孟亞君

摘 要：高等院校的編制管理改革確定了“總量管理”和“動(dòng)態(tài)調(diào)整”兩個(gè)原則。本文提出了基于多層次評(píng)價(jià)指標(biāo)的DEA模型對(duì)河北省高等院校展開(kāi)編制管理評(píng)價(jià)的基本思路，并分析了評(píng)價(jià)過(guò)程中的重點(diǎn)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：編制管理;DEA模型;多層次指標(biāo)

2011年，中央政府出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》掀開(kāi)了我國(guó)新時(shí)期事業(yè)單位改革的大幕，黨的十九大以來(lái)，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革成為全社會(huì)所關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱中央編辦）在2010年的闡述，“事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的社會(huì)組織。其人員使用事業(yè)編制，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開(kāi)支”。根據(jù)2017年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)目前事業(yè)單位總數(shù)共計(jì)140萬(wàn)，事業(yè)單位人員約為3600萬(wàn)人。在我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)過(guò)程中，事業(yè)單位發(fā)揮了不可替代的特殊作用，尤其是在科學(xué)、教育、文化等領(lǐng)域，事業(yè)單位承擔(dān)了大部分的社會(huì)服務(wù)職能并集中了大量的專業(yè)技術(shù)人才和科研人員。

傳統(tǒng)的編制管理，主要是從預(yù)算管理和人員管理兩個(gè)方面展開(kāi)，即高等院校根據(jù)撥款計(jì)劃編制預(yù)算，向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)預(yù)算撥款，并確定本單位職工的薪酬和崗位。概括來(lái)說(shuō)，就是由政府對(duì)事業(yè)單位投入資金并規(guī)定人員職數(shù)。在我國(guó)，高等院校屬于典型的事業(yè)單位，在全面進(jìn)一步深化改革的大背景下，如何完善高等院校的機(jī)構(gòu)編制和人員編制管理，從而促進(jìn)和提高高等院校辦學(xué)水平，更好地實(shí)現(xiàn)其社會(huì)服務(wù)職能，有十分重要的意義。

一、河北省高等院校編制改革的原則與要求

2017年3月，中央編辦印發(fā)《關(guān)于地方事業(yè)編制挖潛創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，通知指出“要實(shí)現(xiàn)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增，又要滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需”。2017年10月，河北省相關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的實(shí)施意見(jiàn)》，意見(jiàn)提出“逐步推行高校人員總量管理制度”。2018年9月，河北省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的實(shí)施意見(jiàn) 》，意見(jiàn)提出 “深化高等學(xué)校編制管理改革，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐步推行人員總量管理，并根據(jù)學(xué)校改革發(fā)展情況對(duì)人員總量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”。

不難看出，在高等教育領(lǐng)域的編制改革中，“總量管理”和“動(dòng)態(tài)調(diào)整”，是未來(lái)高等院校編制改革和人員管理工作的核心。在這個(gè)指導(dǎo)思想下，設(shè)計(jì)和實(shí)施有效的編制管理評(píng)估方法、并開(kāi)展的動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高高校教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)的運(yùn)行水平，是整個(gè)高等院校編制管理工作的基礎(chǔ)。

二、多層次的DEA 高等院校編制管理評(píng)價(jià)模型

關(guān)于使用數(shù)學(xué)模型進(jìn)行編制的總量管理的嘗試研究，最初在1997年，那吉生等就提出了使用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法來(lái)評(píng)價(jià)地方政府機(jī)關(guān)編制的有效性，指出了該方法對(duì)于實(shí)施地方政府的行政效率（或稱編制的有效性）評(píng)價(jià)的科學(xué)性和可行性，并提出了核定編制總量的方法。2006年，王三喜等建立了基于順序最優(yōu)選擇的DEA模型，討論我國(guó)部隊(duì)編制方案選擇問(wèn)題。

（一）經(jīng)典DEA模型

經(jīng)典的DEA方法由著名運(yùn)籌學(xué)家A.Charnes和W.W.Cooper創(chuàng)建， 其基本思路是通過(guò)量化的多種投入和多種產(chǎn)出，對(duì)若干同類型（提供相似服務(wù)或產(chǎn)品）的決策單位，進(jìn)行相對(duì)效率與效益的比較。DEA模型對(duì)于具有多投入、多產(chǎn)出的決策主體展開(kāi)效率評(píng)價(jià)，并不要求各個(gè)指標(biāo)要有相同量綱，是一種典型的非參數(shù)模型，不需要設(shè)定函數(shù)的具體形式。同時(shí)，DEA分析方法以實(shí)際數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，邏輯完整，并能進(jìn)一步計(jì)算在非有效的單位中，當(dāng)其達(dá)到相對(duì)有效時(shí)，其投入和產(chǎn)出指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的變化量，從而在醫(yī)院、銀行等同質(zhì)化程度比較高的機(jī)構(gòu)效率和運(yùn)行水平評(píng)價(jià)工作中，廣泛使用。

DEA方法基本模型為，

公式中，ε為非阿基米德無(wú)窮小，u和v分別代表產(chǎn)出和投入要素的權(quán)重，同時(shí)將決策單位的投入和產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)據(jù)帶入上述公式，即可得到?jīng)Q策單位的相對(duì)于同組類似決策單位的相對(duì)效率， 從而進(jìn)行排序。

（二）多層次DEA模型，

對(duì)于高等院校而言，其科研、教學(xué)和社會(huì)服務(wù)的功能會(huì)有多種表現(xiàn)形式，需要有不用的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)衡量，同時(shí)，不同的指標(biāo)的重要性也不同。如圖1所示。

在實(shí)踐中，對(duì)高等院校的編制和財(cái)政投入的評(píng)價(jià)，因?yàn)樵u(píng)價(jià)指標(biāo)包含的范圍廣泛，這就導(dǎo)致處于第三層次或更下一級(jí)層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)可能多達(dá)幾十甚至上百個(gè)。經(jīng)典的DEA模型在實(shí)踐中無(wú)法直接處理過(guò)多的評(píng)價(jià)指標(biāo)，也無(wú)法處理多層次的問(wèn)題。過(guò)多的指標(biāo)將直接導(dǎo)致出現(xiàn)區(qū)分度下降的問(wèn)題，這就有必要將過(guò)多的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)一步簡(jiǎn)化，使其滿足標(biāo)準(zhǔn)DEA模型所能夠接受的范圍。孟溦等（2008）介紹了一種具有合理分區(qū)能力的多層次結(jié)構(gòu)DEA模型，該方法的核心是分層次設(shè)計(jì)指標(biāo)，并允許改變不同各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

一般來(lái)說(shuō)，處于同一個(gè)上級(jí)指標(biāo)下的第二層指標(biāo)往往是相關(guān)的， 但這些二級(jí)指標(biāo)的重要性不一致，這就需要引入新的方法針對(duì)具體情況對(duì)各個(gè)指標(biāo)賦予不同的權(quán)重，以體現(xiàn)出差異和重點(diǎn)，從而進(jìn)一步計(jì)算出或評(píng)估上層指標(biāo)的重要性。

層次分析法（簡(jiǎn)稱AHP）是指一種適用于多目標(biāo)決策，在存在多個(gè)影響指標(biāo)的情況下，評(píng)價(jià)各方案的優(yōu)劣程度，作為一種定性與定量分析相結(jié)合的多準(zhǔn)則決策方法，AHP不僅能夠直接使用量化數(shù)據(jù)對(duì)每個(gè)影響指標(biāo)展開(kāi)排序，還允許將決策者的偏好轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，從而對(duì)一次在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有量化值的指標(biāo)展開(kāi)評(píng)價(jià)，進(jìn)而進(jìn)行決策。

例如，在本文中，高等院校的人才培養(yǎng)是其核心社會(huì)功能之一。人才培養(yǎng)的評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)課可以包含多個(gè)方面，同時(shí)會(huì)有很大的時(shí)間跨越。對(duì)于高等院校的人才培養(yǎng)這個(gè)一級(jí)指標(biāo)，又可設(shè)立畢業(yè)生就業(yè)率、研究生培養(yǎng)數(shù)量、杰出校友數(shù)量等多個(gè)二級(jí)指標(biāo)并根據(jù)高等院校的辦學(xué)宗旨和具體情況對(duì)不同的二級(jí)指標(biāo)賦予不同的權(quán)重。同時(shí)，作為二級(jí)指標(biāo)的畢業(yè)生就業(yè)率按不同專業(yè)或者就業(yè)方向等又分為多個(gè)三級(jí)指標(biāo)，并根據(jù)高等院校自身的辦學(xué)特點(diǎn)和培養(yǎng)目標(biāo)賦予不同權(quán)重。這樣，我們利用 AHP 方法對(duì)不同層次的指標(biāo)賦予不同重權(quán)， 進(jìn)一步的將指標(biāo)自下而上的進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，得到最終標(biāo)準(zhǔn)DEA模型使用的投入，產(chǎn)出指標(biāo)。 層次分析法確定的主觀權(quán)重與DEA方法的評(píng)價(jià)指數(shù)的結(jié)合使用，可實(shí)現(xiàn)權(quán)重可變的多層次DEA 模型，對(duì)高等院校的編制管理工作展開(kāi)評(píng)價(jià)。

在編制總量管理的條件下，通過(guò)構(gòu)建透明可見(jiàn)指標(biāo)體系，調(diào)整不同的下層產(chǎn)出指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的編制控制數(shù)量，并合理調(diào)整不同下級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)決策單位DEA有效或者提高其相對(duì)效率，就可實(shí)現(xiàn)編制管理的動(dòng)態(tài)調(diào)整目標(biāo)。

（三）多層次DEA評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

“編制是國(guó)家對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)行員額管理的重要工具，最重要的作用是控制人力支出費(fèi)用” （葛濱，2017）。DEA模型對(duì)決策單元的投入、產(chǎn)出指標(biāo)選擇比較敏感，使用該方法的關(guān)鍵就是如何正確選擇投入、產(chǎn)出指標(biāo)。事業(yè)編制是事業(yè)單位人員控制數(shù)，及獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付的核算標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位管理中，人員編制問(wèn)題是影響全局的核心問(wèn)題，在高等院校的編制改革中，各單位的編制總量直接決定其可獲得的財(cái)政資金數(shù)量和辦學(xué)規(guī)模。在本文的創(chuàng)新的編制管理評(píng)價(jià)模型設(shè)計(jì)中，高等院校的單位人員編制總量是主要的投入指標(biāo)之一，相關(guān)的編制人員財(cái)政撥款額度，同樣也是主要的投入指標(biāo)。

周玲（2006）指出，編制和編制管理具有行政屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、技術(shù)屬性和法規(guī)屬性。高等院校作為事業(yè)單位，其行政職能在不斷弱化，而對(duì)高等院校編制管理的經(jīng)濟(jì)屬性和技術(shù)屬性有了更高的要求。在當(dāng)前事業(yè)單位編制改革的過(guò)程中，政府對(duì)高校和公立醫(yī)院依然實(shí)施財(cái)政差額撥款制度，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)于相關(guān)事業(yè)單位所提供的公益性服務(wù)的實(shí)際績(jī)效考核。在高等教育改革去行政化的大背景下，對(duì)高等教育單位運(yùn)行效率評(píng)價(jià)，應(yīng)該立足于其業(yè)務(wù)表現(xiàn)和社會(huì)服務(wù)能力，并結(jié)合河北省和各個(gè)高等教育單位的實(shí)際情況。

具體來(lái)說(shuō)，對(duì)不同類型高校運(yùn)行效率評(píng)估雖然各有差異，但基準(zhǔn)一般立足于高等院校的辦學(xué)目的，從教學(xué)人員（師資）、教育內(nèi)容和方法（特色）、人才培養(yǎng)，社會(huì)服務(wù)和科學(xué)研究及生產(chǎn)轉(zhuǎn)化等幾個(gè)方面設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)，再設(shè)計(jì)第二、第三層次指標(biāo)。本文不針對(duì)指標(biāo)選擇和設(shè)計(jì)進(jìn)行展開(kāi)討論。

三、多層次DEA編制管理評(píng)價(jià)方法使用中的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）分層次和分類別對(duì)河北省高等院校實(shí)施編制管理效果評(píng)價(jià)

DEA方法使用的基礎(chǔ)前提是，考核對(duì)象屬于同類或相似單位，具有可比性。而在實(shí)踐中，我國(guó)高等院校的依據(jù)不同分類方法，各個(gè)高等教育單位差異明顯。潘懋元和董立平（2009）把我國(guó)高等院校分為三種基本類型，即學(xué)術(shù)型大學(xué)、應(yīng)用型本科高校和職業(yè)技術(shù)高?；蚴嵌嗫菩曰騿慰菩缘脑盒?。同時(shí)，在我國(guó)的高等教育中，還包括“985大學(xué)”和“211大學(xué)”①基于政府指導(dǎo)等多種分類方法，不同的高等院校單位在辦學(xué)規(guī)模、編制設(shè)置、財(cái)政撥款、辦學(xué)層次、學(xué)校定位和社會(huì)服務(wù)等各方面有巨大差異。

根據(jù)教育部2017年公布的河北省正規(guī)大學(xué)名單， 河北省共有121所高等院校。根據(jù)不同的辦學(xué)層次和辦學(xué)主體，其中36所為民辦院校。在剩余85所公立高等院校中，37所為公立本科院校， 48公立所?？圃盒?。

根據(jù)2016年出臺(tái)的《河北省人民政府關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的意見(jiàn)》，河北省有4所高校為重點(diǎn)支持的國(guó)家一流大學(xué)建設(shè)一層次高校，有8所高校成為國(guó)家一流大學(xué)建設(shè)二層次高校。

因此，有必要對(duì)河北省的高等院校進(jìn)行分類，從而更為有效的進(jìn)行編制效率評(píng)估。第一，本科層次高等院校和?？茖哟胃叩仍盒２徽撌寝k學(xué)規(guī)模、財(cái)政投入、編制人員數(shù)量等各方面上都有較大區(qū)別，不能簡(jiǎn)單放在一起比較其運(yùn)行效率和編制管理工作。第二，對(duì)于同一辦學(xué)層次高等院校，傳統(tǒng)的文科院校和理科院校在辦學(xué)產(chǎn)出和社會(huì)服務(wù)等方面的能力和實(shí)踐同樣存在較大區(qū)別。第三，學(xué)術(shù)型和應(yīng)用型大學(xué)在不同的一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，存在有較大差異的表現(xiàn)，必須將河北省內(nèi)的高等院校，合理劃分為實(shí)施DEA方法評(píng)估的不同群體，進(jìn)一步展開(kāi)評(píng)估。特別注意的是，DEA 模型評(píng)價(jià)結(jié)果顯示的是同組別中最優(yōu)的決策單位，并不代表決策單位已經(jīng)實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)指標(biāo)，也就是說(shuō)，即使是DEA有效的決策單位，同樣存在進(jìn)一步改善的空間。評(píng)價(jià)中未實(shí)現(xiàn)DEA有效的單位，通過(guò)調(diào)整和改革，在后續(xù)評(píng)價(jià)中有可能成為表現(xiàn)最有效的單位。

（二）注意評(píng)價(jià)過(guò)程中標(biāo)準(zhǔn)化和差異化問(wèn)題

“全國(guó)政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會(huì)在一次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各個(gè)高校從發(fā)展規(guī)劃到專業(yè)設(shè)置，竟然有著驚人的相似，最要命的是，這些設(shè)置并非出自區(qū)域發(fā)展所需”（人民日?qǐng)?bào)，2015）。同質(zhì)化，是我國(guó)高等院校近些年在辦學(xué)中表現(xiàn)出的一個(gè)突出問(wèn)題。使用DEA模型的評(píng)價(jià)結(jié)果可以體現(xiàn)每個(gè)相似決策單位的相對(duì)效率，從而體現(xiàn)差距水平，屬于相對(duì)有效的決策單位一般來(lái)說(shuō)表現(xiàn)好于處于非有效的單位。但是，“標(biāo)準(zhǔn)”具有正反兩方面的作用。相對(duì)有效不代表該決策單位的運(yùn)行方式一定適合于其他決策單位，考慮到河北省內(nèi)高等院校在其所處地域及其他方面的具有很大相似性，不難想象，如果對(duì)處于同一組內(nèi)的高等院校設(shè)置“標(biāo)準(zhǔn)”的DEA有效的行為要求，將不可避免的進(jìn)一步導(dǎo)致同質(zhì)化的發(fā)展趨勢(shì)。因此，在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定過(guò)程中，要認(rèn)可并充分體現(xiàn)差異化，評(píng)價(jià)指標(biāo)要突出每個(gè)高等院校的特色，特別是一些專科院校和地方性院校，重點(diǎn)考慮行業(yè)背景和地區(qū)背景，設(shè)計(jì)差異化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（三）參照其他教育評(píng)價(jià)指標(biāo)，引入外部借鑒決策單位

目前，事業(yè)單位的編制管理改革在中央的同一規(guī)劃下，在全國(guó)各地有序開(kāi)展。但是，各個(gè)省份實(shí)施辦法細(xì)節(jié)和實(shí)施時(shí)間，并不完全相同。在河北省高等院校的DEA編制管理評(píng)價(jià)中，可以引入其他省份的同類院校，開(kāi)展基于第三方角度的DEA評(píng)價(jià)，尤其對(duì)比研究是教育發(fā)達(dá)地區(qū)的高等院校，從而發(fā)現(xiàn)本省高等院校在運(yùn)行中的相對(duì)差異。

同時(shí)，DEA評(píng)價(jià)方法，其指標(biāo)選擇和在AHP方法條件下的權(quán)重賦值，不僅要考慮河北省的高等院校的自身特點(diǎn)，同樣需要結(jié)合已有的評(píng)價(jià)體系。特別是要結(jié)合決策單位所對(duì)應(yīng)的教學(xué)評(píng)估等已有工作和基礎(chǔ)，這樣可以避免工作的重復(fù)性，保證高等教育工作的持續(xù)性。同時(shí)，參照例如“世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名”和“泰晤士高等教育”等世界上權(quán)威評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)，完善指標(biāo)體系的構(gòu)建。

注釋：

①“985大學(xué)”指列入教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（1998），簡(jiǎn)稱“985工程”的大學(xué)。“211大學(xué)”，指屬于“211工程”，即面向21世紀(jì)，重點(diǎn)建設(shè)100所左右的高等學(xué)校和一批重點(diǎn)學(xué)科點(diǎn)的大學(xué)。

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