區(qū)縣環(huán)保局中已有9個區(qū)縣環(huán)保局注冊有微信公眾賬號;河北省11個地級市環(huán)保局中已有10個環(huán)保局注冊有微信公眾賬號。

二、京津冀環(huán)境信息公開中存在的問題

1.公眾關注度不足

公眾對環(huán)境信息關注不足主要體現(xiàn)在一是公眾對環(huán)境信息的關注也遠遠低于對與生活相關度高的其他政府信息的關注;二是公眾對環(huán)境信息的關注主要集中在諸如空氣質(zhì)量、噪聲污染等生活中顯而易見的環(huán)境信息，而對諸如企業(yè)排污、危險化學品信息等專業(yè)性較強與生活直接相關度較低的方面關注度低;三是社會公眾對環(huán)境信息的關注不平衡，當發(fā)生環(huán)境風險事件時公眾的關注度呈井噴式上漲，社會公眾缺乏對環(huán)境信息的持續(xù)性關注，環(huán)境責任意識不強。

2.與公眾的良性互動不足

一是未能充分利用新媒體等渠道。目前政府環(huán)境信息公開的主要渠道集中在官方網(wǎng)站，對新媒體的應用尚有不足。以微信公眾號為例，京津冀地區(qū)共有11個地級市環(huán)保局，32個直轄市區(qū)縣環(huán)保局，目前已經(jīng)建立微信公眾號的有30個，其中能夠堅持每月更新的有20個，半年以上沒有更新的有10個，其中有3個微信公眾號自建立起從未發(fā)布任何信息，同時尚有1個地級市環(huán)保局，12個直轄市區(qū)縣環(huán)保局尚未建立微信公眾號，未能利用好新媒體提供的方便快捷的信息渠道。

二是公眾期望與政府服務能力之間存在落差。隨著公眾環(huán)境權利意識的覺醒，對信息公開的期望超出知情權的范圍，將政府信息公開作為維權方式，對環(huán)境信息公開的主體——政府部門提出超出信息公開制度使用范圍的要求。同時，完整的環(huán)境信息公開既涉及政府縱向結構上的溝通也涉及政府橫向結構上的配合，信息搜集與處理難度大，不易達到公眾的心理預期。

三是環(huán)境影響評價公眾參與不足?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價?！蹦壳拔覈妳⑴c環(huán)評的主要方式為調(diào)查問卷，問卷設計的科學與否直接決定了公眾參與有效與否，此外，公眾參與時間的長短也影響著公眾參與環(huán)評的效果，目前我國公眾參與環(huán)評時間不足也是影響環(huán)評效果的重要原因之一。

3.環(huán)境信息發(fā)布尚不全面

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對環(huán)保部門在職責權限范圍內(nèi)應向社會公開的十七類環(huán)境信息做出了明確規(guī)定，以京津冀執(zhí)行現(xiàn)狀來看，目前公開狀況良好的信息為法律法規(guī)規(guī)章類信息、行政事業(yè)收費類信息、審批類信息、職責類信息，對于公眾關注度較高的監(jiān)測信息如空氣質(zhì)量監(jiān)測、水質(zhì)量監(jiān)測公開效果較好，而對于排污費征收情況、嚴重污染企業(yè)排放數(shù)據(jù)、有毒有害污染物排放情況等實時監(jiān)測、更新的環(huán)境信息公開效果不佳。

4.三地環(huán)境信息公開資源尚未有效整合

京津冀污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治和生態(tài)共建共管共享是京津冀協(xié)同發(fā)展的一個重要方面，目前三地公開各有所長，如北京已經(jīng)率先實現(xiàn)建設項目環(huán)評信息的全本公開，天津市污染源環(huán)境監(jiān)管和重點排污企業(yè)自行檢測公開狀況良好，河北省建有企業(yè)環(huán)保信用平臺可以實時掌握企業(yè)信用評級、環(huán)保許可及違法等情況，但三地仍是各自為政，尚未實現(xiàn)環(huán)境信息公開資源的有效整合。此外，環(huán)境信息具有跨部門性，需要大量跨區(qū)域、跨部門的合作，缺乏良性協(xié)作機制導致環(huán)境信息資源不能得到有效整合。

5.環(huán)境信息公開缺乏專業(yè)人才

工作人員專業(yè)性決定著環(huán)境信息公開的效率和質(zhì)量，目前三地缺乏專人管理環(huán)境信息公開工作。如2015年北京市環(huán)保局主動公開政府環(huán)境信息15648條，而從事政府環(huán)境信息公開工作人員人數(shù)為3人，其中2人為兼職。2016年天津市環(huán)保局主動公開政府環(huán)境信息7412條，而從事政府環(huán)境信息公開工作人員人數(shù)僅為1人兼職。

三、推進京津冀環(huán)境信息公開的建議

1.提升環(huán)境信息意識

一方面，政府應注意提升社會公眾的環(huán)境意識，推動政府環(huán)境信息公開工作的開展，通過學校、社區(qū)、企業(yè)三位一體的宣傳教育工作，普及環(huán)境教育，鼓勵社會公眾和NGO組織積極參與到政府環(huán)境事務的管理，引導其參與并監(jiān)督政府環(huán)境管理事務，提升社會公眾的環(huán)境責任感。另一方面，各地各級政府部門應提升對信息公開的認識，特別是環(huán)保部門，要充分發(fā)揮環(huán)境信息公開的作用，既要達成法律和各項規(guī)章的要求，滿足公眾的知情權，同時更應確保環(huán)境信息的準確性、時效性，將之作為環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)，積極動員社會公眾廣泛參與到環(huán)境保護工作中來，形成人人促環(huán)保的良好局面。

2.完善環(huán)境信息公開制度

首先，明確公開政府環(huán)境信息的義務主體，將公開政府環(huán)境信息的義務主體擴大到負有環(huán)保監(jiān)督管理責任的部門。第二，明確政府環(huán)境信息公開的工作流程和標準，明確政府環(huán)境信息公開及不公開的范圍，明確已公開為原則，不公開為例外，明確不予公開的具體范圍，以便于在實際工作中貫徹執(zhí)行。第三，完善環(huán)境信息救濟制度和責任追究制度，當公眾環(huán)境信息權利遭到侵犯時，有明確的救濟制度及渠道，明確怠于公開政府機關及其工作人員的法律責任。

3.建立環(huán)境信息公開評價體系

一是建立統(tǒng)一規(guī)范的評價標準，明確政府環(huán)境信息公開的責任人，建立科學嚴謹?shù)呢熑螜C制，根據(jù)評價結果，實行獎懲，將評價結果納入干部考核，作為干部晉升的考核指標之一。二是第三方機構開展評價工作，充分發(fā)揮市場機制在環(huán)境信息公開中的作用，將環(huán)境信息公開的評價權放權給有實力、有能力、有興趣參與的民間組織，避免政府自評導致的評價失實。三是充分發(fā)揮民間組織和公眾的監(jiān)督力量，將環(huán)境信息公開的監(jiān)督權讓渡給社會公眾，鼓勵公眾參與環(huán)境信息的監(jiān)督，使其充分了解環(huán)境問題，理性參與環(huán)境決策，提升評價結果的科學性和有效性。

4.建立京津冀環(huán)境信息公開平臺

環(huán)境信息公開是一個涉及多層次、多區(qū)域的綜合工作?？鐓^(qū)域、跨部門的平臺建設可以有效打破部門和區(qū)域桎梏，實現(xiàn)環(huán)境信息的有效流通。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，為京津冀協(xié)同治理創(chuàng)造了便利，也是建立京津冀環(huán)境信息公開平臺的有利機遇。2014年，環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境信息共享互聯(lián)互通平臺總體框架技術規(guī)范》，為平臺建設搭建了規(guī)范框架，為平臺建設創(chuàng)造了條件。此外，平臺內(nèi)各區(qū)域、各部門之間的協(xié)作和競爭可以有效提升環(huán)境信息公開效率，通過整合京津冀監(jiān)測站網(wǎng)絡，提升監(jiān)測能力和效力，搭建更為科學合理的監(jiān)測網(wǎng)絡，提升公開信息的效度。

5.加強區(qū)域內(nèi)政府部門環(huán)境信息能力建設

一是加強環(huán)境信息公開隊伍建設，一方面明確業(yè)務技能強、專業(yè)知識豐富的專人負責環(huán)境信息公開工作，另一方面對業(yè)務人員開展定期培訓，不斷增強公開人員的工作能力，提升政府部門環(huán)境信息能力。二是充分發(fā)揮新媒體在環(huán)境信息公開中的作用，增強公眾獲取信息的便利性，借助微信、微博等平臺提升公眾與環(huán)境信息公開部門的互動，提升政府部門環(huán)境信息能力。三是進一步完善環(huán)境公報制度，定期發(fā)布環(huán)境公報，公報要做到有公開、有解讀，讓公眾能夠看到并理解信息，將公眾的知情權落在實處。四是暢通公開反饋機制，一方面進一步做好依申請公開工作，另一方面，提升政府部門輿情把握能力，有力應對不實環(huán)境信息，通過正規(guī)渠道發(fā)布真實、權威的環(huán)境信息，還原真相，避免造成社會恐慌。