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      地方政府土地財(cái)政引發(fā)的問(wèn)題及化解思路研究

      2019-06-29 09:59:56余新橋
      北方經(jīng)貿(mào) 2019年4期
      關(guān)鍵詞:財(cái)稅財(cái)政土地

      余新橋

      摘要:土地財(cái)政在我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演著重要的角色,而憑借土地所有權(quán)或管理權(quán)獲取財(cái)政收入也是政府部門(mén)的常見(jiàn)手段。該模式在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間,但其實(shí)施的過(guò)程中也會(huì)存在一定的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn),引發(fā)社會(huì)對(duì)現(xiàn)有模式的擔(dān)憂。因此,我們需要結(jié)合實(shí)際狀況,提出有針對(duì)性的地方政府土地財(cái)政問(wèn)題的基本化解思路,更好地對(duì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行判斷,提出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型建議。

      關(guān)鍵詞:地方政府;土地財(cái)政;引發(fā)問(wèn)題;化解思路

      中圖分類號(hào):F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

      文章編號(hào):1005-913X(2019)04-0082-02

      一、引言

      土地財(cái)政的概念在近年來(lái)已經(jīng)成為了研究重點(diǎn),反映了我國(guó)地方政府在獲取收入和財(cái)稅預(yù)算方面的一種狀態(tài)。但是以土地收入為表現(xiàn)形式的社會(huì)資源無(wú)疑造成了一定的社會(huì)問(wèn)題,變相影響了人民群眾的財(cái)富狀況。而地方政府對(duì)于土地的依賴程度也非常高,出現(xiàn)了非理性的不科學(xué)狀態(tài)?;谶@些原因,我們需要圍繞土地財(cái)政可能引發(fā)的負(fù)面問(wèn)題進(jìn)行分析,為今后的風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供政策建議與邏輯基礎(chǔ)。

      二、土地財(cái)政形成的具體原因

      (一)財(cái)稅分權(quán)的影響

      我國(guó)從改革開(kāi)放發(fā)展至今,已經(jīng)基本成功地實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,在世界范圍內(nèi)也受到了廣泛關(guān)注。尤其是在理論研究方面,與傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義制度不同,我國(guó)的財(cái)稅分權(quán)具有其獨(dú)特的特征。具體來(lái)看,地方政府獲取了相應(yīng)的預(yù)算和收支權(quán)力??梢钥闯?,西方國(guó)家財(cái)稅分權(quán)所鼓勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)理念與我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀有所差異,來(lái)源于我國(guó)與西方國(guó)家不同的政治治理機(jī)構(gòu),從而引發(fā)地方政府間存在的競(jìng)爭(zhēng),其根本目的也在于政治獎(jiǎng)勵(lì),而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)面影響同時(shí)存在。

      (二)地方政府的企業(yè)化行為

      從某種角度分析,地方政府推行土地財(cái)政制度之后,引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)與約束問(wèn)題相對(duì)嚴(yán)重,地方政府從性質(zhì)上發(fā)生了轉(zhuǎn)變,更像是一個(gè)從事不同經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的企業(yè)。中央政府試圖通過(guò)控制地方政府的經(jīng)濟(jì)行為與財(cái)政體系,但是卻“激勵(lì)”了地方政府對(duì)于體制外土地的依賴行為與監(jiān)督機(jī)制。

      三、地方政府土地財(cái)政引發(fā)的問(wèn)題

      (一)收入與支出問(wèn)題

      在土地財(cái)政財(cái)稅體系改變之后,中央對(duì)于地方政府的管理出現(xiàn)了一定的放權(quán),地方政府的財(cái)政收入出現(xiàn)了顯著降低,尤其是1994年以后,中央財(cái)政收入的比例出現(xiàn)了一定增加,地方政府收入在很多時(shí)候卻面臨著事權(quán)劃分不明確的問(wèn)題,出現(xiàn)不同程度的財(cái)政缺口與金融赤字,并有著逐漸增加的趨勢(shì),也是困擾整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程的一個(gè)頑疾。與此同時(shí),城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的動(dòng)力,投資需求的不斷提升,僅僅依靠地方財(cái)政資金無(wú)疑是杯水車(chē)薪。土地財(cái)政帶來(lái)的信息不對(duì)稱問(wèn)題也讓地方政府面臨了巨大的資金壓力。

      (二)債務(wù)融資模式的轉(zhuǎn)變

      地方政府出現(xiàn)財(cái)政收支缺口,因此,需要采取一定的債務(wù)融資手段來(lái)彌補(bǔ)這些空缺,包括債券發(fā)行、融資、貸款、外資投入等。在這些內(nèi)容當(dāng)中,銀行貸款無(wú)疑是最常見(jiàn)也最普遍的方式。按照市場(chǎng)形勢(shì)來(lái)看,融資平臺(tái)大多數(shù)的負(fù)債來(lái)自于商業(yè)銀行的貸款,通過(guò)土地抵押的方式來(lái)獲取相應(yīng)的資金。實(shí)際上,為了償還貸款,除了本身的項(xiàng)目潛在收益之外,還應(yīng)該融入相關(guān)的招商引資與工業(yè)發(fā)展,利用未來(lái)的稅收和土地增值來(lái)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的目標(biāo)。從國(guó)家審計(jì)署《關(guān)于全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)情況的報(bào)告》中,也可以了解到債務(wù)融資模式的轉(zhuǎn)變。[1]

      (三)現(xiàn)有土地財(cái)政制度的缺陷

      按照現(xiàn)有的財(cái)稅機(jī)制,我國(guó)地方政府可以用來(lái)償還的資金主要來(lái)源于財(cái)政收入、基金收入、融資項(xiàng)目收益等。進(jìn)入2011年后,政府部門(mén)對(duì)于債權(quán)與債務(wù)問(wèn)題頒布了多項(xiàng)管理體系,例如,2011年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》與同年6月頒布的《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》中,都涉及地方政府償還債務(wù)方面的內(nèi)容。因此,地方政府如果要擺脫土地財(cái)政帶來(lái)的不良影響,就需要持續(xù)性地尋找其他資金來(lái)源,但償債能力不足無(wú)疑成為了現(xiàn)有制度的缺陷,某些地區(qū)的地方政府只能通過(guò)“拆東墻補(bǔ)西墻”的模式來(lái)對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理,不僅會(huì)導(dǎo)致逾期債務(wù)的出現(xiàn),還會(huì)使地方政府面臨較大的資金壓力,如滾雪球一般越滾越大,導(dǎo)致地方政府的財(cái)政危機(jī)。

      四、土地財(cái)政問(wèn)題產(chǎn)生的原因

      (一)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)

      財(cái)稅體制改革最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代,也是地方政府得到放權(quán)的重要表現(xiàn),是我國(guó)財(cái)稅分權(quán)改革核心思路的重點(diǎn)。我國(guó)從1980年起就開(kāi)始進(jìn)行財(cái)稅分權(quán)改革,在緩解財(cái)政困難方面起到了決定性的作用。但正是由于分稅制改革的原因,才導(dǎo)致了中央政府和地方政府在財(cái)政收入方面的巨大差異,所以地方政府才需要通過(guò)其他方式來(lái)緩解支出壓力。

      (二)財(cái)稅分權(quán)的影響

      土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是地方政府對(duì)已經(jīng)掌握的土地資源進(jìn)行資本化管控,并以此為基礎(chǔ)擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模,增加可支配的財(cái)政資金比例,更好地對(duì)政府調(diào)控活動(dòng)進(jìn)行管理和規(guī)劃。近年來(lái)工業(yè)化水平的不斷提升與社會(huì)城市化進(jìn)程的加快,使土地資源的開(kāi)發(fā)和利用工作顯得至關(guān)重要,體現(xiàn)在地方政府財(cái)政收入彈性空間的增加。[2]以現(xiàn)金流的角度來(lái)看,地方政府可以通過(guò)土地投入實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果與增加稅收,以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì),發(fā)展民生建設(shè)領(lǐng)域,在未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),也會(huì)進(jìn)行地方城鎮(zhèn)化水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,通過(guò)土地財(cái)政來(lái)達(dá)成相關(guān)的目標(biāo)。

      五、土地財(cái)政問(wèn)題化解思路研究

      (一)土地屬性的正確認(rèn)識(shí)

      土地具有公共性和私有資產(chǎn)的雙重特征,針對(duì)當(dāng)前地方政府土地財(cái)政引發(fā)的各類問(wèn)題,需要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)理念進(jìn)行重新認(rèn)知,以更深層次的認(rèn)識(shí)手段進(jìn)行管控。一方面,為了減少不合理待遇與管理機(jī)制的出現(xiàn),土地需要作為公共產(chǎn)品來(lái)獲取相關(guān)的收益;另一方面,在滿足人們共同需求的前提下,更好地處理公共服務(wù)的相關(guān)工作,承擔(dān)自身的職責(zé)。換言之,就是在明確土地資源作為國(guó)民共有資源的屬性基礎(chǔ)上,同時(shí)注重其私有性的保護(hù),注重兩者融合,協(xié)調(diào)平衡發(fā)展?jié)M足共同需求。這樣以來(lái),地方政府也能更好地適應(yīng)其發(fā)展規(guī)律,從內(nèi)在屬性與生存基礎(chǔ)理念的角度審視土地的基礎(chǔ)性地位,確定對(duì)土地財(cái)政的正確認(rèn)知。

      (二)地方政府負(fù)債信息透明化

      從當(dāng)前政府部門(mén)對(duì)于債務(wù)的分類情況來(lái)看,可以明確償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和與之相關(guān)的債務(wù)。通過(guò)這一發(fā)展規(guī)劃也可以看出,信息不對(duì)稱是導(dǎo)致信息失真的主要原因,所以負(fù)債信息披露的必要性非常重要,地方政府官員也需要在不同的階段明確財(cái)政收入和土地財(cái)政狀況之間的關(guān)系。作為管理部門(mén),也應(yīng)該讓投資人針對(duì)項(xiàng)目展開(kāi)投資,進(jìn)行相對(duì)較高的評(píng)價(jià)。當(dāng)然,如果地方政府土地財(cái)政狀況存在一定的風(fēng)險(xiǎn),則政府部門(mén)同樣會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。反之,當(dāng)土地財(cái)政狀況良好時(shí),地方政府可以通過(guò)提升政府負(fù)債率的方式來(lái)吸引更多的投資項(xiàng)目。

      (三)財(cái)稅體制的深化改革

      我國(guó)地方政府土地財(cái)政的治理需要對(duì)動(dòng)機(jī)與基本路徑展開(kāi)分析,通過(guò)完善的管理機(jī)制與體制改革來(lái)減少土地財(cái)政帶來(lái)的各類問(wèn)題。[3]所以,中央政府與地方政府之間應(yīng)該進(jìn)行財(cái)權(quán)的合理分配。通常情況下事權(quán)應(yīng)該分配給低層次的地方政府,如果存在規(guī)模化的效應(yīng)問(wèn)題,就可以實(shí)施多個(gè)地方政府的聯(lián)合供給,調(diào)整事權(quán)分配。當(dāng)然,改變事權(quán)的劃分工作在當(dāng)前的大形勢(shì)下可以考慮將模式進(jìn)行調(diào)整,將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政優(yōu)勢(shì),更好地對(duì)資源稅進(jìn)行改革。

      然而目前的轉(zhuǎn)移支付體系無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用,還需要盡快完善相關(guān)的管理制度,以此為基礎(chǔ)提供相應(yīng)的保障,例如,設(shè)置專業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)做好資金管理,對(duì)潛在的各類違法違規(guī)行為進(jìn)行管控和處罰,為了減少支付鏈條過(guò)長(zhǎng)出現(xiàn)的權(quán)責(zé)問(wèn)題,可以逐步減少政府層級(jí),保障轉(zhuǎn)移支付體系的公正性。[4]

      (四)土地制度的完善

      新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的出現(xiàn),也使傳統(tǒng)的農(nóng)地征收與補(bǔ)償工作存在轉(zhuǎn)讓權(quán)問(wèn)題,地方政府在未來(lái)需要明確土地在不同用途方面的轉(zhuǎn)讓權(quán),保持與國(guó)有土地的相等地位。首先,農(nóng)地具有自由轉(zhuǎn)讓權(quán),可以更好地保障農(nóng)民的收入;其次,可以更好地控制地方政府在土地供給市場(chǎng)方面的合理性,降低地方政府對(duì)于土地財(cái)政的過(guò)度依賴;最后,地方政府也可以從轉(zhuǎn)讓收益中獲取一定比例的稅收收入,在規(guī)范性上符合相關(guān)要求。

      本研究基于土地財(cái)政引發(fā)的各類問(wèn)題進(jìn)行了分析,從問(wèn)題產(chǎn)生的因素方面作為切入點(diǎn),明確治理思路。但目前的發(fā)展現(xiàn)狀下,土地財(cái)政對(duì)于中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響程度仍然存在,還需要在未來(lái)進(jìn)行進(jìn)一步研究和深入探討。

      參考文獻(xiàn):

      [1] 呂 丹,王 鈺.地方政府土地財(cái)政的綜合經(jīng)濟(jì)影響及改革路徑分析——基于對(duì)大連市土地財(cái)政實(shí)證研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究,2013(1).

      [2] 吳 迪,廖英伶.地方政府土地財(cái)政地域差異研究及轉(zhuǎn)型分析[J].中共南寧市委黨校學(xué)報(bào),2018(4).

      [3] 張若愚,吳培豪.我國(guó)地方土地財(cái)政問(wèn)題研究——基于發(fā)展和增長(zhǎng)的關(guān)系視角[J].新西部,2018(14).

      [4] 張安錄,劉 煉,曾 晨.行政空間鄰接與土地財(cái)政傳導(dǎo)效應(yīng)——基于武漢城市圈實(shí)證分析[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2018(6).

      [責(zé)任編輯:龐 林]

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