陳昊

[摘要]自生態(tài)移民工程實施以來，移民安置區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了較大成就，但諸多深層次的社會問題也逐漸凸顯出來。實質(zhì)上，這些問題的顯現(xiàn)是由于移民安置地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)未能與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)同步轉(zhuǎn)變而造成的。本文從社會治理的角度出發(fā)，找到解決深層次社會問題有效途徑與對策。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)移民 結(jié)構(gòu) 社會治理

一、寧夏生態(tài)移民區(qū)社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)分析

按照庫茲涅茨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸?、三、一”的模式，并且第一產(chǎn)業(yè)比重小于20%，就表示該地區(qū)已經(jīng)進入工業(yè)化中期階段。2017年，寧夏全區(qū)三次產(chǎn)業(yè)增加值調(diào)整為7.6：46.6：45.8，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式為“三、二、一”模式，表示已進入了工業(yè)化中期階段，但寧夏生態(tài)移民區(qū)的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變較慢，滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變速度。

首先，從人口結(jié)構(gòu)來看，寧夏生態(tài)移民區(qū)自然增長率為12.62%，遠遠高于工業(yè)化后期自然增長率1%的比例，也高于2007年我國工業(yè)化階段社會結(jié)構(gòu)指標中工業(yè)化中期階段自然增長率5.71%的比例;從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)錢納里標準，工業(yè)化中期階段的就業(yè)結(jié)構(gòu)標準依次應(yīng)為15.6：36.8：47.6，按照國內(nèi)有關(guān)研究，中國工業(yè)化中期階段的就業(yè)結(jié)構(gòu)指標為50：22：28，寧夏生態(tài)移民區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)為58.88：11.36：29.76，不論以哪種指標為準，寧夏生態(tài)移民區(qū)都仍處在工業(yè)化初期階段;從消費結(jié)構(gòu)來看，進入工業(yè)化中期后恩格爾系數(shù)應(yīng)該在30%以下，寧夏生態(tài)移民區(qū)農(nóng)村地區(qū)恩格爾系數(shù)為12.66%，說明已經(jīng)進入了工業(yè)化中期階段;從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，工業(yè)化中期的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該達到60%以上，寧夏生態(tài)移民區(qū)的城鎮(zhèn)化率僅為26%，仍滯留在工業(yè)化初期階段。整體看來，寧夏生態(tài)移民區(qū)社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變速度偏差較大，以致于深層次社會問題的產(chǎn)生不可避免。

二、寧夏生態(tài)移民區(qū)社會治理的特征

（一）移民自我管理能力弱化

自我管理能力弱化是移民參與社會治理的一塊短板，導(dǎo)致移民自我管理能力弱化的原因比較復(fù)雜，主要有三個方面：

1.移民過于關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)，參與社會治理積極性不高

貧困是生態(tài)移民的最大特征，“解決溫飽、脫貧致富”成為移民搬遷后的最大心愿，這也是生態(tài)移民實施的最終目的之一。盡管經(jīng)過多年的經(jīng)濟建設(shè)，多數(shù)移民已經(jīng)解決了溫飽問題，但近年來，移民增收的步伐放緩，離脫貧致富還有一定的差距;另一方面，部分新移民尚處在搬遷初的三年困難期，溫飽尚未解決，更無暇顧及社會治理，移民參與社會治理的積極性不高，缺乏自我管理能力的培養(yǎng)。

2.移民文化素質(zhì)偏低，對自我管理認識不足

由于移民多來自寧夏南部山區(qū)，教育條件的落后致使移民文化素質(zhì)普遍偏低。多數(shù)移民僅有中學(xué)及以下文化水平，文盲、半文盲在移民中占有不小比例。所以，部分移民對自我管理的認識十分膚淺，既不知自我管理為何物，更不知該如何進行自我管理。

3.長期政府集權(quán)式管理，移民形成依賴習(xí)慣

以政府為主導(dǎo)的集權(quán)式社會治理在我國已有幾十年的歷史。在這種管理格局下，人們逐漸喪失了自我管理的意識和能力，習(xí)慣于政府對社會、個人的管理與支配，消極地依賴政府，甚至盲從。

（二）移民自我管理需求增長

目前，移民全面參與社會治理的積極性不高，但在某些特殊領(lǐng)域，尤其是涉及到移民經(jīng)濟利益的領(lǐng)域，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村級財務(wù)等領(lǐng)域，都表現(xiàn)出較強的自我管理意識。隨著移民對社會生活要求的不斷提高，移民的自我管理需求將有所增長，并逐步擴展到更多的社會領(lǐng)域。

（三）政府著力“放權(quán)”于民

我國“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”五位一體的社會治理格局提出以后，各級政府都在積極響應(yīng)，極力擺脫過去計劃經(jīng)濟時代集權(quán)式政府的形象，塑造多元主體互助合作的社會治理格局。寧夏生態(tài)移民區(qū)雖然暫時不具備全面民主社會治理的條件，但也在某些領(lǐng)域積極嘗試，為今后民主式社會治理格局的形成進行有益探索。

三、寧夏生態(tài)移民區(qū)社會治理存在的問題

（一）移民自我管理能力弱化與自我管理需求增長的矛盾

自我管理是社會治理的一個重要方面，上世紀80年代初全國實行村民自治，標志著政府在基層社會治理中的主導(dǎo)地位向基層民眾轉(zhuǎn)移，基層社會開始進入自我管理的新階段。生態(tài)移民開發(fā)區(qū)作為一個新事物，開發(fā)建設(shè)的歷史較短，實行村民自治的時間更短，移民自我管理的效果并不理想，矛盾問題比較突出。一方面，由于移民將主要精力放在經(jīng)濟建設(shè)和脫貧致富上，無暇進行自我管理;另一方面，移民文化素質(zhì)低下和依賴心理嚴重，致使缺乏自我管理的能力。隨著移民脫貧致富步伐的加快及自我管理意識的覺醒，移民自我管理的需求必定增長，直接導(dǎo)致移民自我管理能力弱化與自我管理需求增長的矛盾，最終使移民陷入“有自我管理需求，無自我管理能力”的窘境。

（二）政府“放權(quán)”于民與政府管理權(quán)力擴張的矛盾

為了順應(yīng)社會治理潮流，并解決社會治理人員緊缺的問題，政府決定“放權(quán)”于民。一方面，讓移民更多地參與到社會治理中去，培養(yǎng)移民的自我管理能力;另一方面，部分減輕政府的社會治理壓力。政府試圖在“你進我退”中，尋求一個最佳的平衡點，獲取社會治理效益的最大化。然而，移民自我管理能力弱導(dǎo)致很多情況下移民根本無力進行自我管理，此時，政府就不得不介入代為管理。政府“放權(quán)”于民與管理權(quán)力擴張的矛盾使政府陷入“欲放手不管，又不得不管”的進退兩難的境地。

（三）政府“放權(quán)”于民與移民自我管理能力弱的矛盾

移民自我管理能力弱是一個長期存在問題，不是一朝一夕可以有效解決的。政府應(yīng)該充分考慮到移民的實際情況，有選擇性、有針對性的“放權(quán)”于民，同時，發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，對于移民自我管理中遇到的困難及時提供幫助。但部分政府以“順應(yīng)民意”為由，“放權(quán)”為名，實則“甩包袱”，將一些管理困難又無利可圖的領(lǐng)域交于移民進行自我管理?！胺帕瞬辉摲诺摹敝苯訉?dǎo)致這兩者之間的矛盾，不僅無益于社會的有效管理，反而使社會治理更加混亂。

（四）移民自我管理需求增長與政府管理權(quán)力擴張的矛盾

移民自我管理需求的增長與政府管理權(quán)力的擴張都無可厚非，關(guān)鍵在于移民錯誤地判斷政府“放權(quán)”的領(lǐng)域，政府錯誤地評估移民自我管理的能力。加之，移民與政府因某種利益使然而爭奪一些社會領(lǐng)域的管理權(quán)，導(dǎo)致了矛盾的產(chǎn)生?！肮芰瞬辉摴艿摹钡湫途褪钦曰鶎由鐣卫砘靵y為由，強行將本屬于村民自治范疇的領(lǐng)域納入到政府的集中管理之下，并美其名曰為統(tǒng)一代理，雖然基層社會得到了有效管理，但政府在無形中侵占了村民對村務(wù)進行自我管理的權(quán)力，進一步擠壓了移民自我管理的社會空間。

四、促進寧夏生態(tài)移民區(qū)社會治理的對策

（一）推動社會治理模式的轉(zhuǎn)變

集權(quán)治理是一種完全以政府為主導(dǎo)的社會治理，政府作為社會治理中的唯一主體，對社會各方面進行全面干預(yù)和控制，而移民在社會治理中幾乎沒有作為。在這種治理格局下，移民對政府具有強烈的依附性，依賴政府獲取生存與發(fā)展所必需的資源與條件。如果說，現(xiàn)階段移民為獲得生存發(fā)展所需資源對政府產(chǎn)生的強依賴，就是政府“集權(quán)式”治理模式的體現(xiàn)，但實際上移民是有一定處理權(quán)的，并不是一味被動地依賴政府，而政府對移民各方面進行較多干預(yù)，只是因為移民在現(xiàn)階段缺乏自我管理的能力，政府不得不越權(quán)行使這一權(quán)利，目的并不是為了控制或支配移民，而是盡快幫助其穩(wěn)定生活、脫貧致富。因此，在今后的一段時期內(nèi)，要積極推動“集權(quán)治理”向“中和治理”模式的轉(zhuǎn)變。移民在社會治理中通過基層自治組織發(fā)揮自我管理的作用，并有向政府治理領(lǐng)域進軍的趨勢，政府在有序退出移民自我管理領(lǐng)域的同時，與移民在某些社會治理領(lǐng)域進行治理權(quán)的爭奪，雙方在社會治理事務(wù)中不斷博弈，最終達到某種平衡。與此同時，除基層自治組織外的其它社會組織也在這一階段逐漸成長起來，作為政府與移民的緩沖，調(diào)解政府與移民的關(guān)系，發(fā)揮協(xié)同作用。

（二）培育和發(fā)展社會組織

以分類扶持為原則，建立健全社會組織培育扶持機制。鼓勵符合條件的組織或個人建立公益性社會組織，政府設(shè)立專門的資助基金，對移民村內(nèi)的公益類服務(wù)項目進行合理資助。其次，要加大人才培養(yǎng)力度。一方面引進專業(yè)的社工人才，另一方面培育發(fā)展社區(qū)志愿者組織，為移民提供扶貧、教育、醫(yī)療、法律、就業(yè)等各項服務(wù)。

（三）提高移民自治能力與自我管理能力

構(gòu)建以移民村村委會為核心、各類社會組織為輔助、移民廣泛參與的移民社會治理格局。培育移民群眾的主體意識，使其以主人翁的姿態(tài)參與到村民自治活動中，在不斷的參與過程中，積極提升自身的自治能力和自我管理能力。在不斷完善基層社會治理制度，創(chuàng)建豐富社會組織的前提下，充分發(fā)揮移民個人和各類社會組織的主體性，監(jiān)督政府在社會治理中發(fā)揮的作用。同時，移民安置區(qū)政府也要轉(zhuǎn)變思想，鼓勵各類社會組織和移民個人參與到社會治理的各個方面，協(xié)助政府進行社會治理。