摘? ?要：圖書館外包首次出現(xiàn)在美國，并逐漸從非核心業(yè)務(wù)擴(kuò)展到核心業(yè)務(wù)，甚至是管理外包。美國公共圖書館管理外包存在兩種方式：部分管理外包即只外包業(yè)務(wù)管理，但不包括全部人員;還有一種方式是整體外包。通過管理外包，美國公共圖書館在政府責(zé)任、成本效率和公眾使用等方面取得了一些成效，但同時(shí)在專業(yè)性、人員、利潤(rùn)、透明度等方面存在諸多爭(zhēng)議。我國公共圖書館的管理外包，需要吸取美國經(jīng)驗(yàn)：把握政府責(zé)任尺度，開展專業(yè)化監(jiān)督，注重效率和公平，采取適當(dāng)?shù)耐獍绞?，并?duì)合同進(jìn)行規(guī)范化管理。

關(guān)鍵詞：美國;公共圖書館;管理外包

中圖分類號(hào)：G259.712;G251? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019012

Abstract Library Outsourcing first appeared in the United States， which gradually expand from non core business to core business， or even management outsourcing.There are two ways of public library outsourcing management in the United States， namely， part of management outsourcing， that is， outsourcing management， but not all personnel.Another way is overall outsourcing.Through management outsourcing， public libraries in the United States have achieved some results in terms of government responsibility， cost efficiency and public use， but there are many disputes in terms of professionalism， personnel， profits， transparency and so on.Considering outsourcing the management of public libraries in China， it is necessary to learn from American experience： to grasp the scale of government responsibility， to carry out professional supervision， to pay attention to efficiency and fairness， to adopt appropriate outsourcing methods， and to standardize the management of contracts.

Key words The United States; public library; management outsourcing

外包（Outsourcing or Contracting Out）是指一個(gè)機(jī)構(gòu)向外采購，委托外部供應(yīng)商代為承擔(dān)自身業(yè)務(wù)。圖書館將其內(nèi)部業(yè)務(wù)以合約方式委托給外部供應(yīng)商的這種做法已經(jīng)延續(xù)多年。然而，在發(fā)展進(jìn)程中圖書館外包卻一直是一個(gè)變動(dòng)的事項(xiàng)，其在不同的國家遭遇了不同的情形，即便在同一國家也展現(xiàn)出不同時(shí)期的不同發(fā)展軌跡。圖書館服務(wù)作為公共服務(wù)之一，其發(fā)生和變化與世界各國的公共管理思潮密切相關(guān)，圖書館外包的規(guī)模、內(nèi)容和特色也在不同時(shí)期有所不同。本文對(duì)美國公共圖書館管理外包的發(fā)展歷程，典型案例的成效和問題分析，以期對(duì)我國公共圖書館開展管理外包有所啟示和借鑒。

1? ?美國公共圖書館外包的發(fā)展歷程

1.1? ? 非核心業(yè)務(wù)外包（20世紀(jì)初-20世紀(jì)80年代）

圖書館外包萌芽于1847年，美國耶魯大學(xué)學(xué)生威廉·波爾在學(xué)生社團(tuán)創(chuàng)建了圖書館期刊索引，并于1848年由普特南森出版公司出版。1901年，美國國會(huì)圖書館館長(zhǎng)赫伯特·普特南宣布共享國會(huì)圖書館購買的目錄卡。編目集中化為圖書館業(yè)務(wù)外包奠定了基礎(chǔ)。但外包方式其實(shí)源于商業(yè)領(lǐng)域。企業(yè)普遍認(rèn)為，對(duì)于非核心業(yè)務(wù)，交給外部機(jī)構(gòu)提供更有效并能降低成本。于是20世紀(jì)80年代初美國法律和專門圖書館帶頭開展外包。因?yàn)楫?dāng)時(shí)外包在工商企業(yè)領(lǐng)域，尤其是在信息技術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)相當(dāng)普遍，且效果明顯，而多數(shù)法律和專門圖書館附屬于私營公司，所以它們積極采取這種管理模式以求降低運(yùn)作成本并提高生產(chǎn)力。這股趨勢(shì)繼而吹向公眾、政府和學(xué)校圖書館。圖書館外包業(yè)務(wù)也在不斷擴(kuò)展，從圖書裝訂、后勤安保延伸到編目等業(yè)務(wù)領(lǐng)域。逐漸地，圖書館界開始接受這種趨勢(shì)，并受益于外包服務(wù)[1]。

1.2? ? 行業(yè)附屬圖書館外包（20世紀(jì)90年代前期）

20世紀(jì)90年代，美國圖書館外包的范圍與速度達(dá)到了前所未有的程度。隨著外包服務(wù)日漸普及，許多行業(yè)圖書館不僅開展了部分業(yè)務(wù)外包，甚至將整個(gè)圖書館外包。1995年，總部設(shè)于美國芝加哥的貝克與麥肯奇法律事務(wù)所圖書館全體人員被公司裁撤轉(zhuǎn)而外包。這次事件對(duì)美國法律圖書館，甚至是整個(gè)美國圖書館界都造成極大震撼。美國法律圖書館協(xié)會(huì)（American Association of Law Libraries，AALL）將其1995年12月版的通訊月刊（AALL Newsletter）封面設(shè)為黑色以示抗議。隨后，美國聯(lián)邦政府的許多圖書館開始嘗試采取部分外包或是整體外包，如環(huán)境保護(hù)署、航空暨太空總署（NASA）、勞工部（Department of Labor）等政府內(nèi)部圖書館皆交予承包商管理。

1.3? ? 核心業(yè)務(wù)外包（20世紀(jì)90年代中期）

在美國首都華盛頓附近聚集著許多圖書館業(yè)務(wù)承包商，如Tele Sec Core Staff、LABAT、Library Management Systems等。他們承接的圖書館業(yè)務(wù)范圍由裝訂、縮微影片處理到編目、參考咨詢等。一些知名機(jī)構(gòu)如OCLC、Baker & Taylor、Blackwell North America等也都另設(shè)部門專門承接圖書館業(yè)務(wù)外包。其中，OCLC在1996年成立AISALINK，承接亞洲語言圖書的選購、編目，積極地開始向國際化進(jìn)軍。1997年，夏威夷州立公共圖書館將館藏采訪外包的做法再一次引起了美國圖書館界的廣泛爭(zhēng)議，該合同隨即被取消。

1.4? ? 管理運(yùn)營外包（20世紀(jì)90年代后期-）

20世紀(jì)90年代后期以來，圖書館外包開始擴(kuò)展到整體管理運(yùn)營，先行者包括加利福尼亞州河濱縣和新澤西州澤西市等。為此美國圖書館協(xié)會(huì)（ALA）成立了外包行動(dòng)組（Outsourcing Task Force）來研究外包相關(guān)問題，ALA在1998年冬季會(huì)議上還設(shè)置專門論壇來討論外包對(duì)圖書館的影響，并在1998年1月會(huì)刊《American Libraries》上刊登探討外包的專文。這些做法都充分顯示了美國圖書館界對(duì)外包問題的重視[2]。

從1997年到2007年，美國共有13個(gè)圖書館系統(tǒng)先后選擇了管理外包，2007到2010年出現(xiàn)了短暫的停滯，2010年之后又出現(xiàn)了迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，并增加了5個(gè)圖書館系統(tǒng)進(jìn)行管理外包。美國社區(qū)圖書館也開始探索管理外包。但從總體數(shù)量上來講，據(jù)ALA于2011年12月統(tǒng)計(jì)，美國共有公共圖書館9225個(gè)，僅有69個(gè)總體外包的圖書館，不到總數(shù)的1%[3]。在美國承接圖書館管理外包服務(wù)的私營公司只有一家——美國圖書館系統(tǒng)和服務(wù)公司（LSSI）。

在美國，圖書館管理外包實(shí)際上可以簡(jiǎn)單歸納為兩種不同的方式：第一種是部分外包，外包內(nèi)容包括日常管理運(yùn)營或管理決策，涉及到部分人員崗位，或者是管理者（館長(zhǎng)）職能外包。在這種情況下，外包通常被視為一種臨時(shí)解決方案，以減少當(dāng)?shù)卣墓芾韷毫驗(yàn)閳D書館帶來創(chuàng)新服務(wù)。原有圖書館人員仍然保持公共雇員身份，但可能由承包商監(jiān)督。這種方式在美國并沒有構(gòu)成爭(zhēng)論的焦點(diǎn);第二種整體外包的方式是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。在這種情況下，外包的不僅僅是圖書館的管理者，還包括部分或全部圖書館員，即圖書館管理者和大部分工作人員都由私人承包商提供，更有甚者原有圖書館員很大程度上會(huì)因?yàn)橥獍獾教鎿Q、辭退或者轉(zhuǎn)為私人雇員。

2? ?美國公共圖書館管理外包的案例分析

為了與我國現(xiàn)階段公共文化機(jī)構(gòu)社會(huì)化管理運(yùn)營發(fā)展水平相參照，本文主要選取了美國公共圖書館管理外包興起初期的幾個(gè)外包案例。為了具體分析美國這些圖書館管理外包案例的效果，本文從委托代理關(guān)系、成本和效率以及公民使用等方面進(jìn)行粗略地?cái)?shù)據(jù)和事實(shí)比較，通過審查案例的財(cái)年數(shù)據(jù)，根據(jù)預(yù)算、館藏量、借閱量、訪問量、參考咨詢量等數(shù)據(jù)來粗略地評(píng)估圖書館外包以后在公共資金有效使用、服務(wù)提供與公眾參與、需求滿足等方面的成效[4]。

2.1? ? 河濱縣公共圖書館系統(tǒng)

2.1.1? 外包背景

河濱縣公共圖書館系統(tǒng)（The Riverside County Library System ，RCLS）位于加利福尼亞州河濱縣，系統(tǒng)由35座分館和2個(gè)流動(dòng)分館組成，它是美國第一個(gè)外包給私營公司的圖書館系統(tǒng)。

在1911-1997年的86年間，河濱縣政府一直與河濱市公共圖書館（Riverside City Public Library）[5]簽訂合作合同，由市圖書館提供縣的圖書館服務(wù)，市圖書館董事會(huì)負(fù)責(zé)圖書館政策制定和人員雇傭。縣政府擁有圖書館服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的建筑、家具和設(shè)備等。然而在1993年，州圖書館稅法的修改使得該縣用于支付圖書館服務(wù)的資金大幅削減，市圖書館隨即降低了服務(wù)水平?？h政府對(duì)該做法提出抗議，并聲稱托管收費(fèi)太高，所獲服務(wù)與支付資金并不符。這場(chǎng)爭(zhēng)論持續(xù)了好幾年，最終縣政府投票結(jié)束了與市圖書館的合作，選擇了一家私營公司，建立起獨(dú)立的縣級(jí)公共圖書館系統(tǒng)。

2.1.2? 合作內(nèi)容

河濱縣與私營公司合作的內(nèi)容包括：（1）合同于1997年7月1日生效。該縣擁有圖書館的有形資產(chǎn);私營公司提供管理運(yùn)營服務(wù)，雇用全部工作人員;（2）該縣設(shè)立顧問委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定圖書館政策，但僅限于一般事務(wù)性政策;（3）該縣另外聘請(qǐng)一名專職圖書館員（館長(zhǎng)）擔(dān)任合同管理人，負(fù)責(zé)審批采購、運(yùn)營政策，監(jiān)督合同執(zhí)行，直接向縣長(zhǎng)匯報(bào)，但沒有管理運(yùn)營的具體行政權(quán)力[6]。

2.1.3? 外包成效

在河濱縣的案例中，地方政府保留預(yù)算、項(xiàng)目審批和雇傭批準(zhǔn)權(quán)，還設(shè)立顧問委員會(huì)和專職館長(zhǎng)對(duì)私營公司進(jìn)行直接控制。因此可以認(rèn)為，此案例中公私合同形成的委托代理關(guān)系與之前由其他公共圖書館托管相比，政府直接控制有所增加。

績(jī)效方面，河濱縣圖書館外包以來，1997-1998財(cái)年到2001-2002財(cái)年，預(yù)算增長(zhǎng)18%，使得館藏增長(zhǎng)6%。然而，館藏增長(zhǎng)并沒有增加公眾使用量。不但沒有增加，流通量還減少了25%。其他分支公眾使用也出現(xiàn)下滑，參考咨詢服務(wù)量下降了25%，圖書館訪問量下降了26%。總之，雖然預(yù)算增加18%，但服務(wù)交付總量下降了25%，單位成本上升了58%。這些數(shù)據(jù)表明，外包給不同的承接者或者政府控制的增加，都并不一定會(huì)提高服務(wù)使用量，實(shí)際上還可能增加服務(wù)成本。

2.2? ? 赫米特公共圖書館

2.2.1? 外包背景

赫米特公共圖書館位于美國加利福尼亞州，新館于2003年7月開放，面積約為4800平方米。

1999年赫米特公共圖書館獲得批準(zhǔn)和建設(shè)資金，準(zhǔn)備建設(shè)一座面積達(dá)4800平方米的新城市圖書館。然而在項(xiàng)目一開始，圖書館館長(zhǎng)忽然辭職。政府和圖書館董事會(huì)必須重新聘請(qǐng)一位有能力完成新館建設(shè)的館長(zhǎng)。但前來的應(yīng)聘者不是沒有建造經(jīng)驗(yàn)就是經(jīng)驗(yàn)非常有限。鑒于建筑項(xiàng)目對(duì)圖書館未來的重要性以及可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，政府決定雇用私營公司，同時(shí)開展圖書館建設(shè)項(xiàng)目和管理運(yùn)營服務(wù)。

2.2.2? 合作內(nèi)容

赫米特與私營公司合作的內(nèi)容包括：（1）1999年12月，公司接管建筑項(xiàng)目，合同期2年;（2）在新館建成前的2年內(nèi)為原圖書館提供管理運(yùn)營服務(wù);（3）市政府在2年合同期結(jié)束后將審查公司業(yè)績(jī)，再選擇延長(zhǎng)與私營公司的合同，或重新雇傭全職館長(zhǎng)。2001年12月，市政府審查了公司業(yè)績(jī)并續(xù)簽了合同。

2.2.3? 外包成效

在此案例中，私營公司的管理權(quán)限相當(dāng)有限。除了管理者外，圖書館員仍屬政府雇員，由市政府評(píng)估;服務(wù)和運(yùn)營政策由市政府制定，并與圖書館咨詢董事會(huì)協(xié)商;采購資金必須得到市政府批準(zhǔn)。私營公司只提供一般的日常服務(wù)。實(shí)質(zhì)上，此案例契約下的委托代理關(guān)系沒有改變?cè)日芾淼臋?quán)力格局?？?jī)效方面，赫米特公共圖書館外包以來，1998-1999財(cái)年至2001-2002財(cái)年，流通量增加了15%，圖書館訪問量增加了18%，參考咨詢服務(wù)量增加了80%，服務(wù)交付總量增加了20%。雖然運(yùn)營成本增加了6%，但單位服務(wù)成本下降了12%。此案例在建設(shè)階段采取PPP模式引入了專業(yè)社會(huì)力量，在管理運(yùn)營階段，未改變?cè)械娜耸潞凸芾砀窬郑ＷC了穩(wěn)定，使得外包以來圖書館的成本和公眾利用都有所提高。

2.3? ? 蘭開斯特退伍軍人圖書館

2.3.1? 外包背景

蘭開斯特退伍軍人圖書館（The Lancaster Veterans Memorial Library，LVML）[7]位于美國德克薩斯州達(dá)拉斯郡，新館于2001年5月6日開放，面積約23000平方米。

2000年新館建設(shè)時(shí)，原館長(zhǎng)已經(jīng)指揮完成了建筑主體工程，但室內(nèi)陳設(shè)、設(shè)備和藏品仍有待采購，此時(shí)館長(zhǎng)辭職。圖書館其余工作人員均沒有指揮工程且管理圖書館的專業(yè)能力。市政府被迫與私營公司簽訂了外包合同。

2.3.2? 合作內(nèi)容

蘭開斯特圖書館與私營公司合作的內(nèi)容包括：（1）合同于2001年7月1日生效，合同期5年，有效至2006年9月30日。私營公司完成新館建設(shè)的剩余工作—采購圖書館所需陳設(shè)、設(shè)備和藏品等;（2）私營公司為新建圖書館提供管理運(yùn)營服務(wù)，制定運(yùn)營政策;（3）政府與全部圖書館員解除雇傭關(guān)系，截至2001年底他們?nèi)哭D(zhuǎn)為私營公司雇員;（4）圖書館一般性政策仍然由市政府制定，市長(zhǎng)是合同管理人，但對(duì)合同的管理僅限于履約問題，不涉及具體業(yè)務(wù)。

2.3.3? 外包成效

在蘭開斯特，市政府與全部圖書館員都取消了雇傭關(guān)系，使之成為私營公司雇員。除了采購資金審批外，圖書館采購也由私營公司執(zhí)行。只有一般性政策由市政府制定，管理運(yùn)營政策都由私營公司制定。市長(zhǎng)是指定的合同管理人，但對(duì)合同的管理僅限于履約問題，而不涉及具體業(yè)務(wù)。因此在蘭開斯特，委托人和代理人分離得更徹底。

績(jī)效方面，將1998-1999財(cái)年，即新館建設(shè)工程開始前的一年，和2001-2001財(cái)年，即私營公司管理運(yùn)營的第一年進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)流通量增加了124%，參考咨詢服務(wù)量增加了53%，訪問量增加了30%。然而同期預(yù)算增加70%，使得單位成本下降了3%。究其原因：一方面2000-2001財(cái)年時(shí)原圖書館的空間、設(shè)備和館藏量有限，并處于搬遷到新館舍的過程中。私營公司運(yùn)營第一年新館開館，擴(kuò)充館藏，使得服務(wù)需求一下子得到釋放。因此案例中效率提高和公眾使用增加都與預(yù)算增加和新建設(shè)施擴(kuò)大開放有關(guān)，而不是由于采取外包的管理模式;另一方面，前期通過PPP這種公私合作模式，也的確解決了公共文化設(shè)施在建設(shè)裝備階段的燃眉之急。盡管如此，該館2008年10月還是回歸了公共管理。

2.4? ? 法戈公共圖書館

2.4.1? 外包背景

法戈公共圖書館（The Fargo Public Library）[8]位于美國北達(dá)科他州卡斯縣。圖書館目前共由三處館舍組成，包括主館、南法戈的詹姆斯·卡爾森圖書館和北法戈的北港分館。案例涉及的是主館。

1995年法戈公共圖書館董事會(huì)就開始聘請(qǐng)館長(zhǎng)，5年中董事會(huì)先后雇用又解雇了三名館長(zhǎng)，中心問題始終圍繞館長(zhǎng)、董事會(huì)與館員之間的糾紛。館長(zhǎng)們認(rèn)為，董事會(huì)應(yīng)該支持館長(zhǎng)的決策，即便這可能引起館員不滿;董事會(huì)認(rèn)為，館員的不滿反而是館長(zhǎng)缺乏行政管理能力和專業(yè)知識(shí)的表現(xiàn)。在第三名館長(zhǎng)被解雇后，董事會(huì)展開了全國性的招聘，但始終未能吸引到合適的應(yīng)聘者[9]。由于長(zhǎng)期招不到合適的館長(zhǎng)，董事會(huì)決定將圖書館管理外包給一家私營公司。

2.4.2? 合作內(nèi)容

法戈與私營公司合作的內(nèi)容包括：（1）合同為期2年，于2001年1月1日開始由私營公司管理運(yùn)營圖書館并制定重組計(jì)劃;（2）由私營公司負(fù)責(zé)聘請(qǐng)新館長(zhǎng)，預(yù)期在2年合同期內(nèi)，新館長(zhǎng)能夠執(zhí)行圖書館改組，解決人員問題，重建圖書館在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)中的信譽(yù)。

合同開始不久，該公司提出了一項(xiàng)計(jì)劃外的新預(yù)算，市政府對(duì)此舉非常不滿。盡管董事會(huì)對(duì)公司的工作表現(xiàn)感到滿意，也還是未續(xù)簽合同，并幫助館長(zhǎng)同公司解約。2003年1月1日，圖書館與私營公司的合同終止，館長(zhǎng)成為政府雇員，直接為董事會(huì)工作[10]。

2.4.3? 外包成效

在法戈案例中，委托人和代理人的分離受到限制。雖然原有人員的日常管理權(quán)委托給了私營公司，但董事會(huì)保留了行政管理權(quán)。行政問責(zé)依然由委托人承擔(dān)，對(duì)代理人的控制明顯。為了繼續(xù)限制館長(zhǎng)的行政管理權(quán)，政府通過外包，重新代理了館長(zhǎng)權(quán)力之后，再次與私營公司解約，重新直接管理，實(shí)現(xiàn)了行政管理控制最大化的目標(biāo)。

績(jī)效方面，法戈公共圖書館外包以來，2000-2001財(cái)年到2001-2002財(cái)年，館藏量增加了5%，流通量增加了14%，訪問量增加了16%，參考咨詢服務(wù)量增加了36%，總使用量增加了16%，而同期預(yù)算也增加了18%。公眾使用的增加不足以抵消預(yù)算的增加，導(dǎo)致單位成本小幅增長(zhǎng)2%。在這個(gè)案例中，預(yù)算的增加可能是推動(dòng)使用量增加的主要因素。而管理外包隨即解約的行為，實(shí)際上成為政府限制館長(zhǎng)行政管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)政治控制的手段。

2.5? ? 案例成效差異分析及主要影響因素

從選取的美國圖書館管理外包案例中發(fā)現(xiàn)，除了節(jié)省資金之外，選擇外包往往是由多種因素導(dǎo)致的，如政府間托管合作糾紛、建筑專業(yè)人才市場(chǎng)失靈、行政管理沖突等。通過對(duì)外包案例的成效分析可以發(fā)現(xiàn)這4個(gè)案例中有3例都通過外包這種委托代理關(guān)系，增加了政府控制，說明外包不一定意味著“政府甩責(zé)”，也可能是政府“加大控制”的手段。這種“控制加大”導(dǎo)致的服務(wù)水平下降，恰恰證明了委托代理關(guān)系建立后，確立政府責(zé)任“尺度”的重要性。4個(gè)案件中有2例都沒能降低成本、提高效率;盡管有3例都提高了公眾使用量，然而運(yùn)營成本的增加才是提高使用量增加的主要因素。4例都表明，委托方和代理方盡管都實(shí)現(xiàn)了委托代理關(guān)系分離，然而委托人的行政管理控制最大化行為往往在此關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)，而不是代理人的預(yù)算最大化行為或信息優(yōu)勢(shì)。法戈的案例也表明，聘用館長(zhǎng)耗時(shí)過長(zhǎng)、牽涉行政因素過多不會(huì)提高服務(wù)效率或增加公眾使用。最后，除了河濱縣以外，其他3個(gè)案例都重新回歸政府直接管理，說明原有管理體制中解決不了的政府甩責(zé)（原有圖書館服務(wù)交由其他圖書館系統(tǒng)托管）和行政管理沖突（圖書館董事會(huì)和館長(zhǎng)、館員對(duì)具體業(yè)務(wù)的分歧）等根本問題，通過管理外包方式同樣解決不了，反而會(huì)繼續(xù)加劇服務(wù)水平下降的趨勢(shì)（見表1）。

3? ?美國公共圖書館管理外包爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題

圖書館服務(wù)作為專業(yè)服務(wù)，其外包的弊端成為發(fā)展遭遇諸多爭(zhēng)論的重要因素。

3.1? ? 專業(yè)沖突

圖書館行業(yè)已經(jīng)離不開外包，外包的范圍從安保、裝訂、流通、編目、參考咨詢、管理運(yùn)營，甚至延伸至整體外包。外包對(duì)很多圖書館業(yè)務(wù)來說已經(jīng)成為必然選擇。在美國外包逐漸成為應(yīng)對(duì)資金不足的一種有效工具，而且上述外包案例表明，政府并沒有因?yàn)楣芾硗獍头艞壛藢?duì)圖書館的控制。反而，私營公司能通過簡(jiǎn)化程序、提高自動(dòng)化、改進(jìn)工作方法和加強(qiáng)員工培訓(xùn)來改善圖書館服務(wù)。如上述案例承接公司LSSI就在運(yùn)營中研發(fā)了自己的虛擬參考服務(wù)系統(tǒng)。

然而外包從館藏采訪、管理運(yùn)營到整體外包的范圍擴(kuò)展，卻正在逐步觸及圖書館專業(yè)的核心，可以說業(yè)務(wù)外包對(duì)圖書館核心競(jìng)爭(zhēng)力的影響是不容忽視的。

在河濱縣，私營公司提供管理運(yùn)營服務(wù)，雇用全部工作人員;在蘭開斯特，市政府與全部館員都取消了雇傭關(guān)系，使之成為私營公司雇員。私營公司在取得人事權(quán)以后，為了追求利潤(rùn)很可能會(huì)通過減少工資福利和人員數(shù)量，選擇受教育程度較低的人員來控制成本。專業(yè)人員的減少將會(huì)直接影響機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度。外包的初衷是將非核心業(yè)務(wù)分離出去，以便集中精力開展核心業(yè)務(wù)，而一旦整體外包可以實(shí)現(xiàn)，由大量的非專業(yè)人員長(zhǎng)期管理運(yùn)營之后，那么圖書館專業(yè)的核心價(jià)值將不復(fù)存在，專業(yè)人員的職業(yè)價(jià)值將蕩然無存。

3.2? ? 樣板案例

1997年7月1日，LSSI正式接管河濱縣圖書館系統(tǒng)。在服務(wù)時(shí)間上，LSSI將服務(wù)時(shí)間延長(zhǎng)了一倍;在人員上，LSSI接收了之前的人員，并給予相同待遇，曾經(jīng)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中被裁掉的人員也重新得以聘用。在購書經(jīng)費(fèi)上，LSSI接手之后增長(zhǎng)了250%;在整體運(yùn)營費(fèi)用上，之前為630萬美元，LSSI接手后，1998年已經(jīng)將運(yùn)營經(jīng)費(fèi)降至540萬。河濱縣政府委托一家第三方機(jī)構(gòu)對(duì)LSSI的運(yùn)營表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，報(bào)告最終認(rèn)為L(zhǎng)SSI較好地完成了管理圖書館的任務(wù)[11]。截至2016年，圖書館系統(tǒng)由24個(gè)分支擴(kuò)充至38個(gè);全職館員從125名增至218名;每周運(yùn)營時(shí)間由612小時(shí)增至1488小時(shí)……[12]。河濱縣圖書館系統(tǒng)管理外包計(jì)劃因其成功而成為1998年國家公私伙伴關(guān)系委員會(huì)項(xiàng)目獎(jiǎng)獲得者[13]。

LSSI一直用河濱縣作為成功案例來宣傳自己，試圖讓圖書館界認(rèn)為，由該公司管理外包是一種更好的選擇。然而，上述案例中法戈公共圖書館2003年、赫米特公共圖書館2004年、蘭開斯特退伍軍人圖書館2008年都回歸了政府管理。河濱縣作為L(zhǎng)SSI承接的第一個(gè)整體外包的圖書館系統(tǒng)，為了打開市場(chǎng)，LSSI一開始就將這個(gè)項(xiàng)目作為樣板來打造，投入相當(dāng)?shù)娜肆ξ锪?。在外包過程中，LSSI確實(shí)幫河濱縣取得了一定的服務(wù)創(chuàng)新，但它的模式是否具有可復(fù)制性，能夠在一定程度上推廣？這一點(diǎn)仍有待長(zhǎng)遠(yuǎn)考察。

3.3? ? 人員減料

眾所周知，在管理運(yùn)營外包費(fèi)中，人員成本占最大部分。為了節(jié)約成本增加利潤(rùn)，承接管理運(yùn)營的私營公司普遍采取了增加非全職人員和志愿者，降低工資福利待遇等做法。

如蘭卡斯特新館的建筑面積是老館的三倍多，然而全職員工數(shù)量在外包后僅從原來的7名（包含3名專業(yè)人員）增加到8.5名（包含2名專業(yè)人員）。志愿者數(shù)量卻在成倍增加，工作時(shí)長(zhǎng)累計(jì)是之前的四倍。另外，私營公司沒有公布過志愿者是否正在從事參考咨詢、編目等專業(yè)性工作，也沒有公布志愿者是否已經(jīng)替代了全職圖書館員，作為其控制成本的一種手段。在河濱縣，私營公司不愿意員工因?yàn)楣べY穩(wěn)定而產(chǎn)生懈怠情緒，聲稱他們通過獎(jiǎng)勵(lì)的方式來激勵(lì)員工努力工作。在福利方面，公司雇員有機(jī)會(huì)加入401（k）養(yǎng)老金計(jì)劃。而原圖書館員本屬于加州公共雇員退休計(jì)劃（California Public EmployeesRetirement System，CALPers），在55歲工作滿20年即有資格獲得終身養(yǎng)老金。外包造成了館員公務(wù)員身份的喪失和養(yǎng)老金歸屬發(fā)生變化等問題。

3.4? ? 利潤(rùn)謎團(tuán)

外界很難得知私營公司到底通過承接外包能獲得多少利潤(rùn)。河濱縣2002年審計(jì)結(jié)果中顯示，LSSI該年度的合同利潤(rùn)只有8萬美元，占總外包費(fèi)用的1.02%。但這是政府精明購買的結(jié)果，還是LSSI為打造樣板而有意為之呢？私營公司管理運(yùn)營公共圖書館，多少利潤(rùn)是合理的呢？

首先，私營公司本身確實(shí)運(yùn)行效率高。2002年河濱縣審計(jì)顯示，公司僅使用外包費(fèi)的5.29%來作為日常開銷，遠(yuǎn)低于外包前的10%;其次，私營公司寧愿“賠本賺吆喝”。私營公司聲稱他們最初幾年的首要目標(biāo)是站穩(wěn)腳跟，并沒有考慮過獲利。

同時(shí)，私營公司可能通過壓縮運(yùn)營成本中的人員經(jīng)費(fèi)和館藏支出，以及提高預(yù)算等方式來擴(kuò)大利潤(rùn)。蘭開斯特2002年人員的預(yù)算為50%，2003年降為48%，這導(dǎo)致一名專業(yè)人員辭職。館藏采購預(yù)算僅占8%，2003年降為6.6%。與其相鄰的三個(gè)圖書館系統(tǒng)在人員預(yù)算上卻達(dá)到64%-80%不等，館藏采購預(yù)算達(dá)15%左右。查爾斯·佩斯于2001年6月被LSSI聘用擔(dān)任法戈公共圖書館館長(zhǎng)。2003年圖書館取消與LSSI公司的外包合同，他也與公司解約轉(zhuǎn)而直接受雇于政府，成為公共雇員。據(jù)他介紹，通過外包確實(shí)提高了工作效率。但對(duì)館長(zhǎng)來說，來自LSSI的巨大壓力是如何能夠提高利潤(rùn)，而不是花掉預(yù)算。在他運(yùn)營期間，LSSI曾要求他申請(qǐng)?jiān)黾?8%的預(yù)算，并將其中的11%作為利潤(rùn)。館長(zhǎng)感到同時(shí)為公司和圖書館兩方面服務(wù)很困難，因此最終選擇了與公司解約，成為政府的公共雇員。

私營公司還試圖通過承接外包來探索新的贏利點(diǎn)。LSSI公司業(yè)務(wù)發(fā)展副總裁史提夫·考夫曼（Steve Coffman）曾經(jīng)呼吁圖書館更應(yīng)該像書店一樣運(yùn)行。

面對(duì)每一個(gè)案例，私營公司承接以后到底利潤(rùn)如何，因?yàn)樯婕吧虡I(yè)機(jī)密，因此外界無法獲知。但對(duì)于承接管理運(yùn)營的LSSI公司這種多產(chǎn)業(yè)鏈、多贏利點(diǎn)的公司而言，其贏利模式是：企業(yè)從哪里獲得收入，獲得收入的形式有哪幾種，這些收入以何種形式和比例在產(chǎn)業(yè)鏈中分配，最后的利潤(rùn)值等結(jié)果將在公司統(tǒng)一核算之后體現(xiàn)。換句話說，公司承接的外包，有些利潤(rùn)高，有些并不盈利，但經(jīng)過總體核算，達(dá)到盈利即可。LSSI除了承接圖書館管理外包，還從事數(shù)據(jù)服務(wù)和系統(tǒng)開發(fā)等業(yè)務(wù)，承接圖書館管理外包這項(xiàng)業(yè)務(wù)即使全部不盈利，其他業(yè)務(wù)只要盈利，經(jīng)過總體核算，達(dá)到盈利即可。這就是私營公司寧愿不追求利潤(rùn)也要堅(jiān)持開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)的原因。因?yàn)橥ㄟ^承接圖書館管理外包，私營公司可以打開市場(chǎng)，擴(kuò)大宣傳，將自己的其他產(chǎn)品和業(yè)務(wù)滲透進(jìn)圖書館，對(duì)公司而言是一種更好的宣傳。

4? ?美國公共圖書館管理外包發(fā)展對(duì)我國的借鑒意義

我國公共文化機(jī)構(gòu)社會(huì)化管理運(yùn)營的實(shí)踐過程，針對(duì)圖書館、文化館和綜合文化服務(wù)中心等，社會(huì)力量參與的具體內(nèi)容包括：（1）參與設(shè)施建設(shè)，如館舍建筑、設(shè)施設(shè)備、藏品展品、自助圖書館、電子閱覽室等;（2）參與部分業(yè)務(wù)外包，如承接編目、流通外包，開展培訓(xùn)講座、參考咨詢、閱讀推廣活動(dòng)和服務(wù)等;（3）填補(bǔ)人員和崗位空缺，如擔(dān)當(dāng)職業(yè)館長(zhǎng)、志愿者參與等。然而，對(duì)整體管理運(yùn)營外包而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）基層綜合性文化服務(wù)中心（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站）這類公共文化機(jī)構(gòu)，由于層級(jí)低、靈活性強(qiáng)，可以通過社會(huì)化管理緩解運(yùn)營壓力，提升專業(yè)化水平，模式容易復(fù)制推廣，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。公共圖書館、文化館，尤其是較大型館，實(shí)行整體外包的尚屬少數(shù)，并非主流運(yùn)營方式，并且整體外包對(duì)公益性、專業(yè)性的影響較大，其社會(huì)化管理運(yùn)營出現(xiàn)的問題，涉及政府甩責(zé)、專業(yè)性忽視、唯“效率”論、跟風(fēng)式外包、專業(yè)管理人才任用受體制限制等。針對(duì)這些問題，美國的案例能給我國一些借鑒和經(jīng)驗(yàn)。

4.1? ? 政府問責(zé)

20世紀(jì)80年代西方國家掀起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，其重要內(nèi)容就是借鑒企業(yè)管理理念與方法，打破傳統(tǒng)政府管理模式，采取更為靈活、多元的管理模式。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的合約制度之一，委托—代理關(guān)系也被廣泛應(yīng)用于政府管理活動(dòng)當(dāng)中，成為新公共管理運(yùn)動(dòng)最主要的改革內(nèi)容之一。

委托代理研究者認(rèn)為，委托關(guān)系一旦建立勢(shì)必存在代理問題，政府與公民之間也不例外。為了解決政府與公民之間的代理問題，實(shí)際操作中必須建立政府問責(zé)制，并把握委托代理的問責(zé)尺度[14]。

在上述案例中，一方面私營公司作為管理層有侵入政策領(lǐng)域的傾向，因?yàn)橥獍院笳畬?duì)這些機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作只進(jìn)行有限的監(jiān)督[15];另一方面，很多地區(qū)都因?yàn)樗綘I公司承接外包而增加了政府控制，這說明外包沒有如一開始人們認(rèn)為的那樣，只是政府“甩包袱”的工具，也可能給政府官員微觀管理創(chuàng)造機(jī)會(huì)，導(dǎo)致政府的直接管理控制增加，從而侵害機(jī)構(gòu)的科學(xué)管理和專業(yè)運(yùn)行[16]。

為消除公眾對(duì)外包的負(fù)面認(rèn)識(shí)，以保持圖書館的公益性，政府需要合理看待圖書館外包方式，一旦選擇了外包，應(yīng)通過一定方式加以監(jiān)督和規(guī)范。加利福尼亞州為了規(guī)范外包于2011年10月出臺(tái)法案（AB438），對(duì)外包圖書館服務(wù)提出了更多限制：包括必須采取競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo);連續(xù)四周提前公告;需進(jìn)行成本比對(duì)核算;不得辭退、降低員工工資等內(nèi)容。

因此，在我國利用社會(huì)力量管理和運(yùn)營圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)時(shí)，既要運(yùn)用市場(chǎng)這只“無形的手”增強(qiáng)活力，同時(shí)又必須堅(jiān)持讓政府這只“有形的手”主導(dǎo)，把握全局。社會(huì)力量管理運(yùn)營，不應(yīng)成為政府“甩包袱”的工具，更不能“管辦不分”。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”，明確委托的只是管理而不是責(zé)任，政府可以從有效引導(dǎo)、科學(xué)指導(dǎo)方面入手，完善配套政策，逐步建立政府購買服務(wù)、項(xiàng)目招標(biāo)、第三方評(píng)估、社會(huì)化運(yùn)作管理等工作制度，健全運(yùn)作機(jī)制，以確保公共文化服務(wù)的政府主導(dǎo)責(zé)任不變、實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)的原則不變。

4.2? ? 專業(yè)監(jiān)督

公共圖書館由私營公司管理運(yùn)營，是明智之選還是無計(jì)可施？在美國，有的地區(qū)對(duì)外包公司提供的高級(jí)管理人員表示歡迎，有的地區(qū)外包公司在長(zhǎng)期社區(qū)關(guān)系發(fā)展方面表現(xiàn)不佳，有些規(guī)模較小的合同外包公司直接交由非圖書館員執(zhí)行。而新公共管理的倡導(dǎo)者始終認(rèn)為，政府別無選擇，必須通過外包才能有效解決問題[17]。

然而無論選擇的初衷和決定因素是什么，圖書館必須從長(zhǎng)計(jì)議，將最大程度地保持專業(yè)性作為首要考慮內(nèi)容。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，圖書館董事會(huì)、專業(yè)館員、行業(yè)組織、咨詢委員會(huì)都能發(fā)揮各自專業(yè)作用，維護(hù)外包以后的專業(yè)性。

首先，在美國由于圖書館實(shí)行法人治理，董事會(huì)在決策外包、維護(hù)專業(yè)性方面起著一定的決定作用。在我國圖書館考慮管理外包的時(shí)候，圖書館決策層也應(yīng)該充分發(fā)揮自身專業(yè)作用，擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)責(zé)任。

其次，如果一旦外包，最好由專業(yè)館員監(jiān)督合同，成為合同管理人。私營公司可以進(jìn)行館藏建設(shè)和員工招聘，但需在專業(yè)館員的指導(dǎo)下進(jìn)行。

為了保持專業(yè)性，外包圖書館還可以建立專業(yè)咨詢委員會(huì)。如1997年在河濱縣LSSI成立了專業(yè)咨詢委員會(huì)，邀請(qǐng)一些備受尊敬的老牌圖書館員加入，使河濱縣圖書館能“直接從最有經(jīng)驗(yàn)和前瞻性的公共圖書館員那里獲得專業(yè)咨詢”[18]。

對(duì)外包私營公司的監(jiān)督不能局限于滿足合同條款，而應(yīng)該積極發(fā)現(xiàn)潛在問題，并發(fā)現(xiàn)行業(yè)組織的應(yīng)有作用。如加利福尼亞圖書館協(xié)會(huì)（The California Library Association）指出“外包以后圖書館員就工作條件進(jìn)行談判的權(quán)利必須予以保留”。公共圖書館協(xié)會(huì)（The Public Library Association）要求“圖書館員應(yīng)有機(jī)會(huì)參與規(guī)劃和決策過程”。

4.3? ? 效率公平

在美國許多預(yù)算赤字的地區(qū)，外包更具吸引力，因?yàn)樗徽J(rèn)為是節(jié)省資金的有效方式[19]。但據(jù)美國政府監(jiān)督計(jì)劃（Project on Government Oversight ，POGO）的一份研究報(bào)告顯示：政府外包的成本要高得多[20]。美國圖書館領(lǐng)域?qū)Υ诉M(jìn)行研究之后，同樣認(rèn)為管理外包幾乎不能節(jié)約多少錢[21]。對(duì)上述案例進(jìn)行成效分析，也并未發(fā)現(xiàn)在成本、服務(wù)效能、公眾使用和社會(huì)影響等多個(gè)方面都取得積極效果的案例。

面對(duì)圖書館管理外包，美國出現(xiàn)了兩種不同反應(yīng)：社區(qū)對(duì)外包持負(fù)面態(tài)度;媒體以及政府的興趣卻持續(xù)增加。達(dá)特茅斯公共圖書館和圖克斯伯里公共圖書館外包的文章甚至刊載在波士頓環(huán)球報(bào)上[22]。在一些社區(qū)，公眾對(duì)外包的反對(duì)使圖書館保持了公共管理，如得克薩斯州貝德福德公共圖書館（Bedford（Tex.）Public Library）[23]。然而社區(qū)的反對(duì)經(jīng)常無效，因?yàn)樵诓恢挂粋€(gè)地區(qū)，盡管公眾普遍不贊成，但圖書館系統(tǒng)仍然被外包出去。

對(duì)政府而言，外包可能作為地方政府創(chuàng)新服務(wù)的“招牌”。但鑒于公眾對(duì)外包的反應(yīng)不一，以及私營公司在維護(hù)社會(huì)公平和服務(wù)弱勢(shì)群體等方面的不足，政府和圖書館必須慎重考慮外包，以及重點(diǎn)關(guān)注私營公司不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域。因?yàn)椋己玫膱D書館服務(wù)與公民權(quán)利密切相關(guān)，而不是“簡(jiǎn)單的商品”。圖書館代表的“公共物品”，政府才是公共服務(wù)最有效的提供者，而非市場(chǎng)。一旦將圖書館的核心服務(wù)外包給營利性公司，將直接觸及圖書館的公益性本質(zhì)。

4.4? ? 適用方式

上述案例中，赫米特和蘭開斯特在尋求既具備圖書館管理能力，又具備建設(shè)工程經(jīng)驗(yàn)的人才方面經(jīng)歷了失敗。但兩者通過“建造-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移（build-operate-transfer，BOT ）”的外包方式解決了這一問題。實(shí)際上，BOT是PPP（公私合作）模式的一種具體形式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。BOT的一般程序?yàn)椋核綘I公司負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在合同期內(nèi)提供運(yùn)營服務(wù)。合同到期后，基礎(chǔ)設(shè)施交還政府部門，回歸公共管理。分析案例的適用性可以發(fā)現(xiàn)，我國公共文化設(shè)施同時(shí)面臨建設(shè)及運(yùn)營管理雙重問題時(shí)，可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)考慮采取PPP模式[24]。因?yàn)楣参幕O(shè)施對(duì)政府來講，由于其具有公共屬性，前期建設(shè)與后期運(yùn)營管理的壓力都很大。而對(duì)于社會(huì)力量而言，穩(wěn)定而大量的受眾需求與“使用者付費(fèi)機(jī)制”能夠吸引其投資與運(yùn)營。因此原則上來講，PPP模式適用于公共圖書館等各類公共文化設(shè)施。通過PPP模式的合作，能夠讓非公共部門所掌握的資源參與到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為私營部門帶來收益，可以在適當(dāng)滿足私營部門投資營利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限資源發(fā)揮更大作用。但在實(shí)際操作中，不同需求、不同類型的公共文化設(shè)施需要根據(jù)自身情況采取BT、BOO、TOT、BOT等不同的具體模式，另外政府和社會(huì)力量都要“有利可圖”，須從項(xiàng)目成功的角度選擇適用方式。

4.5? ? 管理合同

圖書館管理外包的基礎(chǔ)是管理合同。合同原本是企業(yè)經(jīng)濟(jì)往來常用的一種方式。自新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，政府也通過合同，在保持所有權(quán)的同時(shí)更有效地提供管理服務(wù)[25]。管理合同在字面上看應(yīng)該以管理為重點(diǎn)，政府只保留對(duì)運(yùn)營和一般性政策的控制權(quán)，私營企業(yè)提供管理運(yùn)營和專業(yè)服務(wù)，但應(yīng)特別注重管理認(rèn)同和尊重委托人（政府）的管理偏好。這種方式在國外應(yīng)用較廣，新西蘭通過《新西蘭部門法（New Zealand State Sector Act of 1988）》廣泛采取合同方式，永久性地結(jié)束了政府高級(jí)管理人員的“終身職位”[26]。

我國也可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，圖書館在缺乏管理人才的情況下，政府可以通過與供應(yīng)商簽訂管理合同的方式來達(dá)成臨時(shí)解決方案，由供應(yīng)商在市場(chǎng)中聘任類似“職業(yè)經(jīng)理人”，或管理團(tuán)隊(duì)的方式來開展管理運(yùn)營，圖書館原有人員仍可保持公共雇傭，但由私人承包商監(jiān)督。通過這種方式減輕政府管理壓力，創(chuàng)新圖書館服務(wù)。另外，必須充分利用合同細(xì)化雙方責(zé)任和義務(wù)，以規(guī)范和控制外包過程。最后，合同管理人可以由專業(yè)館員或者政府人員來擔(dān)任，但對(duì)合同的管理應(yīng)限于履約問題，且不干涉具體業(yè)務(wù)。

5? ?結(jié)語

美國公共圖書館管理外包的未來并不明朗。并且來自世界范圍的案例都顯示，地方政府選擇圖書館管理外包的直接原因是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷。本文所述案例最終都回歸到公共管理部門。還有好多地區(qū)曾經(jīng)嘗試外包，但通過考察后放棄了這種想法。其實(shí)不單只是在美國，從全世界范圍來看，實(shí)行管理運(yùn)營外包的圖書館尚屬少數(shù)，并非圖書館運(yùn)營的主流方式。整體管理外包只在一小部分地區(qū)的一小部分圖書館有過實(shí)踐，也沒有改變世界各地大多數(shù)公共圖書館由政府直接運(yùn)營的狀況。館長(zhǎng)職能的外包模式也存在諸多問題，如館長(zhǎng)權(quán)限不好界定，與其他館員目標(biāo)不一致，會(huì)產(chǎn)生行為差異，其管理職能的發(fā)揮可能因圖書館原有的人事格局等因素受到一定限制等。面對(duì)這些爭(zhēng)議和問題，我國公共圖書館采取管理外包模式，務(wù)必慎重考慮，充分借鑒已有成功經(jīng)驗(yàn)，避免“一包了之”。

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作者簡(jiǎn)介：關(guān)思思，女，天津外國語大學(xué)圖書館館員。