北京市城管執(zhí)法局實(shí)踐探索“三轉(zhuǎn)變?nèi)逦嵘本?xì)化管理

劉生富

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記先后四次視察北京，五次對(duì)北京發(fā)展發(fā)表重要講話，為新時(shí)代首都工作擘畫(huà)了宏偉藍(lán)圖、提供了根本遵循。對(duì)做好城市管理工作，習(xí)近平總書(shū)記指出“城市管理要像繡花一樣精細(xì)，越是超大城市，管理越要精細(xì)”。圍繞落實(shí)總書(shū)記重要指示精神，北京市探索形成“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”等一系列創(chuàng)新實(shí)踐。市委書(shū)記蔡奇同志指出，加強(qiáng)城市精細(xì)化管理是習(xí)近平總書(shū)記對(duì)首都工作提出的一項(xiàng)重要任務(wù)，是超大城市治理的內(nèi)在要求，城市精細(xì)化管理，“精”就是要發(fā)揚(yáng)工匠精神，精心、精治，打造精品;“細(xì)”就是要細(xì)心、細(xì)巧，細(xì)節(jié)為王;“化”就是要做到標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化，這為城市精細(xì)化管理明確了努力方向。作為城市管理的重要力量，北京城管執(zhí)法隊(duì)伍立足工作實(shí)際，開(kāi)展了多方面探索，形成了“三轉(zhuǎn)變、三清晰、三提升”的城市精細(xì)化管理執(zhí)法格局。

一、在“精”上下功夫，做到“三個(gè)轉(zhuǎn)變”

（一）在執(zhí)法方式上，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)執(zhí)法向科技執(zhí)法轉(zhuǎn)變

面對(duì)首都城市管理的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，北京城管執(zhí)法隊(duì)伍更加注重科技的應(yīng)用，形成了感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察的“五位一體”城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。

在智能感知方面，目前已共享3.6萬(wàn)余路公安視頻探頭、市住建委1200余個(gè)施工工地視頻探頭，自建400個(gè)4G視頻探頭、400余套4G車(chē)載取證裝置、噪聲監(jiān)控等智能感知設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對(duì)政治核心區(qū)及其他重要地區(qū)的全天候監(jiān)控;共享規(guī)劃、住建等部門(mén)前端審批數(shù)據(jù)，有力支持了全市一線執(zhí)法工作。

在分析研判方面，城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)可對(duì)高發(fā)時(shí)間、高發(fā)地點(diǎn)、高發(fā)違法形態(tài)的“三高數(shù)據(jù)”進(jìn)行智能分析，實(shí)時(shí)更新發(fā)布各類(lèi)違法形態(tài)同比、環(huán)比數(shù)據(jù)及環(huán)境秩序運(yùn)行三色態(tài)勢(shì)預(yù)警;同時(shí)，還可綜合考慮節(jié)假日、重大活動(dòng)期間天氣、人口、執(zhí)法轄區(qū)和執(zhí)法資源等因素，對(duì)舉報(bào)數(shù)據(jù)和執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)照分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題總體趨勢(shì)預(yù)測(cè)、重點(diǎn)違法形態(tài)和違法相對(duì)人的動(dòng)態(tài)走勢(shì)分析，確保執(zhí)法力量得到合理部署。

在公共服務(wù)方面，以城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為支撐，打造“我愛(ài)北京”城管地圖公共服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)整合局長(zhǎng)信箱、微信公眾號(hào)、市民城管通App、政務(wù)維基等多種互動(dòng)方式，市民可快速查詢便民服務(wù)設(shè)施分布、執(zhí)法責(zé)任網(wǎng)格等便民信息，同時(shí)還可以獲取城市管理權(quán)力責(zé)任清單、網(wǎng)格責(zé)任人和執(zhí)法量等開(kāi)放數(shù)據(jù)集，提升了市民群眾參與城市管理的便捷性。

在指揮調(diào)度方面，創(chuàng)立市區(qū)街三級(jí)勤務(wù)報(bào)備制度，通過(guò)將各類(lèi)執(zhí)法資源準(zhǔn)確定位，做到了看得見(jiàn)、聽(tīng)得著、叫得通，實(shí)現(xiàn)了在應(yīng)急狀態(tài)情況下的扁平化指揮體系。同時(shí)，通過(guò)對(duì)感知數(shù)據(jù)和執(zhí)法數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)分析，總結(jié)環(huán)境秩序問(wèn)題的高發(fā)規(guī)律和發(fā)展態(tài)勢(shì)，從而將有限的人力部署到高發(fā)點(diǎn)位，做到讓勤務(wù)跟著高峰走，提升了執(zhí)法效能。

在巡查監(jiān)察方面，搭建綜合監(jiān)管信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了在城市管理領(lǐng)域20個(gè)監(jiān)管事項(xiàng)的數(shù)據(jù)共享、《監(jiān)管通知單》網(wǎng)上流轉(zhuǎn)等功能;2017年以來(lái)，已向?qū)俚丶跋嚓P(guān)部門(mén)派發(fā)《監(jiān)管通知單》25.7萬(wàn)件，解決環(huán)境秩序問(wèn)題32.7萬(wàn)個(gè)。

（二）在工作模式上，實(shí)現(xiàn)從末端執(zhí)法向源頭治理、綜合治理轉(zhuǎn)變

著眼于解決城市管理面臨的突出矛盾和問(wèn)題，在做好城管執(zhí)法工作的基礎(chǔ)上，針對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的癥結(jié)，積極推進(jìn)執(zhí)法協(xié)同，提高源頭治理、綜合治理水平。一是搭建城市管理聯(lián)合執(zhí)法平臺(tái)。2018年，以市政府辦公廳名義印發(fā)《關(guān)于搭建城市管理聯(lián)合執(zhí)法平臺(tái)的工作方案》，明確了定期會(huì)商、督察督辦、通報(bào)反饋、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、信息共享等9項(xiàng)工作機(jī)制， 進(jìn)一步提高了部門(mén)聯(lián)動(dòng)水平;全年召開(kāi)各級(jí)協(xié)調(diào)會(huì)商會(huì)1432次，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)1.7萬(wàn)余次，查處違法行為8.8萬(wàn)起，解決了一批跨區(qū)域、長(zhǎng)期未能解決的城市環(huán)境難點(diǎn)問(wèn)題，以及群眾關(guān)注、媒體曝光的城市管理突出問(wèn)題。二是強(qiáng)化懲戒聯(lián)動(dòng)。依托市城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦，積極整合城市管理領(lǐng)域相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法力量、執(zhí)法手段、管理資源，不斷強(qiáng)化綜合治理成效;例如，大氣污染防治方面，與生態(tài)環(huán)保、住建、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)建立了責(zé)令停工、暫停投標(biāo)、納入企業(yè)信用“黑名單”等聯(lián)合懲戒舉措，推動(dòng)施工單位自覺(jué)落實(shí)管理責(zé)任;違法建設(shè)整治方面，經(jīng)與司法、公安、規(guī)劃國(guó)土、住建、城市管理等相關(guān)部門(mén)溝通，研究制定了《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)合懲戒嚴(yán)查嚴(yán)處違法建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》及《城管執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法建設(shè)操作規(guī)程》，在依法快速發(fā)現(xiàn)、制止、限制使用、拆除、加大處罰等方面，提出了實(shí)施聯(lián)合懲戒的具體措施。三是積極推進(jìn)“四公開(kāi)一監(jiān)督”?！八墓_(kāi)”，即公開(kāi)城市管理責(zé)任部門(mén)清單、公開(kāi)責(zé)任部門(mén)的執(zhí)法職責(zé)和查處標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)責(zé)任部門(mén)的城市管理網(wǎng)格化機(jī)制及責(zé)任人、公開(kāi)責(zé)任部門(mén)城市管理執(zhí)法數(shù)據(jù);“一監(jiān)督”，即監(jiān)督各區(qū)政府、地區(qū)管委會(huì)及有關(guān)職能部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)城市管理執(zhí)法工作情況。以制度的形式公開(kāi)城市管理部門(mén)權(quán)責(zé)清單和相關(guān)城市管理部門(mén)政務(wù)信息，量化各屬地政府和職責(zé)部門(mén)的城市管理任務(wù)履行情況，有效督促了責(zé)任部門(mén)和屬地政府落實(shí)工作、解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。2017年以來(lái)，市區(qū)兩級(jí)編發(fā)《四公開(kāi)一監(jiān)督考核通報(bào)》《綜合監(jiān)管通報(bào)》等各類(lèi)信息2583期，審核20個(gè)區(qū)（地區(qū)）、30個(gè)職能部門(mén)執(zhí)法數(shù)據(jù)近98萬(wàn)條。

（三）在治理主體上，實(shí)現(xiàn)從政府為主向多元共治轉(zhuǎn)變

將共治共享要求貫穿城管執(zhí)法工作，探索形成“城管+”模式，實(shí)現(xiàn)了市民群眾與政府部門(mén)關(guān)系從“要我做”變?yōu)椤耙黄鹱觥?。一是探索“商戶自治”。城管?zhí)法部門(mén)牽頭組織相關(guān)職能部門(mén)對(duì)試點(diǎn)街道商戶進(jìn)行走訪調(diào)研，有針對(duì)性地制定自治方案，明確《商戶自治公約》、商戶自治協(xié)會(huì)職責(zé)及負(fù)責(zé)人職責(zé)內(nèi)容，同時(shí)在試點(diǎn)街巷商戶中以直推公選的方式、按照街巷商戶規(guī)模選取協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)和小組長(zhǎng)，每月由小組長(zhǎng)組織召開(kāi)例會(huì)，每季度由會(huì)長(zhǎng)或副會(huì)長(zhǎng)組織召開(kāi)季度會(huì)，總結(jié)分析自治工作中存在的問(wèn)題，商討解決方案;“商戶自治”以打分評(píng)星為主要考核辦法，每月匯集群眾點(diǎn)贊與舉報(bào)數(shù)、執(zhí)法部門(mén)檢查處罰數(shù)及商戶自評(píng)分?jǐn)?shù)進(jìn)行打分，每月按照積分要素對(duì)商戶進(jìn)行積分排名，由街道給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì);每年按照年度得分評(píng)定星級(jí)標(biāo)識(shí)，納入企業(yè)信用系統(tǒng)與“信用北京”平臺(tái)。二是打造“門(mén)前三包”示范街區(qū)。在屬地政府和相關(guān)部門(mén)支持下，城管執(zhí)法部門(mén)以“管理精細(xì)、街面精致、整體精品”為目標(biāo)，建立了一批環(huán)境優(yōu)美、秩序良好的文明示范街區(qū)，并注重先進(jìn)典型的宣傳推介，在石景山區(qū)文明示范街區(qū)古城大街召開(kāi)“門(mén)前三包”責(zé)任制管理工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，通報(bào)古城街道“七步工作法”，推動(dòng)“門(mén)前三包”責(zé)任制工作深入發(fā)展。三是加強(qiáng)志愿服務(wù)。積極用好北京市城市管理志愿者協(xié)會(huì)平臺(tái)，開(kāi)展執(zhí)法宣傳、便民服務(wù)和日常巡查勸導(dǎo)活動(dòng)，“城市文明加油站”等5項(xiàng)活動(dòng)已成為城管志愿服務(wù)的常規(guī)項(xiàng)目，“藍(lán)馬甲”志愿服務(wù)隊(duì)及“永善勸導(dǎo)隊(duì)”“60、70巡邏隊(duì)”等一批志愿服務(wù)隊(duì)已成長(zhǎng)為城市治理的骨干力量，在社會(huì)動(dòng)員中起到了示范和帶動(dòng)作用。

二、在“細(xì)”上做文章，做到“三個(gè)清晰”

（一）底數(shù)清晰，做好三個(gè)清單

一是職責(zé)清單。按照《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域部分行政處罰權(quán)的決定》（京政發(fā)〔2017〕32號(hào)）要求，目前北京城管執(zhí)法隊(duì)伍集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、市政、公用事業(yè)、能源運(yùn)行、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、施工現(xiàn)場(chǎng)、停車(chē)、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管、規(guī)劃、旅游等13個(gè)方面428項(xiàng)行政處罰權(quán)。二是任務(wù)清單。圍繞“四個(gè)中心”功能建設(shè)、“四個(gè)服務(wù)”工作要求，市委、市政府的工作部署，北京城管執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)著重大活動(dòng)執(zhí)法保障、落實(shí)“疏解整治促提升”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等重點(diǎn)任務(wù)。三是需求清單。踐行以人民為中心的發(fā)展思想，采取舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、政務(wù)維基、市民城管通等多種方式，全方位、全天候掌握群眾環(huán)境秩序訴求，指引城管執(zhí)法工作。

（二）問(wèn)題清晰，牢固樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向

重點(diǎn)做好兩項(xiàng)工作：一是做好問(wèn)題梳理。根據(jù)法定職責(zé)、肩負(fù)任務(wù)、群眾訴求等，全面梳理存在的突出問(wèn)題，建立問(wèn)題清單。目前北京城管執(zhí)法隊(duì)伍建立了重大活動(dòng)執(zhí)法保障、占道經(jīng)營(yíng)整治、城鄉(xiāng)接合部、地區(qū)交界處等多個(gè)問(wèn)題清單。二是加強(qiáng)問(wèn)題研究。建立“周分析、月總結(jié)、季通報(bào)”制度，尤其是對(duì)于舉報(bào)量排名全市前十的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)，開(kāi)展點(diǎn)穴督導(dǎo)，幫助解決疑難問(wèn)題。

（三）對(duì)策清晰，強(qiáng)化措施

針對(duì)環(huán)境秩序高發(fā)問(wèn)題，采取針對(duì)性措施，切實(shí)提高城管執(zhí)法工作的針對(duì)性、實(shí)效性。針對(duì)非法小廣告，建立“清理、移交、訓(xùn)誡、處罰、打擊、增建、宣傳”等七項(xiàng)措施，提高了整治水平。2017年以來(lái)，非法小廣告群眾舉報(bào)量實(shí)現(xiàn)明顯下降。針對(duì)露天燒烤，實(shí)行“事前布控、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法”模式以及宣傳、取證、約談、簽約、聯(lián)合執(zhí)法的“五步”工作法，取得了良好整治效果。

三、在“化”上強(qiáng)舉措，做到“三個(gè)提升”

（一）提升城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化水平

建立完善城管綜合執(zhí)法網(wǎng)格化體系指揮中心標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管流程標(biāo)準(zhǔn)、管理事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、管理部件等四個(gè)城管綜合執(zhí)法網(wǎng)格化標(biāo)準(zhǔn)，并在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化網(wǎng)站發(fā)布。城管綜合執(zhí)法網(wǎng)格化體系網(wǎng)格劃分、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審，申請(qǐng)為團(tuán)體性標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化網(wǎng)站發(fā)布。同時(shí)，依據(jù)國(guó)家縣級(jí)以上行政區(qū)劃代碼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全市7088個(gè)社區(qū)（村）進(jìn)行網(wǎng)編碼，全市城管執(zhí)法系統(tǒng)網(wǎng)格化建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。

（二）提升城管執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化水平

重點(diǎn)做好以下工作：一是加強(qiáng)政府法律顧問(wèn)建設(shè)。固化常年法律顧問(wèn)工作經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展“律師駐隊(duì)”試點(diǎn)工作。落實(shí)司法部、住建部關(guān)于開(kāi)展律師參與城市管理執(zhí)法工作的意見(jiàn)和司法部關(guān)于開(kāi)展公職律師試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，與市司法局聯(lián)合印發(fā)《開(kāi)展律師參與城市管理執(zhí)法工作意見(jiàn)》，拓寬常年法律顧問(wèn)服務(wù)領(lǐng)域，指導(dǎo)市區(qū)兩級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)探索開(kāi)展“律師駐隊(duì)”模式，形成法律專(zhuān)業(yè)與專(zhuān)業(yè)執(zhí)法有效互補(bǔ)。二是充實(shí)法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍。建立公職律師管理制度，組建公職律師隊(duì)伍，為具有法律職業(yè)資格或律師資格的執(zhí)法人員頒發(fā)公職律師資格證書(shū)?！肮毬蓭煛标?duì)伍在市城管執(zhí)法局從事專(zhuān)職或兼職法律事務(wù)工作，參與城管執(zhí)法涉及相關(guān)法律問(wèn)題、案件研究、專(zhuān)題研討和城管執(zhí)法制度建設(shè)等工作。三是加強(qiáng)法制培訓(xùn)。2018年，舉辦依法行政培訓(xùn)班3期，其中處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)依法行政培訓(xùn)班2期，每期40學(xué)時(shí);法制業(yè)務(wù)依法行政培訓(xùn)1期，16學(xué)時(shí);同時(shí)，舉辦機(jī)關(guān)干部全員輪訓(xùn)、新錄用人員培訓(xùn)、科（隊(duì)）長(zhǎng)培訓(xùn)、教學(xué)團(tuán)隊(duì)培訓(xùn)、新職能劃轉(zhuǎn)培訓(xùn)等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)18期，累計(jì)培訓(xùn)2993人。

（三）提升城管執(zhí)法規(guī)范化水平

重點(diǎn)是以落實(shí)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度為抓手，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。一是落實(shí)行政執(zhí)法公示制度。印發(fā)《北京市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)行政執(zhí)法公示制度》（京城管發(fā)〔2018〕4號(hào)，明確了公示的內(nèi)容、方式、程序。公示內(nèi)容上，涵蓋了執(zhí)法主體、職責(zé)、權(quán)限、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果、救濟(jì)途徑等方面;公示方式上，包括門(mén)戶網(wǎng)站、辦事大廳、服務(wù)窗口等場(chǎng)所設(shè)置公示欄或電子顯示屏、放置公示材料，在報(bào)紙或違法現(xiàn)場(chǎng)等發(fā)布公告。公示程序上，增加審查要求，行政執(zhí)法內(nèi)容公示前根據(jù)要求應(yīng)進(jìn)行保密、法制等審查的，應(yīng)在審查后予以公示。二是落實(shí)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。重新印發(fā)《北京市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法全過(guò)程記錄規(guī)定》（京城管發(fā)〔2017〕17號(hào)），對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄的形式、內(nèi)容、要求，記錄的保存、歸檔、管理、使用，以及監(jiān)督、責(zé)任提出具體要求;同時(shí)會(huì)同市財(cái)政局印發(fā)《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法裝備配備標(biāo)準(zhǔn)》（京城管發(fā)〔2017〕54號(hào)），確定了執(zhí)法裝備必配和選配的內(nèi)容、配備比例、更新時(shí)限、設(shè)備要求等，尤其明確了基層執(zhí)法隊(duì)員每人必須配備一臺(tái)執(zhí)法記錄儀，每個(gè)執(zhí)法隊(duì)配備一臺(tái)執(zhí)法記錄儀采集站，用于保存記錄內(nèi)容。三是落實(shí)重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。進(jìn)一步完善《案件審理委員會(huì)議事規(guī)則》《行政執(zhí)法重大疑難案件會(huì)商工作規(guī)定》《〈北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局督察工作要求〉補(bǔ)充規(guī)定》三項(xiàng)制度，積極健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策、重要文件合法性審查機(jī)制，建立終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

（責(zé)任編輯：張進(jìn)雅）