□王楓云 韋 梅

城市社會治安服務(wù)是維護和保障城市公共安全的重要因素。1978年改革開放以來，在城市化進(jìn)程不斷加速的背景下，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)I造安全、有序的治安環(huán)境，成為我國城市社會治安服務(wù)的重要目標(biāo)取向。與此同時，學(xué)者們也從不同的學(xué)科視角對城市社會治安服務(wù)展開了較為全面、深入的研究。

一、改革開放以來中國城市社會治安服務(wù)研究的階段劃分

改革開放以來，國內(nèi)學(xué)者對城市社會治安服務(wù)的研究大體經(jīng)歷了三個階段。

（一）城市社會治安服務(wù)研究的重新起步（1978—1992年）

黨的十一屆三中全會后，伴隨著城市社會治安工作的恢復(fù)與重建，文革期間一度停滯的城市社會治安服務(wù)研究，以對城市社會治安秩序的關(guān)注為起點重新起步。時任最高人民法院院長的江華發(fā)表在《人民司法》1979年第12期的文章《在全國城市治安會議上的發(fā)言》引起了國內(nèi)學(xué)界的關(guān)注，此后連續(xù)三年相關(guān)的學(xué)術(shù)期刊刊載了一系列關(guān)于城市社會治安工作的會議發(fā)言、會議總結(jié)，如《各級法院積極行動起來堅決貫徹執(zhí)行城市治安會議精神》（《人民司法》1979年第12期）、《首都政法機關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)、堅決貫徹中央對北京市城市建設(shè)工作方針的建議》（《法學(xué)雜志》1980年第1期）、劉涌的《發(fā)動政治攻勢分化瓦解犯罪分子》（《法學(xué)雜志》1981年第4期）等，并形成了初步共識：城市社會治安工作需要強化法律手段以整頓社會秩序。

1982年1月，中共中央批轉(zhuǎn)《五大城市治安座談會紀(jì)要》，做出了關(guān)于加強社會治安綜合治理的指示，社會治安綜合治理成為這一時期研究的學(xué)術(shù)熱詞。學(xué)界充分肯定了社會治安綜合治理方針的可行性，同時對治安服務(wù)工作的開展進(jìn)行了深入探討，認(rèn)為既要強調(diào)全社會力量和各種手段、方法的綜合，也要找準(zhǔn)治理的著力點，密切關(guān)注治安新情況，反對“教育萬能”和“懲罰主義”的治安思維，建立強有力的信息反饋系統(tǒng)，促進(jìn)城市社會治安服務(wù)的法制化、系統(tǒng)化和科學(xué)化[1]。時光（1987）對大連、秦皇島、天津等十四個沿海港口和海南島等開放城市的社會治安綜合治理如何適應(yīng)改革開放的需要展開討論，認(rèn)為隨著我國改革開放的繼續(xù)推進(jìn)，商品、人口和資本出現(xiàn)了巨量流動，引起了社會道德、價值觀念、生活方式的急劇變化，提出應(yīng)堅持依法治市，大力加強精神文明建設(shè)，抓好普法教育，動員全社會力量齊抓共管，探索一條具有中國特色的社會治安綜合治理新路子。[2]

在各個城市開展社會治安綜合治理的過程中，保安公司也迅速發(fā)展。廣州市政法聯(lián)合辦公室（1986）首先對保安服務(wù)機構(gòu)在城市社會治安服務(wù)中存在的必要性和可行性進(jìn)行分析，認(rèn)為保安服務(wù)作為城市社會治安服務(wù)的一種新形式，依靠其專業(yè)能力和群眾基礎(chǔ)，協(xié)助公安機關(guān)執(zhí)行保安巡邏、看護等任務(wù)，保衛(wèi)客戶和群眾的安全，維護社會治安秩序，是公安機關(guān)治安防范工作的一支重要的輔助力量。[3]隨著保安服務(wù)公司在一些城市相繼成立，學(xué)者們對保安服務(wù)公司的性質(zhì)與任務(wù)進(jìn)行探討，提出完善保安行業(yè)規(guī)范和促進(jìn)保安工作改革等諸多建議[4][5][6]。此外，有關(guān)學(xué)者還對保安服務(wù)的手段及方式應(yīng)用于博物館安保[7]、物品押運[8]、犯罪預(yù)防[9]和城市社區(qū)管理[10]等進(jìn)行了研究，大大拓寬了保安服務(wù)的研究范圍。值得注意的是，新形勢下的保安服務(wù)研究尚處于初級階段，普遍的認(rèn)識是將其視為公安政法部門的“附屬物”，研究的關(guān)注點在于基本的實務(wù)服務(wù)，諸如保安咨詢、安全調(diào)查等，“軟”服務(wù)的研究不足，對保安服務(wù)的市場化認(rèn)識還不夠深入。

（二）城市社會治安服務(wù)研究的深化拓展（1992—2012年）

1992年以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，單位制的解體，社區(qū)成為城市最基本的單元，政府的治安管理權(quán)力開始向社區(qū)下沉。探討如何轉(zhuǎn)變政府的治安服務(wù)職能，完善基層治安服務(wù)體系，推進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)和構(gòu)建一體化的社會治安防控體系成為城市社會治安服務(wù)研究的重點。一些國外關(guān)于警察服務(wù)的理論也被引介進(jìn)來，如奧斯本的重塑政府理論[11]、韋伯的理性選擇理論[12]、威爾遜和凱林的破窗理論[13]等，這些西方行政學(xué)和犯罪學(xué)理論深刻影響了以后的相關(guān)學(xué)術(shù)研究。

與此同時，各級政府不斷放寬農(nóng)民進(jìn)城的政策限制，農(nóng)民工成為這一時期城市外來人口的主要來源。一些學(xué)者把研究的目光投向?qū)σ赞r(nóng)民工為代表的城市流動人口社會治安管理和服務(wù)，形成了多種理論學(xué)說。一是“控制說”，認(rèn)為流動人口對城市治安產(chǎn)生了諸多消極影響，必須大力加強對流動人口犯罪控制與防范，擴大城市社會治安的防范面。二是“協(xié)調(diào)說”，認(rèn)為流動人口是城市經(jīng)濟發(fā)展的一支重要推動力量，應(yīng)強化對流動人口的人文關(guān)懷，變“單純管理為主”為“提供公共服務(wù)”，重“協(xié)調(diào)”而非“控制”。三是“主體說”，認(rèn)為流動人口作為城市建設(shè)的主體之一，是城市治安防控機制中的重要構(gòu)成部分，提出建立外來人口服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)和組建流動人口治安服務(wù)隊，為流動人口提供及時的、便利的管理和服務(wù)[14]。

也有一些學(xué)者從治安史的角度展開研究，系統(tǒng)地記錄和闡述了我國古代城市社會治安服務(wù)的產(chǎn)生、近代城市社會治安服務(wù)的發(fā)展以及現(xiàn)代城市社會治安服務(wù)的演變歷程，為當(dāng)代中國城市社會治安服務(wù)的健全和完善提供了重要的參考和借鑒。（見表1）

表1 從治安史角度研究城市社會治安服務(wù)的主要文獻(xiàn)

（三）城市社會治安服務(wù)研究的不斷完善（黨的十八大以來）

黨的十八大報告強調(diào)，要加快構(gòu)建城市社會治安防控網(wǎng)絡(luò)，以此為指引，黨的十八大以來關(guān)于城市社會治安服務(wù)的研究主題是如何進(jìn)一步推進(jìn)城市社會治安服務(wù)的法治化、智能化、立體化、信息化，營造群防群治的治安管理格局，完善共建共治共享的治安服務(wù)新模式。其主要內(nèi)容可以歸結(jié)為以下幾點：一是公共空間治安管理研究。李業(yè)錦（2013）認(rèn)為公共空間安全問題已成為城市社會治安服務(wù)中迫切需要解決的問題。[15]有學(xué)者提出可以利用公共空間設(shè)計來強化城市治安防控。[16]還有學(xué)者探討了公共空間的治安治理問題。[17]二是城市社區(qū)治安防控研究。研究對象以我國的特大城市、西部城市和城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)為主，研究內(nèi)容包括：完善社區(qū)聯(lián)防工作，構(gòu)建社區(qū)警務(wù)，增強社區(qū)治安防控網(wǎng)絡(luò)，營造和諧社區(qū)環(huán)境等。三是治安智能防控系統(tǒng)研究。研究主體以實務(wù)部門及其人員為主，研究對象涉及到系統(tǒng)開發(fā)公司、數(shù)字技術(shù)公司、電信技術(shù)公司等，主要圍繞技術(shù)監(jiān)控系統(tǒng)在實際中的應(yīng)用，推進(jìn)“技防城”建設(shè)等內(nèi)容展開。

二、改革開放以來中國城市社會治安服務(wù)研究的主要內(nèi)容

（一）城市社會治安服務(wù)必要性及其主要類別研究

關(guān)于城市社會治安服務(wù)必要性的探討，王彩元（2003）認(rèn)為，社會治安服務(wù)偏重于社會屬性，反映的是社會整體利益和公民治安需求，體現(xiàn)了政治清明、政權(quán)穩(wěn)定、社會和諧的價值取向，是人類社會生活保持正常運行的治安服務(wù)手段。[18]陸永（2007）認(rèn)為，在傳統(tǒng)社會中，社會治安被視作一項政府職能。政府是國家至上權(quán)威的象征，政府往往采取自上而下的高壓手段管制個人行為、整頓社會秩序。而在現(xiàn)代社會中，社會治安作為公共產(chǎn)品的一種，由公眾來決定治安供給的方式，并把公眾納入服務(wù)供給的主體，及時回應(yīng)公眾的社會治安服務(wù)需求，使得對公民的社會治安權(quán)利保護成為可能。[19]侯雷（2014）認(rèn)為，由于城市功能的復(fù)雜性和生產(chǎn)生活的聚集性，城市特別是大城市社會沖突和矛盾出現(xiàn)的頻率較高，且城市社會治安服務(wù)存在著需求的快速增長與有效供給不足、供給的單一性與需求的多樣性之間的矛盾，使得構(gòu)建多元合作參與的城市社會治安服務(wù)供給機制成為必要。[20]

城市社會治安服務(wù)是一種混合型公共物品，[21]具有政治性和公共性，強調(diào)政府以公民和社會為本位，運用多中心制度安排來實現(xiàn)有效供給[22][23]。陸永（2007）認(rèn)為，城市社會治安服務(wù)總體上可以分為暴力性治安服務(wù)和非暴力性治安服務(wù)兩大類，前者的供給主要由暴力機構(gòu)對負(fù)面因素的打擊而后者主要是對負(fù)面因素的防范。[19]宋全喜（2007）、袁春瑛（2010）從公共物品屬性的角度，把城市社會治安服務(wù)劃分為私有治安服務(wù)、私有局部治安服務(wù)、公有治安服務(wù)及公有局部治安服務(wù)四種類型。[24]李紅、李桂清（2016）認(rèn)為，從內(nèi)容屬性和服務(wù)對象的范圍大小來看，城市社會治安服務(wù)分為基本類預(yù)防型服務(wù)、非基本類預(yù)防型服務(wù)和打擊救助類服務(wù)三種類別。[25]

表2 城市社會治安服務(wù)的主要類別

（二）城市社會治安服務(wù)供需狀況研究

關(guān)于城市社會治安服務(wù)的供需關(guān)系，學(xué)界的總體判斷是我國存在著政府供給低效以及供需結(jié)構(gòu)失衡的問題。廖寶光（2018）認(rèn)為，當(dāng)前我國城市社會治安服務(wù)出現(xiàn)了兩種顯著的矛盾：一是由于政府供給有限和社會多元主體參與不足，導(dǎo)致社會公眾的旺盛需求與政府供給的總量不足之間的矛盾加劇。二是隨著我國社會利益分層化、多元化加劇，造成政府供給的單一性與社會公眾的多樣化需求之間的矛盾。[26]樊鵬、易君?。?009）認(rèn)為，地方政府財政投入意愿的降低導(dǎo)致公安部門活動經(jīng)費不足是政府供給城市社會治安服務(wù)低效的原因。[27]盧建軍（2014）認(rèn)為，非警務(wù)活動過多是影響城市社會治安服務(wù)有效供給的重要因素。[28]也有學(xué)者認(rèn)為供給服務(wù)低效和供需結(jié)構(gòu)失衡的是由于政府權(quán)力的壟斷以及其他主體功能發(fā)揮不充分所致，如袁春瑛（2010）認(rèn)為，政府在對城市社會治安服務(wù)供給總量、結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行安排時，往往以政策或文件的形式敲定，居民少有甚至沒有決策的參與權(quán)，繼而產(chǎn)生政府和居民之間的信息不對稱性，導(dǎo)致了社會治安服務(wù)供需失衡的狀況發(fā)生。[22]顧乾鴻（2015）認(rèn)為，經(jīng)濟的增速引起新問題、新矛盾的產(chǎn)生，加重了社會治安服務(wù)的壓力，而政府在供給方面處于壟斷地位，不僅加大了成本投入，而且滿足不了社會和公眾的實際需求。[29]

（三）城市社會治安服務(wù)主體職能定位研究

關(guān)于城市社會治安服務(wù)主體職能邊界問題，董少平（2018）認(rèn)為，政府承擔(dān)著社會管理職能，還履行著社會服務(wù)職能，既要發(fā)揮政府對安全事務(wù)統(tǒng)領(lǐng)作用，同時又不能將過多的非政府活動納入自己職責(zé)范圍內(nèi)，劃清公安機關(guān)的職責(zé)權(quán)限，促進(jìn)服務(wù)職能的清單化管理，能提高城市社會治安服務(wù)的有效性。[30]王淑榮（2013）認(rèn)為，政府的大包大攬或一條龍服務(wù)的城市治安服務(wù)模式已不適應(yīng)社會發(fā)展的要求，提出把社區(qū)民警納入社區(qū)治安管理以“零距離”、“全天候”地開展治安服務(wù)工作，促進(jìn)居民與警方之間的雙向溝通與交流，構(gòu)建多元主體共管的社會治安服務(wù)格局。[31]邱煜（2016）認(rèn)為，政府應(yīng)整合多元治安服務(wù)主體，引入市場競爭機制，發(fā)揮治安服務(wù)行業(yè)協(xié)會協(xié)助作用，引導(dǎo)建立與民間自治組織的合作關(guān)系。[32]此外，王傳宏、張光（2016）對保安業(yè)監(jiān)管問題進(jìn)行探討，認(rèn)為政府作為保安業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)主要負(fù)責(zé)對行業(yè)協(xié)會和行為規(guī)范的監(jiān)管，保安協(xié)會作為保安業(yè)管理的行業(yè)組織應(yīng)代理政府開展行業(yè)信任體系建設(shè)、提供信息和交流平臺等。[33]

（四）城市社會治安服務(wù)績效評價研究

依據(jù)“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地管理原則，同級黨委和政府對公安機關(guān)實行一票否決的維穩(wěn)考評制度，使公安機關(guān)面臨著治安服務(wù)績效考評的巨大壓力。[34]關(guān)于城市社會治安服務(wù)績效評價的研究，學(xué)者們對什么是社會治安服務(wù)績效評價、社會治安服務(wù)與績效評價的關(guān)系、社會治安服務(wù)績效評價的價值取向、評價主體、評價方法、評價指標(biāo)、評價結(jié)果的運用等方面進(jìn)行了深入的探討。鄭孟望（2002）認(rèn)為，城市社會治安服務(wù)評價是公安機關(guān)準(zhǔn)確了解社區(qū)與單位內(nèi)部的治安狀況并對其做出價值判斷的活動，具有主體的法定性、對象的廣泛性、類型的層次性和結(jié)論的權(quán)威性，對加強治安行政管理、增強全民安防意識和推進(jìn)治安工作改革具有重要的意義。[35]衛(wèi)莉莉、嚴(yán)潔（2017）認(rèn)為，城市社會治安服務(wù)評價反映了公安機關(guān)的職業(yè)權(quán)威和公信力，公民對警察服務(wù)的評價更多是基于社會治安工作的滿意度和新聞媒體報道影響來進(jìn)行的。[36]張真理（2014）認(rèn)為，當(dāng)前城市社會治安服務(wù)的評價指標(biāo)體系，主要以警察工作為評價對象，而影響社會治安服務(wù)的相關(guān)因素，未納入社會治安服務(wù)評價指標(biāo)體系。[37]廖志恒（2006）認(rèn)為，必須統(tǒng)一綜合測評城市社會治安服務(wù)狀況的基本指標(biāo)、統(tǒng)一確定城市社會治安服務(wù)效度評價的方式方法、統(tǒng)一公眾安全感在治安服務(wù)評價中的權(quán)重值，才能夠建立起科學(xué)的、有效的、可信的城市社會治安評價制度和指標(biāo)體系，才能體現(xiàn)公眾安全感的社會治安評價價值。[38]

（五）城市社會治安服務(wù)存在問題研究

改革開放40年來，通過治安法規(guī)建設(shè)、治安服務(wù)機構(gòu)改革、治安服務(wù)體系完善、治安技術(shù)創(chuàng)新等，我國城市社會治安服務(wù)取得了長足發(fā)展。尤其是黨的十八大以來，我國城市社會治安服務(wù)的內(nèi)容更加精細(xì)化，形成了以社區(qū)治安服務(wù)為基本點，更加注重針對性，更加強調(diào)教育和防范相結(jié)合的城市社會治安服務(wù)新戰(zhàn)略，城市社會治安服務(wù)進(jìn)入相對成熟的發(fā)展時期。[39]但相較于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，我國城市社會治安服務(wù)仍存在立法保障機制相對滯后[40]，供給結(jié)構(gòu)尚未優(yōu)化[41]，城市間發(fā)展不均衡，財政分配不夠合理和現(xiàn)代信息技術(shù)運用不充分[42]等問題。比如，王建新（2015）認(rèn)為，轉(zhuǎn)型時期城市社會治安建設(shè)還存在著立法支撐不足、法律定位模糊、執(zhí)法權(quán)威不夠、法律監(jiān)督薄弱等諸多問題。[43]袁春瑛（2016）認(rèn)為，治安服務(wù)存在較多表面的、缺乏理性的無序參與，公眾參與機制仍待完善。[44]李朝偉（2018）認(rèn)為，職能發(fā)揮不充分、主體欠多元和體制機制不健全是影響城市治安服務(wù)的三大問題，構(gòu)建群防群治的多元化治安管理格局和培育和諧的城市社會治安文化成為必然要求。[45]李貴清（2018）認(rèn)為轉(zhuǎn)型期的社會大環(huán)境導(dǎo)致城市間社會治安服務(wù)發(fā)展的不平衡，提出完善治安服務(wù)供給機制和財政轉(zhuǎn)移支付制度，縮小城市間社會治安服務(wù)財政投入上的差距。[46]孫靜、周芮（2018）認(rèn)為，公安機關(guān)在推進(jìn)“信息化”和“數(shù)字化”的治安應(yīng)用方面取得了一定的成效，但由于數(shù)據(jù)化手段在實踐中的應(yīng)用還處于初始階段，還存在各層級間的數(shù)據(jù)整合困難，相關(guān)數(shù)據(jù)收集平臺標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不一、數(shù)據(jù)化應(yīng)用未能實行全過程管理和數(shù)據(jù)文化和數(shù)據(jù)治理意識不強等問題。[47]高冠東、劉新凱（2018）認(rèn)為，數(shù)據(jù)總量大、數(shù)據(jù)敏感性強、數(shù)據(jù)分析方法準(zhǔn)確性不高、數(shù)據(jù)獲取困難和技術(shù)崗位人才的缺乏是當(dāng)前我國大數(shù)據(jù)應(yīng)用到城市社會治安領(lǐng)域面臨的一個嚴(yán)峻問題。[48]

三、總結(jié)與討論

回顧改革開放以來國內(nèi)學(xué)者關(guān)于城市社會治安服務(wù)的相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)主要沿著三條路徑展開：一是基于治安學(xué)傳統(tǒng)的歷史研究。以中國古代以及近現(xiàn)代城市社會治安制度史、城市社會治安思想史、城市社會治安文化以及城市社會治安重大事件為主要研究內(nèi)容；二是基于交易成本理論的分析研究。運用交易成本理論的分析方法，深入剖析城市社會治安服務(wù)中的信息成本、議價成本、決策成本與監(jiān)督成本，探討城市社會治安服務(wù)有效供給中的有限理性、不確定性與復(fù)雜性；三是基于社會資本理論的相關(guān)研究。利用社會資本理論的相關(guān)原理，對城市社會治安服務(wù)中政府、社會、組織、個人間的社會網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、信任、行動的共識等進(jìn)行分析，關(guān)注社會治安服務(wù)中各方行動者所在的社會網(wǎng)絡(luò)整體的結(jié)構(gòu)性特征及網(wǎng)絡(luò)間的互動、制約對主體治安資源獲取能力的影響。

總體而言，國內(nèi)學(xué)者對城市社會治安服務(wù)進(jìn)行了較為深入、全面的探討，產(chǎn)生了較為豐富的理論成果，但研究仍存在著不足之處：

第一，現(xiàn)有的研究對城市社會治安服務(wù)中的政府主體關(guān)注較多，對于非政府的企業(yè)、社會組織、公民個人等相關(guān)主體的關(guān)注較少；強調(diào)發(fā)揮政府、市場、社會等多元主體的作用，但對三者博弈的研究較為薄弱，尤其是對非政府主體在城市社會治安服務(wù)中的能力和作用認(rèn)識不足，導(dǎo)致城市社會治安服務(wù)供給中的政府壟斷以及競爭性缺乏的狀況未能有效改變。為此，加強對城市社會治安服務(wù)中非政府主體的研究，深入探究各方主體競爭與合作并存的關(guān)系，應(yīng)是以后努力的方向。因此，應(yīng)基于共建共治共享的內(nèi)在邏輯，在明確各方主體責(zé)任及優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，加強對城市社會治安服務(wù)的政府供給、市場供給與社會供給的無縫對接與協(xié)作互動的研究，以實現(xiàn)城市社會治安服務(wù)供需均衡的制度安排。同時，從主體協(xié)調(diào)、決策互動、資源整合、邊界銜接、過程協(xié)同、績效評價等方面著手，建構(gòu)城市社會治安服務(wù)的有效供給機制。

第二，現(xiàn)有對城市社會治安服務(wù)的評價多為簡單的公平性測評和滿意度調(diào)查，較少采用數(shù)據(jù)建模的方式進(jìn)行深入分析。因此，未來的研究應(yīng)注重采用現(xiàn)代數(shù)學(xué)方法對城市社會治安服務(wù)的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行加工處理，建立反映有關(guān)變量之間規(guī)律性聯(lián)系的各類預(yù)測模型，并用數(shù)學(xué)模型計算出城市社會治安服務(wù)滿意度指數(shù)，并對其進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測與評估，為及時、準(zhǔn)確開展城市社會治安服務(wù)提供有效支持。同時，應(yīng)結(jié)合城市社會治安服務(wù)的自身特征（多層次、多樣化、高投入、廣覆蓋、合作供給），建構(gòu)城市社會治安服務(wù)有效供給理論模型，并以此為基礎(chǔ)，圍繞“供需均衡”這一要求，提出城市社會治安服務(wù)有效供給的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第三，現(xiàn)有的研究中，經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)和公共管理學(xué)等學(xué)科的理論和方法均有運用，但從總體上看，各學(xué)科之間缺乏互相交融，研究成果的單一學(xué)科特性較為明顯，因此，未來的研究要致力于實現(xiàn)不同學(xué)科理論、方法的交匯融通，推進(jìn)研究的深入發(fā)展。同時，應(yīng)將城市社會治安服務(wù)視為一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從多學(xué)科的視角進(jìn)行系統(tǒng)目標(biāo)分析、系統(tǒng)要素分析、系統(tǒng)環(huán)境分析、系統(tǒng)資源分析和系統(tǒng)管理分析，以準(zhǔn)確地診斷問題，深刻地揭示問題起因，并提出解決方案以滿足城市社會治安服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的要求。