【摘要】在深化改革中完善分稅制財(cái)政體制改革的總體思路應(yīng)是：合理劃分中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，按“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付與必要合理的橫向轉(zhuǎn)移支付，建立內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)稅體制;深化預(yù)算管理制度改革;實(shí)行促進(jìn)“調(diào)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)方式”的稅制改革;強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向。

【關(guān)鍵詞】財(cái)稅體制改革;分稅制;轉(zhuǎn)移支付制度

一、40年財(cái)政改革的基本經(jīng)驗(yàn)和評(píng)價(jià)

1978年以來，中國(guó)實(shí)行改革開放，開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型歷程。1994年分稅制改革以提高“兩個(gè)比重”為基礎(chǔ)調(diào)整了中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，形成了現(xiàn)有財(cái)政制度的基本框架，成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要突破口，奠定了20多年來社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的基礎(chǔ);同步推進(jìn)的稅收制度改革則進(jìn)一步規(guī)范了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，釋放了微觀市場(chǎng)主體的活力，有效促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行，提高了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力;1998年開始的建立公共財(cái)政制度的探索，將重點(diǎn)放在支出制度的完善和支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，財(cái)政支出的重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域。1999年啟動(dòng)的預(yù)算制度改革，通過引入部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付和政府采購等制度，初步構(gòu)建了現(xiàn)代預(yù)算體系框架，預(yù)算的公開性、民主化程度顯著提高。公共財(cái)政體制的建設(shè)與完善，較好地規(guī)范了中央與地方、國(guó)家與企業(yè)、政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)。

（一）1994年分稅制改革的意義和貢獻(xiàn)

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入啟動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)體制配套改革的關(guān)鍵時(shí)期，與此前若干輪改革類似，財(cái)稅改革再次成為研討和推進(jìn)配套改革的切入點(diǎn)，其中又以如何認(rèn)識(shí)和深化1994年以來的分稅制改革為核心。

簡(jiǎn)單地講，稅收制度的主要作用是規(guī)范政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系，而財(cái)政體制是用來規(guī)范不同級(jí)次政府間的分配關(guān)系。財(cái)政作為一國(guó)政權(quán)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，首要職責(zé)是配置公共資源，以滿足政府履行社會(huì)管理權(quán)力和職能的需要。通俗地講，財(cái)政制度就是要明確政府的“錢從哪里來”（稅收與非稅收入）、“錢用到哪里去”（支出、轉(zhuǎn)移支付以及資金收支的標(biāo)準(zhǔn)）等一系列體制、制度、機(jī)制的規(guī)定。

鄧小平同志1992年“南方談話”后，中國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式，這就要求從制度上加快多種經(jīng)濟(jì)形式和產(chǎn)權(quán)規(guī)范的法治化，轉(zhuǎn)變政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控方式，促進(jìn)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系?！胺侄愔啤备母镎窃谶@個(gè)大背景下引出的，從1993年開始籌備，1994年1月1日正式推出。

學(xué)界多從“提高中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比重”的實(shí)現(xiàn)程度對(duì)1994年分稅制改革進(jìn)行評(píng)判和肯定其取得的巨大成功。雖然中央財(cái)政收入比重過低是推行分稅制改革的直接因素之一，但1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)更加深遠(yuǎn)，必須站在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌、改革的高度，對(duì)分稅制改革的貢獻(xiàn)和意義進(jìn)行評(píng)價(jià)。分稅制改革改變了以往按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的體制模式，標(biāo)志著中國(guó)財(cái)政體制從統(tǒng)收統(tǒng)支的“行政性分權(quán)”時(shí)代，走向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”時(shí)代。在“繳給誰”和“繳多少”的制度設(shè)計(jì)上，形成了所有企業(yè)不論大小、不講經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、不分行政級(jí)別，在稅法面前一視同仁、一律平等的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有力地穩(wěn)定了微觀企業(yè)的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，激發(fā)了其內(nèi)在活力;其次，各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系更加規(guī)范順暢，解決了行政性分權(quán)時(shí)期的扯皮因素和“體制周期”問題，打破了“一放就亂，一亂就收，一收就死”的循環(huán)，財(cái)政體制安排更為規(guī)范、穩(wěn)定，為各級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)行宏觀“間接調(diào)控”創(chuàng)造了機(jī)制條件。

分稅制改革使政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民分配關(guān)系更加統(tǒng)一、規(guī)范、公正公平，向法治化方向邁進(jìn)了一大步，從制度上抑制了地方政府與中央政府的討價(jià)還價(jià)和相互攀比，不僅為企業(yè)創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也為地方政府創(chuàng)造了凝心聚力搞發(fā)展的制度氛圍。

受多方面條件制約，“94改革”僅是分稅分級(jí)體制改革的初始框架，帶有較濃重的過渡色彩。比如，中央與地方政府之間的分稅制改革較為徹底，但直至今天，中國(guó)省以下的地方財(cái)政體制，仍未過渡為真正的分稅制，實(shí)際上還是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩較濃厚的分成制和包干制。正是由于省以下財(cái)政體制改革的不徹底，使基層財(cái)政困難問題、地方隱性負(fù)債問題和“土地財(cái)政”等問題多年來一直存在，為人們所詬病。

總之，中國(guó)財(cái)政體制“94改革”由“行政性分權(quán)”轉(zhuǎn)為“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”而具有支撐市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的全面意義和“里程碑”性質(zhì)，值得如實(shí)、充分肯定，為堅(jiān)持其基本制度成果，必須正視其“未完成”狀態(tài)而努力深化改革。

（二）分稅制財(cái)政體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的必然要求

從各國(guó)實(shí)踐來看，采取分稅分級(jí)財(cái)政體制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)展中的體制共性。中國(guó)的財(cái)政體制改革實(shí)踐和具體成效也印證了這一判斷。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)邁入新常態(tài)，要繼續(xù)完善財(cái)政體制，就必須對(duì)分稅制改革與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯作更加深入的把握。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)區(qū)別是資源配置方式的差異。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府承擔(dān)了幾乎所有社會(huì)資源的配置職能，這就決定了政府不僅要通過財(cái)政收支保障公共產(chǎn)品的供給，還要通過政府管制方式直接介入非公共產(chǎn)品領(lǐng)域與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式必然帶來財(cái)權(quán)、事權(quán)高度集中和企業(yè)活力不足問題。1980年之后，雖然在改革開放的背景下，舊體制有了一定的松動(dòng)，分權(quán)有了形象化的稱呼——“分灶吃飯”，即以多種“地方包干”配合全局漸進(jìn)改革和向企業(yè)的“放權(quán)讓利”，調(diào)控格局由“條條為主”變?yōu)椤皦K塊為主”，但是政府按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入和控制企業(yè)這一舊體制卻并未被觸及和改造，很快又形成了“減稅讓利”已山窮水盡而企業(yè)卻總活不起來、地方又演化為“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面，直接造成了中央政府財(cái)力薄弱，嚴(yán)重影響了調(diào)控職能的正常履行，最終決定了需要在全國(guó)推行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的分稅制改革。

1994年分稅制改革的大前提是鄧小平視察南方后中國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和不足是政府的主要職能，因而政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，由原來的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政”。首先，在制度安排上，打破按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的規(guī)則，讓企業(yè)能夠跨隸屬關(guān)系、跨行政區(qū)域經(jīng)營(yíng)，充分釋放潛力、活力，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng);其次，不同級(jí)次政府之間按照規(guī)范與效率原則，進(jìn)行事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分，同時(shí)通過轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)財(cái)力均衡?？傮w來看，分稅制是“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”概念下的財(cái)政分權(quán)框架，也是形態(tài)上類似于“財(cái)政聯(lián)邦主義”國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的分稅分級(jí)財(cái)政體制安排。 分稅制的全稱為分稅分級(jí)財(cái)政體制。從體制的內(nèi)容來看，首先要合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)（支出責(zé)任）與財(cái)權(quán)（廣義稅基配置）;其次，要建立起以稅種劃分為基礎(chǔ)的財(cái)政收支預(yù)算;建立分級(jí)的產(chǎn)權(quán)和債權(quán)管理制度，形成科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付體系。分稅制既適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供公共產(chǎn)品職能定位的內(nèi)在要求，也滿足了不同級(jí)次政府之間規(guī)范、穩(wěn)定地開展分工合作以提升公共資源配置效率的需要。

因此，分稅制財(cái)政體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。當(dāng)前，在中國(guó)不斷深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的征程上，必須堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制改革方向。

（三）完整、準(zhǔn)確地理解分稅制所應(yīng)澄清的幾個(gè)重要認(rèn)識(shí)

分稅制財(cái)政體制是一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)系統(tǒng)化聯(lián)結(jié)的制度框架，必須從政府與市場(chǎng)關(guān)系出發(fā)，才能完整、準(zhǔn)確地理解它。

1.分稅制的邏輯起點(diǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下政府職能定位和收支權(quán)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及維護(hù)社會(huì)公平正義，政府事權(quán)范圍，主要取決于公共產(chǎn)品的邊界。社會(huì)必須通過立法的方式，授權(quán)賦予政府配置（獲取和支配）資源的權(quán)力，以履行政府公共職責(zé)，包括在配置經(jīng)濟(jì)資源中獲取資金的權(quán)力和支配資金的權(quán)力。其中收入權(quán)包括征稅（費(fèi)）權(quán)和舉債權(quán)。相應(yīng)地，政府收人類型分為稅、費(fèi)和債。分稅制體制的整體設(shè)計(jì)，要求以政府在現(xiàn)代社會(huì)“應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”和政府對(duì)市場(chǎng)主體及納稅人的調(diào)節(jié)方式為出發(fā)點(diǎn)，即以尊重市場(chǎng)、服務(wù)和引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能定位及其適當(dāng)履職方式為邏輯起點(diǎn)，把財(cái)政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級(jí)合理化與復(fù)合稅制的分級(jí)配置稅基合理化這兩方面，在分級(jí)收支權(quán)的制度安排體系中整體協(xié)調(diào)起來。

2.政府事權(quán)范圍是決定政府收入規(guī)模（廣義宏觀稅負(fù)）的前提。政府獲得收入權(quán)為籌集財(cái)政收入提供了可能，而實(shí)際需要籌集的收入規(guī)模（通常以政府可用財(cái)力在GDP中的占比即廣義“宏觀稅負(fù)”為指標(biāo)）則主要取決于政府的事權(quán)范圍，受不同發(fā)展階段和各類因素綜合影響制約。工業(yè)革命之后各國(guó)歷史數(shù)據(jù)表明，政府支出占比的長(zhǎng)期表現(xiàn)均呈上升趨勢(shì)，其原因在于，隨著社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜程度逐步提高，大眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的需求將逐步升級(jí)，與此相對(duì)應(yīng)，政府的事權(quán)范圍也會(huì)逐步擴(kuò)大，這便是著名的“瓦格納定律”。

中國(guó)政府事權(quán)范圍和職能范圍邊界，在傳統(tǒng)體制下總體而言明顯超出成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（這里未論“城鄉(xiāng)分治”格局下的某些鄉(xiāng)村公共服務(wù)狀況），改革開放以來有所趨同，但仍差異可觀，除有政府職能轉(zhuǎn)變不到位而導(dǎo)致的政府越位、缺位和資金效率較低等因素外，還包括：轉(zhuǎn)軌過程中的特定改革成本;為落實(shí)趕超戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興而承擔(dān)的特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé);中國(guó)力求加速走完成熟市場(chǎng)國(guó)家上百年的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，導(dǎo)致在其他國(guó)家順次提供的公共品等因素，在中國(guó)改革開放過程中較密集地交織重疊。

3.事權(quán)劃分是深化分稅制改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。分稅制財(cái)政體制主要包括事權(quán)劃分、收入劃分、支出及轉(zhuǎn)移支付。其中，事權(quán)劃分是首要的、基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是財(cái)權(quán)和財(cái)力配置與轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的前提，它主要反映了政府職能的定位。只有各級(jí)政府間事權(quán)劃分合理，支出責(zé)任才可能合理化，才能進(jìn)而討論“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配”的方案。

一般而言，屬于全國(guó)性的公共產(chǎn)品，主要由中央政府負(fù)責(zé)提供，而地區(qū)性的公共產(chǎn)品，則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供。由于地方政府更加了解本地居民需要，在中央政府和地方政府均能提供某種公共服務(wù)的情況下，基于效率的考慮，也應(yīng)更傾向于由地方政府提供。

4.廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點(diǎn)，且要求地區(qū)間稅基配置框架大致規(guī)范一律，但中國(guó)各地實(shí)際稅收豐度必然高低不一，財(cái)政收入的地區(qū)間“橫向不均衡”尤為突出。按稅種劃分收入是分稅制財(cái)政體制的基本特征。從實(shí)行分稅制國(guó)家的實(shí)踐來圖中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系簡(jiǎn)要圖示看，中央、地方間的稅種劃分基本原則主要包括：與國(guó)家主權(quán)和全局性宏觀調(diào)控功能關(guān)系密切、或稅基覆蓋統(tǒng)一市場(chǎng)而流動(dòng)性大的稅種，應(yīng)劃歸中央;與區(qū)域特征關(guān)系密切、稅基無流動(dòng)性或流動(dòng)性弱，以及稅基較為地域化、不會(huì)引起地區(qū)間過度稅收競(jìng)爭(zhēng)和需要“因地制宜”的稅種，應(yīng)劃歸地方。雖然全國(guó)各地區(qū)在稅種劃分、分享方式和分享比例方面基本保持一致，但受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異及其他相關(guān)因素的影響，各地區(qū)實(shí)際的稅收收入水平會(huì)有巨大差異，產(chǎn)生區(qū)域間財(cái)政收入豐度顯著的“橫向不均衡”。由于中國(guó)區(qū)域差異懸殊，這種情況尤為顯著，相較一般經(jīng)濟(jì)體，均衡性轉(zhuǎn)移支付制度需求更加強(qiáng)烈。

5.由于政府收入與支出分別遵循不同的原則，而各地區(qū)的稅收豐度和供給品成本又存在較大差異，中央本級(jí)、地方本級(jí)難以做到各自收支平衡，客觀上需要通過建立自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，以調(diào)節(jié)地區(qū)間的橫向不均衡。從中央與地方層面看，必然出現(xiàn)中央本級(jí)收大于支、地方本級(jí)收小于支的“縱向不均衡”的客觀、常態(tài)格局，“中央拿大頭支小頭、地方拿小頭支大頭”的財(cái)力“縱向不均衡”不但不足為奇，而且正是各國(guó)分稅分級(jí)體制運(yùn)行的共性特征，相應(yīng)地，轉(zhuǎn)移支付也主要表現(xiàn)為“自上而下”的財(cái)力轉(zhuǎn)移即“資金向下流動(dòng)”格局?！?4改革”已使中國(guó)政府財(cái)力分配的這一格局初具模樣（如圖所示）。

中國(guó)現(xiàn)階段中央收入占比約為50010，相較其他代表性國(guó)家，以及中國(guó)當(dāng)前中央政府承擔(dān)的宏觀調(diào)控職責(zé)，中央收入占比并不高，問題主要出在支出側(cè)，即中央支出占比過低（僅約為15%），而地方支出占比過高。2009年經(jīng)合組織（ OECD）成員國(guó)中央支出非加權(quán)平均值為46%，其中與中國(guó)可比的大國(guó)如美國(guó)是54%，英國(guó)是72%，日本是40%。而中央與地方支出失衡背后的原因恰恰是政府間事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致的支出責(zé)任錯(cuò)配，政府間事權(quán)劃分辦法不規(guī)范、不統(tǒng)一;同時(shí)新增事權(quán)多采取“一事一議”辦法，沒有統(tǒng)一、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)化的原則和方案可供遵循，一些應(yīng)由中央應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，如國(guó)防中的一些事務(wù)交由地方承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)案件的司法審判權(quán)，則幾乎全部交給了地方。當(dāng)務(wù)之急是調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任，提升中央在支出總盤子中的占比。

運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付制度手段，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政資金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)，不僅符合“實(shí)現(xiàn)共同富?！钡纳鐣?huì)主義本質(zhì)，也是法治社會(huì)下“人權(quán)平等”及“基本公共服務(wù)均等化”的要求。中國(guó)改革開放后經(jīng)過二三十年的發(fā)展，伴隨著“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來”的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以及各地區(qū)自然稟賦的巨大差異，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)出現(xiàn)了明顯差距，“實(shí)現(xiàn)共同富?！比沃氐肋h(yuǎn)，新時(shí)期中央政府不可回避的一項(xiàng)重要責(zé)任，就是以合理方式“抽肥補(bǔ)瘦”，抑制地區(qū)間差距擴(kuò)大。

6.財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者為遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系。1994年分稅制改革啟動(dòng)之時(shí)，提出了“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則……并建立中央稅收和地方稅收體系……”、“并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入”，但隨著改革的逐步推進(jìn)，對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合產(chǎn)生了質(zhì)疑，近些年的文件中，只是強(qiáng)調(diào)了“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，財(cái)權(quán)的重要性被忽視。

追求各層級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，是分稅制體制必然要求，也是分稅制建立和完善的動(dòng)力源，但并不能為此放棄“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”。近些年的實(shí)踐恰恰充分表明，我們急需明確地在“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”的基礎(chǔ)之上，追求“財(cái)力與支出相匹配”的結(jié)果。也就是說，循著“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基.一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的制度建設(shè)邏輯，再配上有效的轉(zhuǎn)移支付制度，才能最終可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)使中國(guó)哪怕是最欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，也能夠以其可用財(cái)力與“基本公共服務(wù)均等化”的職能相匹配。如何使財(cái)權(quán)（廣義稅基）與事權(quán)相順應(yīng)、相內(nèi)洽、相結(jié)合，是最終使財(cái)力與事權(quán)相匹配跳不過去的前置環(huán)節(jié)。

強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)，就意味著我們必須更加重視地方稅體系的建設(shè)，重視地方潛在稅基的發(fā)掘，并重視地方陽光化舉債制度的建設(shè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體系的完善，而非僅僅盯在目前可見到的現(xiàn)有收入如何分享、如何調(diào)整分成比例的問題上。早在20世紀(jì)80年代第二步“利改稅”時(shí)，我國(guó)便設(shè)計(jì)了城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅。當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)這四個(gè)稅種，重要目的之一“是為改革財(cái)政管理體制做準(zhǔn)備，希望通過建立地方稅體系，使地方有比較穩(wěn)定的財(cái)源，穩(wěn)定中央與地方的分配關(guān)系。”但是分稅制運(yùn)行20多年以來，房地產(chǎn)、礦產(chǎn)（包括石油、天然氣、煤炭等主要能源品和金屬礦石、碳石等基礎(chǔ)品）價(jià)格飆升，最適宜作為地方稅的這兩類稅基迅速成長(zhǎng)，但因地方稅體系建設(shè)明顯滯后，相關(guān)的理順體制、深化改革的任務(wù)也步履維艱，這不能不說與忽視和淡化“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)（相結(jié)合）”的認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)原則有關(guān)。

重視“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”，也必然相應(yīng)要求提高對(duì)稅權(quán)下放的關(guān)注度。稅權(quán)下放不僅包括稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，也包括最終在一定條件下的因地制宜設(shè)稅權(quán)。地區(qū)間有特色、互補(bǔ)式發(fā)展的態(tài)勢(shì)早已顯現(xiàn)端倪，近年國(guó)家也有意引導(dǎo)各地區(qū)按照“功能區(qū)”模式發(fā)展，這意味著各地的“特色稅基”將會(huì)由潛在狀態(tài)而浮出水面，“靠山吃山、靠水吃水”，在體制規(guī)范化條件下，地方政府應(yīng)可以考慮適當(dāng)?shù)亍⒁婪ǖ?、按照科學(xué)合理的方式從“特色資源”中獲取收入。由于“特色資源”不易流動(dòng)，相應(yīng)也不會(huì)產(chǎn)生稅源競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)特色資源的開發(fā)維護(hù)需要特殊成本支出，這種收入恰恰可以彌補(bǔ)這部分支出，也符合稅收的“受益”特點(diǎn)?？梢栽O(shè)想，在消費(fèi)稅中討論增設(shè)特色消費(fèi)稅稅目，各地區(qū)可以因地制宜地按照本地區(qū)特色資源設(shè)定具體稅目和稅率。比如一些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其自然資源或“紅色文化”積淀比較有特色，便可以考慮對(duì)來此的旅游者開征特色消費(fèi)稅（可比照借鑒美國(guó)旅游勝地凡在當(dāng)?shù)刈∷蘼每途U納賓館床位稅的這類辦法）;再比如，針對(duì)東部大城市的擁堵問題，可以考慮開征“擁堵稅（費(fèi)）”（比照借鑒倫敦等地經(jīng)驗(yàn)），等等。

如果重視“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”，我們就勢(shì)必需要首先重新審視目前稅種劃分是否合理，并創(chuàng)造條件改革稅制，積極考慮“營(yíng)改增”倒逼之后的資源稅、房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、環(huán)境稅等的改革，在配套改革中積極地為豐富地方稅基打基礎(chǔ)，而不是一上來先大談中央、地方財(cái)力占比高與低的問題。即使在現(xiàn)行一些較小稅種劃分的技術(shù)層面，其實(shí)也有依此思路的改進(jìn)空間，如目前的車輛購置稅：一般而言車輛購買地、上牌地和消費(fèi)地大體一致，因此較適宜作為地方稅，而目前車輛購置稅為中央稅;還有煙草消費(fèi)稅，目前已具備條件將征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)，將其作為?。ㄊ校┘?jí)收入。也可積極研討將汽車消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，將其作為地方稅收入等等問題。

所以，事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配兩者都十分重要，不可偏廢，但邏輯順序上二者是一種遞進(jìn)關(guān)系，切不可錯(cuò)認(rèn)為是平行關(guān)系，甚至認(rèn)為后者對(duì)前者是替代關(guān)系或涵蓋關(guān)系，這將引出把分稅制深化改革、完善制度的任務(wù)，簡(jiǎn)單化為“分錢”和“占比”調(diào)整問題，以及滑向“一地一率”式因地制宜主張的嚴(yán)重誤區(qū)，從而貽誤改革事業(yè)。

依上所述，也可以得出一個(gè)至關(guān)重要的認(rèn)識(shí)：近年人們往往熱衷于反復(fù)討論、爭(zhēng)議不休的“中央、地方財(cái)力（收入）占比”高與低的問題，其實(shí)并沒有觸及中國(guó)現(xiàn)階段深化分稅制改革的關(guān)鍵。較適當(dāng)?shù)闹醒氲胤截?cái)力分配格局，在“占比”上的量化指標(biāo)，應(yīng)是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)各項(xiàng)前置環(huán)節(jié)制度安排問題之后，加上全套轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化設(shè)計(jì)而自然生成的，不是根據(jù)主觀偏好可以設(shè)計(jì)出來、或簡(jiǎn)單依從“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”比照出來、或在“爭(zhēng)論”中“少數(shù)服從多數(shù)”選擇出來的。我們既不應(yīng)、也不必把“中央地方收支應(yīng)占百分之多少”的問題作為討論的重點(diǎn)，更不能把這一點(diǎn)作為討論的大前提。二、在全面改革中深化財(cái)稅改革的基本思路與要領(lǐng)

（一）總體思路

分稅制財(cái)政體制改革的總體思路是：在合理定位政府職能、實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變的前提下，配合政府層級(jí)的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡(jiǎn)化，建立“扁平化”的財(cái)政層級(jí)框架，合理劃分中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，按“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付與必要合理的橫向轉(zhuǎn)移支付，建立內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)稅體制;深化預(yù)算管理制度改革;實(shí)行促進(jìn)“調(diào)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)方式”的稅制改革;同時(shí)強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向。

（二）改革重點(diǎn)

1.以政府扁平化改革為框架。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)省以下分稅制改革，主要通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等措施，將原有的五個(gè)政府層級(jí)逐步扁平化為中央、省、市縣三個(gè)層級(jí)（不同地區(qū)可有先有后），以此作為由之前的“山重水復(fù)”變?yōu)椤傲祷鳌钡囊粋€(gè)基礎(chǔ)體制框架。這項(xiàng)改革的主要意義在于推動(dòng)1994年以后始終不能貫徹落實(shí)的省以下分稅制改革繼續(xù)向縱深發(fā)展。原來省以下并非實(shí)現(xiàn)真正的分稅，而是變成了五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)、弊病明顯的分成制和包干制，其原因就是省以下政府層級(jí)過多，無稅可分。多年來，中國(guó)約20種稅怎么都分不好，一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

總的來看，“省直管縣”改革可分三個(gè)階段實(shí)施：第一階段主要是省對(duì)直管縣的財(cái)政進(jìn)行直接管理，并相應(yīng)下放部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但是仍然保持市級(jí)政府對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位，目前各省的改革試點(diǎn)大都處于這個(gè)階段;第二個(gè)階段是市與縣分治，統(tǒng)一受省級(jí)政府直接管理，對(duì)市和縣的功能進(jìn)行重新定位，與市毗連的縣可改為市轄區(qū);第三個(gè)階段是市級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，可以合理擴(kuò)大市轄區(qū)范圍，相應(yīng)調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，總體方向是撤銷地級(jí)市（級(jí)別可保留，人員逐漸調(diào)整），全面實(shí)行市縣分置，省直管縣。在省直管縣改革過程中，還可大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法，對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。

2.以合理調(diào)整事權(quán)為匹配邏輯。按照國(guó)家總體改革的基本方向和思路，調(diào)整、理順中央與地方事權(quán)劃分的具體安排，主要包括中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共擔(dān)事權(quán)、中央委托事權(quán)、中央引導(dǎo)與鼓勵(lì)事權(quán)等方面;在此基礎(chǔ)上，按照政府事務(wù)的邏輯體系和辦理規(guī)則，對(duì)政府間支出責(zé)任進(jìn)行清晰、合理的劃分;盡快啟動(dòng)中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的編制工作，可由粗到細(xì)逐步深化，并通過動(dòng)態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，強(qiáng)化激勵(lì)與約束。建議盡快將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。地方政府應(yīng)退出一般競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目投資領(lǐng)域，同時(shí)規(guī)范省以下政府的事權(quán)劃分邊界。

3.以稅制改革為配合，完善政府間收入劃分改革。深化稅制改革，逐步實(shí)現(xiàn)以稅種配置為主體的分級(jí)收入劃分制度。加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法;開征獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅;大力推進(jìn)資源稅改革，加大“從價(jià)征收”機(jī)制覆蓋范圍;擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸地方收入;鞏固“營(yíng)改增”成果，將增值稅中央增收部分作為中央增加對(duì)地方一般陛轉(zhuǎn)移支付的來源。

4.以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)事權(quán)優(yōu)先原則。完善優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，對(duì)服務(wù)成本、功能區(qū)定位、人口、地理、等支付因子構(gòu)成和權(quán)重等進(jìn)行適時(shí)重檢和調(diào)整，保障欠發(fā)達(dá)地方政府公共事務(wù)開支需要;逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重，歸并、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的相似或可歸并項(xiàng)目;盡量取消轉(zhuǎn)移支付中“地方配套資金”要求，將中央的年度轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃下達(dá)時(shí)間提前，以便地方政府編制本地區(qū)計(jì)劃預(yù)算。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對(duì)口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

5.以建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)性支撐。按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，從中央級(jí)開始，試編3-5年全口徑中期滾動(dòng)預(yù)算;深化單一賬戶國(guó)庫集中收付制改革，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”;以“金財(cái)工程”、“金稅工程”為依托，充分發(fā)揮現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析處理作用，為優(yōu)化預(yù)算編制方案，提高社會(huì)公共資源配置的效率提供決策支撐;貫徹新《預(yù)算法》關(guān)于地方債管理的相關(guān)規(guī)定，加快推動(dòng)地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)，穩(wěn)妥地置換和替代規(guī)范性、透明度不足且風(fēng)險(xiǎn)防范難度大、成本高的各類地方債務(wù);結(jié)合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)，積極推進(jìn)地方的國(guó)有資產(chǎn)管理體系建設(shè)。

按照“漸進(jìn)改革”模式和“建設(shè)法治國(guó)家”、“強(qiáng)化公眾知情權(quán)和參與權(quán)”的要求，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)改革大局的意識(shí)，積極、穩(wěn)妥、理性地推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，處理好“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的關(guān)系，既要強(qiáng)化優(yōu)化頂層規(guī)劃，又要繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試，及時(shí)把成熟、穩(wěn)定的規(guī)則以立法形式固定下來，不斷提高財(cái)稅管理的科學(xué)化、法制化水平。

6.以舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理為組成要素。地方適度舉債權(quán)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下分稅分級(jí)財(cái)政體制的必要組成部分，也是各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一。大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都有較為成熟和完善的地方政府債券市場(chǎng)，這是地方政府融資的重要途徑和資本市場(chǎng)的有機(jī)組成部分，在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預(yù)算法》賦予地方政府適度舉債權(quán)，允許地方政府在有透明度和受監(jiān)督的條件下，通過規(guī)范的法定程序，以適當(dāng)規(guī)模的舉債，籌集必要的建設(shè)資金。這可以使地方政府應(yīng)對(duì)市政建設(shè)等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)時(shí)段中，并借力于社會(huì)資金和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能，有效彌補(bǔ)地方政府收入的不足。

產(chǎn)權(quán)管理是中央和地方政府之間事權(quán)劃分的重要內(nèi)容?；旌纤兄剖恰艾F(xiàn)代國(guó)家治理”的市場(chǎng)體系產(chǎn)權(quán)制度基石，為國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體系創(chuàng)新打開了空間。基于“現(xiàn)代國(guó)家治理一現(xiàn)代市場(chǎng)體系一現(xiàn)代企業(yè)制度一混合所有制”的基本邏輯，十八屆三中全會(huì)關(guān)于“混合所有制”改革的內(nèi)涵是指，在現(xiàn)代國(guó)家治理法治背景下，使任何一個(gè)市場(chǎng)主體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)可以按照股份制框架下的混合所有制來處理，實(shí)現(xiàn)最大包容性和共贏、多贏，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)改革。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈康，梁季，配套改革取向下的全面審視：再議分稅制[J]中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013-10-01.

[2]賈康，梁季.深化財(cái)政分稅制改革的思路和重點(diǎn)[J].中國(guó)財(cái)政，2013 （12）.

[3]賈康.分稅制任務(wù)遠(yuǎn)未完成：國(guó)家治理現(xiàn)代化需現(xiàn)代財(cái)稅體制配套[J].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2018-08-13.

[4]賈康.財(cái)稅改革的關(guān)鍵是事權(quán)范圍確定[J].中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)，2013-11-18.

[5]賈康，梁季.深化財(cái)政分稅制改革的思路和重點(diǎn)[J]中國(guó)財(cái)政，2013 （12）.

[6]賈康，梁季.“十三五”財(cái)稅改革[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2015（07）.

[7]樓繼偉.中國(guó)需要繼續(xù)深化改革的六項(xiàng)制度[M].比較，2011：57.

[8]王丙乾.中國(guó)財(cái)政60年回顧與思考[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.