袁梓琪

摘 要：社會保障費是社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。2018年改革確定基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險等由稅務(wù)部門征收，那么此次改革會帶來哪些影響？本文首先介紹了社會保障費的定義、作用和地位。然后分析了我國社保制度的現(xiàn)存的四大主要問題。收繳部門的更改可以在很大程度上解決上述問題。針對變革，文章最后提出了關(guān)于本次改革的三條建議。

關(guān)鍵詞：社會保障費;主要問題;影響

中圖分類號：F842.61;F812.4 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）09-0202-03

0 引言

國家稅務(wù)總局、財政部、人力資源和社會保障部、國家衛(wèi)生健康委員會、國家醫(yī)療保障局在2018年08月20日于北京聯(lián)合動員部署社會保險費和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作，標志著社會保障費由稅務(wù)部門征收邁出實質(zhì)性一步。劃轉(zhuǎn)范圍包括基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等。此次改革消息一經(jīng)發(fā)布就引起企業(yè)和民眾的極大關(guān)注。

1 社會保障費簡介

1.1 社會保障費的定義

社會保障費是為維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益、共享發(fā)展成果、促進社會和諧穩(wěn)定而籌集的收入。[1]包括基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等部分?；踞t(yī)療保險是補償勞動者因遭受疾病而造成經(jīng)濟損失的險種。基本養(yǎng)老保險是以保險為手段保障勞動者在達到法定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力、退出勞動崗位后的基本生活的制度措施。工傷保險是解決職工因工作原因，受到事故傷害或者患職業(yè)病而遭受經(jīng)濟、身心方面損失的問題，其中經(jīng)工傷認定的，可享受工傷保險待遇，經(jīng)鑒定喪失勞動能力的，享受傷殘待遇。失業(yè)保險由用人單位和職工本人共同繳納，目的是幫助暫時失去收入來源的勞動者擺脫困境。生育保險是保證女性職工生育權(quán)利、享受產(chǎn)假或享受計劃生育手術(shù)休假權(quán)利的重要手段。這幾大類險種構(gòu)成了我國社會保障體系的主要物質(zhì)基礎(chǔ)，其繳費比率如表1所示。

1.2 我國社會保障費的作用和地位

社會保障體系包括社會救助、社會保險和社會福利三大類。許艷麗認為社會保障體系主要有穩(wěn)定、調(diào)節(jié)、促進、互助四種功能[1]，是人類文明發(fā)展進步的重要成果與推動力量，能創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，不斷增進國民福利，保障其他相關(guān)政策的實施，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

根據(jù)人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)見圖1，我國目前社?；鸬目偸杖胍廊桓哂谏绫ＹY金的總支出，但從增速看，從2012年開始全國社?；鹂偸杖朐鲩L率開始低于總支出增長率，2016年總收入、總支出增長率分別為16.4%、20.3%，由于我國人口老齡化趨勢并未得到根本性改變，可以預(yù)計，未來社?；鹬С鲈鏊俑哂谑杖朐鏊俚木置嫒詫⒊掷m(xù)，財政仍面臨巨大挑戰(zhàn)。

2 當(dāng)前存在的主要問題

2.1 欠繳少繳普遍

據(jù)《中國企業(yè)社保白皮書2018》數(shù)據(jù)顯示合規(guī)上繳的企業(yè)壓力增大，基數(shù)合規(guī)企業(yè)的比例停滯不前，呈兩極分化的狀態(tài)，完全合規(guī)的企業(yè)只占三成不到，反映出企業(yè)社保合規(guī)已經(jīng)走過了“不繳”、“遲繳”的階段，進入到“繳了但基數(shù)不足”的階段[2]，“社保成本太高”是問題的主要原因，其中民營企業(yè)的合規(guī)及時性更在平均值下。反映出在社?！扒防U”、“少繳”方面，民營企業(yè)的問題較國有企業(yè)更嚴重。

此外，制度不完善、缺乏法律和行政手段的保證也是導(dǎo)致欠繳少繳問題的重要原因。一方面，由于實行部分積累制，個人賬戶與現(xiàn)收現(xiàn)付制度之間沒有完全分割開，導(dǎo)致空賬運行現(xiàn)象的發(fā)生，使企業(yè)與民眾參繳、足繳的積極性不高。另一方面，監(jiān)管的不完善使欠繳、少繳的企業(yè)沒有受到明顯的打擊和懲罰，而按時繳納費用的企業(yè)也沒有得到足夠的、對等的福利，這種劣幣驅(qū)逐良幣的效應(yīng)進一步加劇了欠繳、少繳的問題。

2.2 統(tǒng)籌層次低、各地差異大

社會保障資金的籌集由政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)。個人在改革開放前的計劃經(jīng)濟時期只承擔(dān)很小部分責(zé)任導(dǎo)致政府的經(jīng)濟負擔(dān)越來越重，危及了社保制度的可持續(xù)發(fā)展。改革開放后社保制度的籌資開始注重個人責(zé)任，雖然如此，但政府依然是其中重要的主體，擔(dān)當(dāng)著“托底”的責(zé)任。進一步的，政府按照層級可分為中央政府和地方政府，根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，地方政府在社保的籌資與管理中承擔(dān)著重要、基礎(chǔ)的責(zé)任。由于各地經(jīng)濟社會情況差異巨大，再加之地方政府在事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)原則下的不同探索、試點造成了社保資金統(tǒng)籌層次低、各地繳費基數(shù)差異較大的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象是導(dǎo)致社保資金碎片化的重要原因，而制度缺陷加劇了資金碎片化的現(xiàn)象。

另一方面，由于我國各地發(fā)展程度差異較大，二元結(jié)構(gòu)依然存在，使得提高社保的統(tǒng)籌層次面臨較大困難。如圖2所示，養(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限最低的福州市為1800元，但同期上海市繳費基數(shù)達到4279元，二者相差近1.4倍，從繳費基數(shù)上限看，繳費基數(shù)上限最高的北京市與最低的長沙市相差11928元，二者相差近0.9倍。

2.3 歷史欠賬多，管理難度大

在上世紀80年代中期，計劃經(jīng)濟下的社會保障體系運行，個人無須繳納社會保障費用。但隨著市場經(jīng)濟的推進和老齡化的浪潮，那些臨近法定的退休年齡的人，即使未繳納過費用，政府也要保證其從勞動力市場退出后的正常生活，這是出現(xiàn)歷史欠賬的主要原因。而中國老年人口增長快和負擔(dān)重的特點加劇了歷史欠賬問題。

我國目前實行部分積累制籌集社保資金，部分積累制介于現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制之間。對已退休人員的養(yǎng)老金繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付。部分積累制的原則是“以支定收，略有結(jié)余，留有部分積累。”[3]但如圖3所示，在現(xiàn)實操作中本應(yīng)進入個人賬戶的資金卻被用于統(tǒng)籌賬戶，導(dǎo)致許多個人賬戶空賬運行，很大程度上澆滅了個人與企業(yè)參繳的積極性。

2.4 社保資金回報率較低

國內(nèi)社保資金由社保部門、財政部門、社?；鹄硎聲餐芾怼＿@三個機構(gòu)構(gòu)成了我國的社保資金管理體系的主體。但從國外看，很多發(fā)達國家已經(jīng)形成了信托公司、資產(chǎn)管理中心和銀行共同配合的全方位的資產(chǎn)管理鏈條，按照市場通行的辦法來確保資金的保值和增值。

其次，我國社保資金的投資渠道單一。由于法律法規(guī)的約束、國內(nèi)資本市場不完善、社保資金本身有需按時、足額償付的特點，社保費很難投入高風(fēng)險的股票市場等。雖然國債收益率較低[4]，但統(tǒng)籌資金和個人賬戶中的資金被不加區(qū)分地限制在銀行這個單一渠道中，雖然保障了其安全性，但很難面對通貨膨脹的風(fēng)險和保值和增值的目標，這是我國社保體系中的隱形風(fēng)險。

3 社會保障費由稅務(wù)部門征收的影響

3.1 降低征收成本，提高征收效率，解決雙重征收問題

社會保障費由人社部門改為稅務(wù)部門征收，既可以降低征收成本，又可以提高征收效率。相比人社部門，稅務(wù)部門征管的技術(shù)更成熟多樣，法律強制力更高。其次，由稅務(wù)部門征收可以有效杜絕企業(yè)“兩本賬”的行為，提高征收效率以及有效性。社保法規(guī)定上繳社會保障費時應(yīng)按照當(dāng)事人實際工資按時足額上繳，但我國的大部分企業(yè)、特別是民營企業(yè)很多是按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標準來繳納的。與此同時，企業(yè)和個人在向稅務(wù)部門繳納企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅收收入時候又是另一本賬。稅務(wù)部門、人社部門之間信息很難及時、全面交換，導(dǎo)致征管效率不高，多征、漏征同時存在，加劇了政府隱性債務(wù)的風(fēng)險，不利于社會保障體系健康、長遠地發(fā)展。

改革之后，可避免企業(yè)在“兩本賬”之間鉆漏洞，不僅可以降低政府的征收成本，完善征收制度體系，還可以較大程度地降低企業(yè)應(yīng)對征管的機會成本。

3.2 更有利于公平競爭、為提高社保統(tǒng)籌層次奠定基礎(chǔ)

個人應(yīng)上繳的社保費用計算公式為：應(yīng)上繳的社保資金=工資*繳費比率。對于政府來說，要保證足額的社保資金有兩種途徑，一是擴大繳費基數(shù)，二是提高繳費比率。過去，相當(dāng)多的企業(yè)少繳社保費用，政府為得到足額的社保資金只能選擇提高繳費比率，導(dǎo)致了我國社保繳費比率居高不下。在這種情況下，合規(guī)的企業(yè)面對繳費壓力日益加劇，而不合規(guī)企業(yè)內(nèi)部的資金更加豐厚，這具有負向激勵的作用，使得合規(guī)繳費企業(yè)吃虧而減少，不合規(guī)企業(yè)逐漸增多。改由稅務(wù)部門征收之后，所有企業(yè)都需按時、足額繳納，這對于按時合規(guī)繳費的企業(yè)影響不大，但對于不合規(guī)企業(yè)卻是一把利劍。因此改革后更有利易于營造一個公平的市場競爭環(huán)境。在推進國內(nèi)合法企業(yè)的基數(shù)增大的基礎(chǔ)上，使降低繳費比率有了可實施的空間，這為提高社保統(tǒng)籌層次奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3.3 社會保障費由稅務(wù)部門征收并不代表社保要費改稅

稅與費雖然都是國家籌集財政收入、調(diào)節(jié)收入分配、進行宏觀調(diào)控的方式，但從性質(zhì)上來講有很大的區(qū)別。稅收是國家憑借政治權(quán)力，強制、無償取得財政收入的一種手段;而費是國家行政部門或者事業(yè)單位為了向社會提供特定服務(wù)而取得的收入。此外，稅與費的使用方法、用途也不同。納稅人繳納的各種稅款，列入一般公共預(yù)算由政府統(tǒng)一支配，費則不然。隨著我國政府放管服改革的推進，收費權(quán)利也較大程度地納入了稅務(wù)部門的職權(quán)范圍內(nèi)。而在改革前遼寧、黑龍江、福建、廣東等地區(qū)早已由稅務(wù)部門全責(zé)征收。

社會保障費由稅務(wù)部門征收并不意味著由費改稅，而是在維持“社保是費”的基本屬性不變的同時，較大程度地吸收“社保變稅”的優(yōu)點。支持變?yōu)槎愂盏?，無外乎是因為稅收可以強制征收，可以保障社保資金的來源。但與此同時，將社會保障費變?yōu)樯鐣Ｕ隙悾瑢袛嗬U費義務(wù)與權(quán)力之間的對等關(guān)系[5]，違背我國社會保障體系發(fā)展的基本思路。反觀，若是維持社保的收費屬性，可以保障個人享受權(quán)利與繳費義務(wù)相對等[6]，收費的形式也可以強化社會保障制度的多樣性，最重要的是收費的形式可以讓政府、企業(yè)與個人三方共擔(dān)責(zé)任，避免讓政府陷入無限責(zé)任的境地，堅守了社會保障的基本原則。通過對比二者的優(yōu)缺點，筆者認為維持“社保是費”這一基本屬性不變的前提下，吸收“社保變稅”的優(yōu)點，保障資金來源、更利于勞動力流動、降低征繳成本、提高效率。

3.4 改革后企業(yè)負擔(dān)的不會加重

改革后企業(yè)的社保負擔(dān)不會有明顯的加重，但可能會出現(xiàn)一定程度的變化。當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力仍大，減稅降負依舊是我國激發(fā)企業(yè)活力，提振經(jīng)濟的大方向。對于歷史欠賬，國務(wù)院在2018年9月6日的常務(wù)會議中明確提出不“溯及既往”，確?？傮w稅負不增。由此可以預(yù)見到企業(yè)的負擔(dān)不會加重，但可能因為政策的調(diào)整出現(xiàn)一定程度的變化。筆者認為保證社保足額繳費固然重要，但具體的征收方案需要切合實際情況。當(dāng)前政策體現(xiàn)了這一取向，此外，不能孤立看待此次改革的影響，降低企業(yè)成本是一套組合拳，要和其他措施方案結(jié)合才能得出客觀公正的結(jié)果。

4 政策建議

明確并落實在社?；I資和管理中政府、企業(yè)、個人的責(zé)任，理清征繳機制。稅務(wù)部門作為征收社保費的主體，應(yīng)注重方法和手段的靈活性，因企施策，保障企業(yè)活力。此外，還需發(fā)揮政府內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督兩方面作用，加大公開力度，確保社會保障體系在陽光下運行，使它發(fā)揮應(yīng)有的作用。

加強部分積累制的研究。現(xiàn)收現(xiàn)付使養(yǎng)老保險機構(gòu)的功能簡單化，雖具有費率調(diào)整靈活、易于操作等明顯優(yōu)點，但保值增值的能力不足。而部分積累制結(jié)合了近期橫向收支平衡與遠期縱向收支平衡，聯(lián)系了代際和代內(nèi)轉(zhuǎn)移，可避免過高的繳費率，減輕企業(yè)和個人的負擔(dān)，更具靈活性，但現(xiàn)階段的作用并沒有充分發(fā)揮。因此，應(yīng)加大對此的研究，合理平衡，努力實現(xiàn)近期的橫向收支平衡以及遠期的縱向收支平衡。

降低企業(yè)成本是一套組合拳，不能孤立看待社會保障費征管部門的變化，更不能孤立認為征管部門變化后企業(yè)成本一定升高。事實上，我國已經(jīng)采取了眾多措施來減輕企業(yè)負擔(dān)，社保征管部門變化實際上反映的是企業(yè)稅費的結(jié)構(gòu)性變化，因此，要與其他減稅降負措施聯(lián)系起來，才能得到全面、合理的認識。

參考文獻

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