張沛 劉夢(mèng)堯

[摘要]卡里斯瑪權(quán)威與法理權(quán)威混合并存的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，決定了官員在治理行為的選取上具有復(fù)雜性，需要在考慮多重要素的情況下做出理性選擇。這些要素包括：權(quán)威影響、偏好選擇、規(guī)則靈活性、資源獲取。而蘊(yùn)含其中的核心邏輯則是在基于權(quán)威與規(guī)則、利益與風(fēng)險(xiǎn)、資源與能力等多重博弈下的約束選擇。

[關(guān)鍵詞]權(quán)威 官員 國家治理 行為邏輯

官員作為國家治理的重要主體，其治理行為的確立與選擇對(duì)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有無可替代的作用，對(duì)這一命題展開研究，無疑是一個(gè)重要的議題。本文擬借用馬克思.韋伯的權(quán)威理論，從中國共產(chǎn)黨權(quán)威稟賦的視角對(duì)官員的治理行為予以分析。

一、基于馬克思.韋伯的概念闡釋：權(quán)威及其分類

根據(jù)馬克思.韋伯的學(xué)說，任何權(quán)力都必須具有合法性基礎(chǔ)。即“任何權(quán)力……一般都有為自己之正當(dāng)性辯護(hù)的必要?！科鋵?shí)，任何支配……的持續(xù)運(yùn)作，都有通過訴諸其正當(dāng)性之原則的、最強(qiáng)烈的自我辯護(hù)的必要。”在這一意義上，“權(quán)威，即是建立在合法性基礎(chǔ)之上的權(quán)力。”

馬克思·韋伯將權(quán)威劃分為三個(gè)“理想類型”：傳統(tǒng)權(quán)威、卡理斯瑪權(quán)威和法理權(quán)威。傳統(tǒng)權(quán)威，即是在沿襲已久的歷史傳統(tǒng)、血緣習(xí)俗上建立其合法性基礎(chǔ)，如傳統(tǒng)社會(huì)中家族長老、部落首領(lǐng)權(quán)威的維系和延續(xù)?？ɡ硭宫敊?quán)威則是以領(lǐng)袖的超凡稟賦來獲得追隨者的認(rèn)同和擁戴，從而得到其合法性基礎(chǔ)，這在社會(huì)運(yùn)動(dòng)及農(nóng)民起義中尤為突出。法理權(quán)威則是通過民眾認(rèn)可接受的公正程序獲得合法性基礎(chǔ)，如選舉產(chǎn)生的領(lǐng)袖或代表。正如馬克思.韋伯對(duì)上述三種權(quán)威定義為“理想類型”，現(xiàn)實(shí)中少有單一的理想權(quán)威存在，更多是以某一理想類型為主，兼有其他類型的特點(diǎn)，即實(shí)際運(yùn)行中的權(quán)威可能有著多重的合法性基礎(chǔ)。因?yàn)闄?quán)威的社會(huì)、政治雙重屬性使其自身的演變過程具有明顯的漸進(jìn)性，現(xiàn)時(shí)狀態(tài)下的權(quán)威類型既有與之對(duì)應(yīng)的合法性基礎(chǔ)，也有歷史演變過程中得以保存延續(xù)下來的權(quán)威，二者相互嫁接，融為一體。例如，通過合法選舉產(chǎn)生的領(lǐng)袖雖是法理權(quán)威的產(chǎn)物，但也兼有卡里斯瑪權(quán)威的色彩，尤其是在競(jìng)選的過程中，卡里斯瑪權(quán)威產(chǎn)生的正面效用更為明顯。這些不同權(quán)威的共生并存亦能導(dǎo)致不同合法性基礎(chǔ)的兼容困難，增大官員隊(duì)伍的不穩(wěn)定性或矛盾沖突。正如我黨歷史上諸多領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)干部隊(duì)伍的一些批評(píng)指責(zé)、開展的整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，乃至當(dāng)下進(jìn)行的從嚴(yán)治黨等，都體現(xiàn)了代表最高意志的黨中央和各級(jí)官員之間的確存在著經(jīng)常性緊張。

二、混合型權(quán)威：官員治理行為的邏輯起點(diǎn)

上文中矛盾沖突的出現(xiàn)正是基于我國法理權(quán)威與卡理斯瑪權(quán)威混合并存的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，究其成因，卻具有歷史的必然性。

我國延續(xù)千年的封建政治奠定了極為強(qiáng)力的卡理斯瑪權(quán)威基礎(chǔ)，即使進(jìn)入近現(xiàn)代，仍然有著崇尚偉人的卡理斯瑪權(quán)威的深厚土壤。百姓對(duì)“青天大老爺”、“明君”、“強(qiáng)人政治”的渴求就是例證。但依托于人物個(gè)體的卡理斯瑪權(quán)威有著內(nèi)在的不穩(wěn)定性和延續(xù)的困難。而中國共產(chǎn)黨在這個(gè)問題上的進(jìn)步性就在于，通過制度革新克服了上述困難，將超凡稟賦領(lǐng)袖的個(gè)人魅力移植到穩(wěn)定的組織設(shè)施上。正是在這樣一個(gè)卡理斯瑪化的過程中，黨組織獲得了卡理斯瑪權(quán)威的稟賦，贏得了民眾圖騰式的崇拜。黨的領(lǐng)袖毛澤東則更是體現(xiàn)這一權(quán)威的化身，“偉大光榮正確”的口號(hào)，國家民族之領(lǐng)導(dǎo)者的稱謂，無不顯示出這種超凡稟賦的光芒。黨在卡理斯瑪化的過程中，與之相適應(yīng)的一系列制度設(shè)計(jì)也愈發(fā)完善，比如黨政關(guān)系、干部制度等。

隨著改革開放、依法治國的逐步深入，法理權(quán)威日漸顯著，我國進(jìn)入了卡理斯瑪權(quán)威與法理權(quán)威并存的時(shí)代，但中央與廣大官員在國家治理中的主從地位并沒有發(fā)生質(zhì)的變化，干部的權(quán)力仍然來自于自上而下的授權(quán)，體現(xiàn)在“向上負(fù)責(zé)制”的一系列制度安排之上。而基于法理權(quán)威的民眾呼聲與向上負(fù)責(zé)制和非正式關(guān)系的緊張，使得官員的治理行為充斥著諸多不確定因素?！耙灶I(lǐng)導(dǎo)為中心”強(qiáng)調(diào)“對(duì)上負(fù)責(zé)”和“以群眾為中心”強(qiáng)調(diào)“群眾利益無小事”，這兩者互相約束，呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，官員的治理行為實(shí)際上鑲嵌在這兩類權(quán)威的約束中。

三、混合型權(quán)威下治理行為的權(quán)衡要素

著名學(xué)者俞可平認(rèn)為，“好的治理意味著追求公共利益最大化的社會(huì)管理過程，是政府和公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，是國家權(quán)力向社會(huì)回歸，其過程就是通過國家和社會(huì)或者說政府和公民之間的良好合作，實(shí)現(xiàn)還政于民的過程?！备母镩_放以來，中國治理變革的總趨勢(shì)是逐漸從統(tǒng)治到治理，從人治到法治，從一元治理到多元治理，從中央集權(quán)到地方分權(quán)，從管制政府到服務(wù)政府。這種轉(zhuǎn)變自然會(huì)反映到權(quán)威稟賦。一方面，卡理斯瑪權(quán)威稟賦要求每一名官員既要有政治家的“德”，又要有公務(wù)人員的“才”?！暗隆钡囊笄宄藢?duì)國家治理合法性的組織障礙，“才”的要求則清除了對(duì)國家治理有效性的組織障礙。30多年來黨對(duì)“德才兼?zhèn)?，以德為先”的反?fù)強(qiáng)調(diào)與新詮釋正是力求在卡里斯瑪權(quán)威稟賦下持續(xù)獲得一個(gè)保持高度一致的動(dòng)員和組織體系。另一方面，法理權(quán)威的日益凸顯又使得干部體系盡可能多的通過程序正義再次從人民那里獲得合法性，同時(shí)通過持續(xù)的制度建設(shè)對(duì)官員進(jìn)行德才兼?zhèn)涞囊?guī)訓(xùn)并使其從中受到教化，從而服從甚至積極參與國家治理。

中國是一個(gè)一黨領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力高度集中的國家，權(quán)威的核心是黨中央通過各級(jí)黨委、政府機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)國家的統(tǒng)轄與管理權(quán)，體現(xiàn)在黨中央自上而下推行政策指令意圖、在資源和人事安排上統(tǒng)轄各地的權(quán)力。中央具有泛利性，著眼于全社會(huì)整體利益。地方政府具有私利性，追求地區(qū)、部門、個(gè)人利益最大化。由此可見，中央政府與地方政府之間形成的是不完全契約。其沖突性就在于：中國是個(gè)幅員遼闊、區(qū)域差異性巨大的國家，中央意志的統(tǒng)一性與有效性難以符合各地區(qū)的具體狀況，嚴(yán)密冗長的科層體系使治理的層級(jí)鏈條較長，治理信息的傳遞難免發(fā)生阻礙和偏差，對(duì)各級(jí)官員行為的監(jiān)督比較困難。不少官員糾結(jié)的“向上負(fù)責(zé)與向下負(fù)責(zé)”的背后，其實(shí)是國家治理在集權(quán)與分權(quán)、卡里斯瑪權(quán)威與法理權(quán)威之間的博弈。

這種博弈具體到各級(jí)官員的治理行為上，即會(huì)使其面臨復(fù)雜的厲害關(guān)系評(píng)估，在考慮多重要素的情況下做出理性的選擇。這些需要權(quán)衡的要素包括：

1.權(quán)威影響。在卡里斯瑪權(quán)威主導(dǎo)下，官員面臨的是“壓力型體制”，政治命運(yùn)主要掌握在上級(jí)手中，官階越高，權(quán)威越大。由于行政和人事方面的向上集權(quán)，關(guān)心仕途的下級(jí)官員往往表現(xiàn)為對(duì)上級(jí)的自愿服從。在法理權(quán)威占主導(dǎo)下，各級(jí)官員的自由裁量空間放大，獲得了更大的謀求自身利益的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)空間。在行為選擇上會(huì)更多考慮實(shí)際情況與民眾訴求。所謂權(quán)威影響，其實(shí)就是一種“誰更重要”、“誰更有威懾力”的心理預(yù)期。

2.偏好選擇。所謂偏好選擇，就是對(duì)組織或個(gè)人喜好進(jìn)行調(diào)整排序。比如，對(duì)于中央而言，其位于國家頂層，首要的偏好是關(guān)于國家主權(quán)、安全、穩(wěn)定、發(fā)展等剛性指標(biāo)，幾無討價(jià)還價(jià)的余地;而各級(jí)官員的偏好則有可能表現(xiàn)出多重性，比如在追求社會(huì)穩(wěn)定方面，與中央保持高度一致，但在追求地域發(fā)展或局部領(lǐng)域的趕超方面又有自身考慮，甚至出現(xiàn)“地方保護(hù)主義”“上有政策、下有對(duì)策”的不當(dāng)選擇。

3.規(guī)則靈活性。規(guī)則既包括法律、紀(jì)律和契約等顯性的控制方式，也包括歷史形成的被公眾普遍接受的倫理和慣例。在單純的卡里斯瑪權(quán)威或法理權(quán)威下，規(guī)則近乎處于一種完美的博弈情境，即各方都遵循相關(guān)規(guī)則。但在混合型權(quán)威背景下，官員既要嚴(yán)格服從上級(jí)的規(guī)則，最大限度地約束權(quán)力的自由裁量空間，又不斷被興起的現(xiàn)代行政國家賦予相機(jī)行事的權(quán)利。一些官員不按照上級(jí)的統(tǒng)一規(guī)定或要求來實(shí)踐治理行為，或者“只能做不能說，更不能形成文件”的做法有時(shí)還會(huì)受到上級(jí)的默認(rèn)。因而，是否遵守，以及在何時(shí)、以何種方式遵守規(guī)則，成為治理者時(shí)常面對(duì)的選擇。

4.資源獲取。資源獲取表現(xiàn)為聚合人際或調(diào)動(dòng)資源的能力，這是一種被當(dāng)事者所認(rèn)可，卻未被法律、法規(guī)、契約和規(guī)章確認(rèn)的非正式資源獲取路徑。在卡里斯瑪權(quán)威稟賦中，資源支配更多的是一種由上至下的單一路徑，即上級(jí)承擔(dān)資源的供給角色。在法理權(quán)威下，在程序正義的范疇內(nèi)國家、社會(huì)、上級(jí)、民眾等皆可成為資源供給者。在混合型權(quán)威背景下，官員面對(duì)的是多元化的資源配置形式，下級(jí)對(duì)上級(jí)的資源依賴明顯減少。但在“壓力型體制”下，各級(jí)官員無論是追逐經(jīng)濟(jì)利益還是政治升遷，仍需要上級(jí)的資源支持，所以要求更大的彈性運(yùn)作空間。

上述四個(gè)因素在治理行為的確定中相互交織，構(gòu)成了一組復(fù)雜異常的關(guān)系，對(duì)它們的比較權(quán)衡，則成為了官員選擇治理行為的邏輯考量。

四、核心的行為邏輯：多重博弈下的約束選擇

1.基于權(quán)威與規(guī)則的比較?；谥袊薮蟮牡貐^(qū)差異性，位于政權(quán)頂層的中央很難對(duì)地方上各種細(xì)微的變化做出及時(shí)反應(yīng)，因而在主觀的控制意向和客觀的控制能力之間存在落差，在推動(dòng)中央意志、把控各級(jí)官員時(shí)，呈現(xiàn)出間歇性和選擇性的特質(zhì)，時(shí)放時(shí)收，忽松忽緊，表現(xiàn)出顯著的“權(quán)威彈性”。此時(shí)，權(quán)威與規(guī)則的力量對(duì)比成為官員的重要參考。如果上級(jí)的權(quán)威影響力明顯凌駕于規(guī)則之上，則以上級(jí)意愿來確定治理行為。這樣，位于權(quán)威上層的一方既可以按規(guī)則出牌，也可以改變甚至另立規(guī)則，下級(jí)一般選擇服從。如果規(guī)則凌駕于權(quán)威之上，則按規(guī)則出牌。若與上級(jí)權(quán)威沖突，則取決于上級(jí)的干預(yù)力度。不干預(yù)時(shí)，以本級(jí)決斷為準(zhǔn)，當(dāng)強(qiáng)烈干預(yù)時(shí)，則在干預(yù)與規(guī)則之間尋求平衡點(diǎn)。

2.基于利益與風(fēng)險(xiǎn)的比較。在混合型權(quán)威背景下，基于領(lǐng)袖超凡稟賦的控制由中央往下漸次松弛，各級(jí)官員表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的自利沖動(dòng);凝聚政黨自身的個(gè)人魅力和傳統(tǒng)權(quán)威的政治領(lǐng)袖弱化，相對(duì)而言，基于法理權(quán)威的合法性考慮回應(yīng)民意的問責(zé)壓力趨強(qiáng);各級(jí)官員掌控社會(huì)的手段，不再是富于廣泛社會(huì)動(dòng)員能力的革命煽情，而是更多出自績(jī)效考慮的“善治”，形成了自己的利益。隨著黨內(nèi)政治文明的漸次完善，也較少出現(xiàn)原來那種通過路線斗爭(zhēng)來使下級(jí)絕對(duì)服從的做法，而是通過人事操控這張牌，允許或默認(rèn)下級(jí)的適當(dāng)逐利。在這個(gè)逐利過程中，官員則承擔(dān)著來自于內(nèi)、外部的雙重風(fēng)險(xiǎn)。就內(nèi)部而言，有膽識(shí)的官員在突破舊體制，試驗(yàn)一些新的替代性制度時(shí)，承擔(dān)著上級(jí)是否會(huì)善意的疏忽，繼而善意的響應(yīng)予以認(rèn)可而不是“槍打出頭鳥”的風(fēng)險(xiǎn)?；仡櫢母镩_放幾十年，包產(chǎn)到戶、股權(quán)改革、國企改制等，初始者無不面對(duì)著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。就外部而言，目前民間力量已能夠熟練的通過媒體、輿論或集體訴求，對(duì)官方施加影響。這種“外壓模式”也成為了官員評(píng)估“利益風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)的重要參照物。如果治理行為導(dǎo)致民怨沸騰，事態(tài)惡化，必定遭致上級(jí)問責(zé)，治理者風(fēng)險(xiǎn)極高。因此，官員在治理行為的選擇中，往往會(huì)綜合比較利益與風(fēng)險(xiǎn)，有機(jī)會(huì)捍衛(wèi)利益或價(jià)值時(shí)，則選擇捍衛(wèi)，兩利相權(quán)取其重;沒有機(jī)會(huì)捍衛(wèi)利益或價(jià)值時(shí)，則改按風(fēng)險(xiǎn)重新排序，兩害相權(quán)取其輕。

3.基于資源與能力的比較?？ɡ锼宫敊?quán)威下，官員的政治忠誠是向上獲取資源的關(guān)鍵要素。在混合型權(quán)威下，雖然向上獲取資源仍是重要通道，但依賴國家對(duì)人力、財(cái)政的大規(guī)模投入，不僅治理成本高，而且產(chǎn)生意外后果。反之，多元化的資源供給途徑亦給官員提供了廣闊的能力展現(xiàn)空間。通過對(duì)近年來諸多“明星官員”的考察不難看出，在上下級(jí)以及同級(jí)之間的競(jìng)爭(zhēng)博弈中，既有向上獲取資源通道又具備聚合各方資源的一方往往成為主導(dǎo)治理格局的強(qiáng)勢(shì)者。當(dāng)然，也有缺乏關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，依靠準(zhǔn)確的判斷能力和卓越膽識(shí)，抓住機(jī)會(huì)、踩線搶跑的官員，在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)地位。

結(jié)論：綜上，官員的治理行為無論是對(duì)“向上負(fù)責(zé)與向下負(fù)責(zé)”的把握，還是對(duì)利益與風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡，亦或是對(duì)資源還是能力的偏好都始終是在一種多維博弈的空間中進(jìn)行的選擇。現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性使得上述因素相互交織，錯(cuò)綜復(fù)雜，但在混合型權(quán)威背景下，官員治理行為的選擇只能是綜合考慮各方因素，實(shí)現(xiàn)多重博弈下的約束選擇。