治理“為官不為”的實(shí)踐探索
——以黔西南州干部召回管理制度為例

楊丹

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都610065）

所謂“為官不為”，指的是黨政干部沒有按照崗位要求履行其應(yīng)盡的職責(zé)，表現(xiàn)為履職不及時(shí)、準(zhǔn)確，甚至是不履行職責(zé)，給國家治理和人民利益造成危害。“為官不為”從來不是這個(gè)時(shí)代獨(dú)有的問題，而當(dāng)下之所以暴露出來并成為一個(gè)嚴(yán)重的問題，與特定的時(shí)代背景分不開。十八大以來，黨中央以反腐為切入點(diǎn)開啟了全面從嚴(yán)治黨的新篇章，著力整治黨政干部生活中、工作中的“不正之風(fēng)”。隨著從嚴(yán)治黨的深化，我國黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，“吃拿卡要”、“亂作為、胡作為”等官僚主義現(xiàn)象明顯減少。然而，干部中卻也產(chǎn)生了“為官不易”的思想，面對(duì)從嚴(yán)治黨的高壓態(tài)勢(shì)，一些干部怕因工作出錯(cuò)丟了“官位”就干脆不干事、沒了“油水”就不想干事。“為官不為”一旦在干部中滋生并蔓延，就會(huì)使國家的各項(xiàng)政策執(zhí)行受阻，進(jìn)而影響干部與群眾的關(guān)系，損害政府形象。積極探尋“為官不為”的治理之道符合當(dāng)下的實(shí)際需要，并對(duì)國家治理能力的提升具有重要意義。

一、困境：當(dāng)前治理“為官不為”的制度難點(diǎn)

“為官不為”行為本身的復(fù)雜性和表現(xiàn)形式的多樣性，使得治理的難度相當(dāng)大。治理“為官不為”的難點(diǎn)在于：如何精準(zhǔn)識(shí)別“為官不為”行為并對(duì)不為者進(jìn)行有效的問責(zé)。

識(shí)別是問責(zé)的前提，“為官不為”不同于干部其他明顯的違規(guī)違法行為，它的表現(xiàn)形式多樣，影響程度大小不一，且具有很強(qiáng)的隱蔽性，現(xiàn)有制度和機(jī)制很難將其精準(zhǔn)識(shí)別出來。在我國公務(wù)員考核中，雖然要求對(duì)公務(wù)員“德、能、勤、績(jī)、廉”進(jìn)行全面考核，但由于“為官不為”的表現(xiàn)形式多樣，像工作態(tài)度不積極、思想上不積極進(jìn)取這類具有較強(qiáng)主觀色彩的指標(biāo)，在考核中往往難以科學(xué)量化。此外，我國《公務(wù)員法》規(guī)定：“公務(wù)員在定期考核中被確定為不稱職的，按照規(guī)定程序降低一個(gè)職務(wù)層次任職。若在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職等次的，按規(guī)定予以辭退。”這條規(guī)定明顯過于嚴(yán)厲且缺乏靈活性，“結(jié)果導(dǎo)致很多領(lǐng)導(dǎo)和同事不愿意將不作為的干部評(píng)為‘不稱職’”[1]，也就無法及時(shí)將不作為的干部識(shí)別出來，這在一定程度上讓不作為的干部更加有恃無恐，卻打擊了認(rèn)真積極工作的干部的積極性。

我國目前的問責(zé)制度主要側(cè)重于干部有錯(cuò)的顯性問責(zé)，卻很難對(duì)“為官不為”進(jìn)行問責(zé)。我國行政問責(zé)尚未制定出專門的全國性法律，只有地方政府層面制定的問責(zé)辦法，各地標(biāo)準(zhǔn)和程序不一，實(shí)施起來缺乏統(tǒng)一和規(guī)范。問責(zé)機(jī)制如何啟動(dòng)往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，沒有規(guī)范可供遵守，因此也沒有形成常態(tài)化的問責(zé)機(jī)制，對(duì)于像“為官不為”這樣隨時(shí)隨處可能發(fā)生的行為，行政問責(zé)所能發(fā)揮的作用明顯有限。此外，就問責(zé)事項(xiàng)和對(duì)象來看，問責(zé)大多啟動(dòng)在嚴(yán)重社會(huì)不良影響、或嚴(yán)重危害國家和社會(huì)利益的重大事件發(fā)生后，“且往往把目光盯在‘一把手’身上”[2]。對(duì)于普通干部出現(xiàn)的影響可大可小、危害可輕可重且隱蔽性更強(qiáng)的“為官不為”行為，行政問責(zé)卻鮮有關(guān)注。

二、探索：黔西南州“干部召回”的具體做法

2013 年黔西南州興仁縣委在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中開展“向惰政宣戰(zhàn)、向惰政問責(zé)”主題活動(dòng)，并在活動(dòng)中研究出臺(tái)了《興仁縣不勝任現(xiàn)職干部召回管理辦法（試行）》，該做法隨之得到了州委高度肯定。2014 年9 月州委組織部發(fā)布了《關(guān)于在全州開展不勝任現(xiàn)職干部召回管理工作的通知》，要求各縣（市）以及州直各單位借鑒興仁縣干部召回管理的做法，結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)召回辦法。自此，一場(chǎng)著力整治“為官不為”的實(shí)踐探索運(yùn)動(dòng)在全州鋪開了。

（一）組建工作隊(duì)伍

為保證干部召回工作在全州的順利有序推行，黔西南州成立了州委不勝任現(xiàn)職干部召回管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)全州的干部召回工作進(jìn)行統(tǒng)籌和指導(dǎo)。為保證從上到下各級(jí)各單位信息溝通的及時(shí)、通暢，又建立了干部召回工作分管領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)絡(luò)員聯(lián)系制度，負(fù)責(zé)傳達(dá)上級(jí)要求和反饋執(zhí)行中的問題，保證干部召回制度實(shí)施有條不紊進(jìn)行。

（二）做好宣傳工作

任何一項(xiàng)新制度的推行都需要良好的社會(huì)輿論，否則就會(huì)面臨很多阻力。獲取人民支持的前提是讓他們了解該制度，因此，宣傳工作必不可少。黔西南州相關(guān)部門全方位、多渠道協(xié)調(diào)對(duì)接多家報(bào)紙媒體和網(wǎng)站進(jìn)行該制度的宣傳報(bào)道，包括《人民日?qǐng)?bào)》、《貴州日?qǐng)?bào)》、新華網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等，并充分運(yùn)用微博、微信公眾號(hào)平臺(tái)加大宣傳報(bào)道力度，讓人民廣泛知曉并了解干部召回制度，同時(shí)也借此展示政府對(duì)此制度的重視和推行的決心。此外，州委活動(dòng)辦還編寫并發(fā)放了極具可讀性的《干部召回管理工作法》宣傳手冊(cè)，手冊(cè)介紹了干部召回管理制度實(shí)施的目的、意義和做法，并配上流程圖，讓人一目了然。最后，州委活動(dòng)辦開通了干部召回專用電子郵箱，用于接收群眾來信，解答群眾疑惑。這一系列宣傳工作為干部召回制度的全面鋪開奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)，也有利于廣泛聽取社會(huì)各界的聲音，及時(shí)調(diào)整制度中不恰當(dāng)?shù)牟糠帧?/p>

（三）制定召回辦法

州委在借鑒了興仁縣的做法的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《召回管理工作方案》，《方案》列出“不想干、不會(huì)干、完不成年度目標(biāo)任務(wù)、鬧不團(tuán)結(jié)、違規(guī)違紀(jì)”的五類干部、30 種實(shí)施召回情形，并明確了召回的基本原則，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各縣（市）、義龍新區(qū)以及州直各單位要結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜制定實(shí)施辦法，這給各單位留下了探索空間。

干部召回實(shí)施程序如圖1 所示，但在一些具體的環(huán)節(jié)中，各單位的做法又有所不同。在提出建議召回對(duì)象的環(huán)節(jié)，很多部門創(chuàng)造性地采用了不同的工作方法：州工商局、水庫和生態(tài)移民局采用“負(fù)面清單”管理召回法，將干部在日常工作中出現(xiàn)履行崗位職責(zé)不到位、工作任務(wù)未按要求按時(shí)限完成、違反黨紀(jì)政紀(jì)等情況列出詳細(xì)清單進(jìn)行管理，最后根據(jù)工作人員的負(fù)面清單記錄情況提出建議召回的對(duì)象；州環(huán)保局采用“記分考評(píng)”召回法，每年度每人基礎(chǔ)分為100 分，考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)干部每月考評(píng)記分情況進(jìn)行匯總，對(duì)在每月一次的常規(guī)工作考評(píng)中連續(xù)三個(gè)月被記負(fù)分人員以及在每年度考評(píng)周期內(nèi)累計(jì)得分低于90 分的人員，提請(qǐng)黨組會(huì)議研究確定召回對(duì)象。此外，還有督查通報(bào)召回法、民意調(diào)查召回法、業(yè)績(jī)考核召回法、“雙星”創(chuàng)建召回法等，大多部門單位都同時(shí)采用多種召回辦法，以此暢通民意表達(dá)渠道。

在單位提出建議被召回的人員后，需要由相關(guān)黨委組織部門研究決定是否進(jìn)行召回，并決定召回管理的方式，其中達(dá)到辭退或解聘情形的直接予以辭退或解聘。召回管理方式有集中教育、跟蹤考察和組織處理。集中教育是所有召回對(duì)象都必須進(jìn)行的環(huán)節(jié)，一般以一定時(shí)期內(nèi)的集中上課、培訓(xùn)、軍訓(xùn)等形式進(jìn)行，包括思想政治教育、工作技能培訓(xùn)等。教育培訓(xùn)不合格及初始確定為需要跟蹤考察的人員還需進(jìn)行跟蹤考察，該環(huán)節(jié)通過把召回人員安排到一些重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)或中心工作，進(jìn)行為期1—6 個(gè)月的考察，以此觀察他們的工作態(tài)度和實(shí)際行為有無轉(zhuǎn)變。集中教育和跟蹤考察合格的干部都能回到原工作崗位。跟蹤考察不合格者及初始確定為需要組織處理的干部則需進(jìn)入組織處理環(huán)節(jié)，組織處理方式有降職降級(jí)、免職、轉(zhuǎn)崗和待崗。

圖1 干部召回管理流程圖（圖片來源：本研究整理繪制）

（四）建立“四位一體”干部管理機(jī)制

2016 年5 月，黔西南州委出臺(tái)了《關(guān)于建立完善“四位一體”從嚴(yán)管理干部機(jī)制深化干部召回管理工作的實(shí)施方案》，提出要建立和完善目標(biāo)管理、崗位責(zé)任、正向激勵(lì)保障、負(fù)向約束懲戒“四位一體”機(jī)制。目標(biāo)管理始終堅(jiān)持量身定制和動(dòng)態(tài)增加，做到科學(xué)、合理、規(guī)范、精細(xì)，明確年度目標(biāo)、季度目標(biāo)和月度目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上將目標(biāo)進(jìn)行分解，具體分解到各個(gè)單位、各個(gè)人，以保證目標(biāo)清晰、權(quán)責(zé)明確。崗位責(zé)任落實(shí)機(jī)制堅(jiān)持科學(xué)定崗定責(zé)，細(xì)化崗位責(zé)任，建立清晰具體的崗位責(zé)任清單，細(xì)化到崗、落實(shí)到人。在精準(zhǔn)考評(píng)的基礎(chǔ)上對(duì)干部實(shí)施正向激勵(lì)，對(duì)按時(shí)按質(zhì)完成給定目標(biāo)任務(wù)、工作中認(rèn)真落實(shí)崗位職責(zé)、綜合表現(xiàn)優(yōu)秀的干部，根據(jù)實(shí)際情況，采取“菜單式”、個(gè)性化激勵(lì)方式。負(fù)向懲戒約束機(jī)制上強(qiáng)調(diào)推行干部召回管理，暢通干部“下”的渠道方式，及時(shí)調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部。

三、破局：“干部召回”治理“為官不為”的有效性

在整治“為官不為”的問題上，黔西南州探索實(shí)施的干部召回制度是具有開創(chuàng)性的，在興起之初就顯示出強(qiáng)大的威力，一度引發(fā)社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，中組部還親自到貴州省去調(diào)研了干部召回管理制度，全國其他一些省市也到黔西南州進(jìn)行考察和學(xué)習(xí)，目前云南、湖北、江蘇、浙江等省份也在大力探索實(shí)施該制度。

（一）促使干部干事創(chuàng)業(yè)的局面形成

據(jù)調(diào)查顯示，干部召回制度實(shí)施一年后，全州7.5 萬余名干部中，已有1900 名不勝任干部被召回，占干部總數(shù)的2.53%。其中處級(jí)干部26 名，科級(jí)干部397 名。經(jīng)過教育培訓(xùn)，有1426 人回到原來單位，84 人轉(zhuǎn)崗、67 人待崗、51 人被免職、36 人被辭退，全州千余名被召回干部無1 人申訴或上訪。在群眾滿意度測(cè)評(píng)中，黔西南州從上一年的全省第9 位上升到第3 位，干群關(guān)系明顯改善。此外，各個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)也紛紛表示“人好管了，工作任務(wù)好安排了”。以前開會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)的干部遲到、早退、會(huì)場(chǎng)接聽電話、隨意走動(dòng)、打瞌睡或開小會(huì)的情況不再出現(xiàn)了；以前一些干部上班喝茶、看報(bào)、上網(wǎng)、各個(gè)科室隨處逛、與其他人聊天的現(xiàn)象明顯減少了。干部召回制度的實(shí)施，使干部工作作風(fēng)得到了極大轉(zhuǎn)變，促使干部干事創(chuàng)業(yè)的局面形成。

（二）實(shí)現(xiàn)了從“領(lǐng)導(dǎo)干部”到“一般干部”的問責(zé)對(duì)象全覆蓋

“為官不為”行為在發(fā)生對(duì)象上具有廣泛性，既可能出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部身上，也可能發(fā)生在一般干部身上，且相對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，非領(lǐng)導(dǎo)干部是一個(gè)更為龐大的群體，他們受到外界的關(guān)注更少，其不作為行為也就更為隱蔽，發(fā)生頻率也更高?，F(xiàn)行的行政問責(zé)制多把目光落在領(lǐng)導(dǎo)干部身上，對(duì)普通公務(wù)員的不作為關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更難以對(duì)其進(jìn)行有效問責(zé)。干部召回制度正好彌補(bǔ)了這一缺陷，它在召回對(duì)象上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，沒有明確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)干部，不存在特殊性。眼光既向上看，也向下看，落實(shí)了全面從嚴(yán)治黨的要求，對(duì)所有干部的“為官不為”行為震懾明顯。

（三）在處理手段上實(shí)現(xiàn)了“人性”與“理性”的統(tǒng)一

“為官不為”情節(jié)有輕有重，危害可大可小，處理方式理應(yīng)科學(xué)靈活。干部召回制最明顯的一個(gè)優(yōu)勢(shì)或特點(diǎn)就是：對(duì)于不作為的干部，“它既非不問青紅皂白的‘一棍子打死’，亦非無休止地‘下不為例’”。干部召回重在對(duì)有問題的干部進(jìn)行“維修”，而不是將他們徹底“拋棄”，給了干部一次改正的機(jī)會(huì)，“維修”合格后，大部分的干部仍然能回到原有工作崗位，這充分體現(xiàn)了它的人性化。但這并不意味著對(duì)任何無底限行為的放縱，情節(jié)嚴(yán)重者仍將面臨組織處理，包括轉(zhuǎn)崗、免職、降職、降級(jí)、待崗甚至是辭退、解聘，這也給“為官不為”者一個(gè)警醒：干部召回制度不是隔靴搔癢，它具有制度的理性和剛性。干部召回制度在管理干部上能夠做到寬嚴(yán)相濟(jì)，手段靈活多樣，兼具人性和理性，這是它的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也契合了對(duì)不作為干部處理的要求，更能讓他們從心底接受并認(rèn)可該制度。

四、思考：讓“干部召回”對(duì)“為官不為”持續(xù)發(fā)力

干部召回管理制度在治理“為官不為”問題上具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和有效性，理應(yīng)將該制度推向常態(tài)化。但目前來說，干部召回管理制度還屬于“新生事物”，實(shí)踐中也還存在一些問題，還需不斷探索和完善才能保持其生命力，實(shí)現(xiàn)對(duì)“為官不為”的持續(xù)發(fā)力。

（一）建立科學(xué)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

從根本上解決干部“為官不為”問題應(yīng)包括兩個(gè)步驟：一是聚焦問題，強(qiáng)化要求和懲治，以有效的制度和環(huán)境壓力壓縮“為官不為”的生存空間；二是跳出問題本身，營造良好的制度環(huán)境來引導(dǎo)和激勵(lì)干部積極有為[3]。

黔西南州在實(shí)施干部召回過程中十分重視糾錯(cuò)，但也存在著過于急切、用力過猛的問題，沒有合理“容錯(cuò)”。一些地方在實(shí)施該制度時(shí)，給各個(gè)單位強(qiáng)制分配“召回”指標(biāo)，這給那些本身編制就很少的小單位帶來了不小壓力，導(dǎo)致被“召回”的干部也有很大情緒。比如興仁縣在制度實(shí)施初期，規(guī)定35 人以下單位最末一位“召回”，70 人以上單位末三位“召回”，中間規(guī)模的單位末兩位“召回”，這一規(guī)定導(dǎo)致一些人本來就很少的單位的日常工作受到嚴(yán)重影響，如一些干部工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，但因?yàn)橛兄笜?biāo)要求還是被“召回”，積極性很受打擊。迫于指標(biāo)召回的壓力，而又確實(shí)選不出需要被召回的人員時(shí)，有些部門甚至實(shí)行輪流召回、抽簽召回的做法，種種“變異”的做法都違背了該制度設(shè)計(jì)的初衷，還產(chǎn)生了不少負(fù)面效應(yīng)。

干部召回是為了讓干部更好地做好本職工作，召回本身不是目的，如果為追求制度的噱頭效應(yīng)而硬性攤派召回指標(biāo)，只會(huì)造成干部的過度緊張，反而影響他們的正常工作。治理“為官不為”的最終目的是要讓干部“積極有為”，只有建立科學(xué)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，才能讓積極有為的干部有底氣，胡亂作為或不作為的干部逃不過相應(yīng)的懲罰。那么，到底哪些錯(cuò)可以“容”，哪些錯(cuò)又必須“糾”呢？習(xí)近平曾在講話中提出：“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來?！盵4]堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”的容錯(cuò)糾錯(cuò)原則，才能讓真正想干事的干部不畏懼錯(cuò)誤，敢干敢闖，也能讓那些主觀故意犯錯(cuò)的干部受到應(yīng)有的懲罰，體現(xiàn)制度的公平正義。落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)原則需要建立科學(xué)的工作流程和具體的容錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這需要參照中央政策和法律的有關(guān)規(guī)定，同時(shí)，要根據(jù)各地區(qū)、各部門的干部隊(duì)伍實(shí)際情況，制定符合實(shí)際和便于操作的辦法[5]，在對(duì)干部進(jìn)行召回時(shí)，要首先對(duì)干部進(jìn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)的認(rèn)定，以免“誤傷”干部，打擊他們的工作積極性。

（二）盡快形成統(tǒng)一規(guī)范的制度文本

制度的規(guī)范化是保證其生命力的前提，形成統(tǒng)一規(guī)范的制度文本是保證制度規(guī)范化的關(guān)鍵。在實(shí)施干部召回制度時(shí)，黔西南州州委只規(guī)定了召回的基本原則和主要流程，各單位和部門可以結(jié)合實(shí)際情況制定自己的召回辦法，這在制度探索初期階段確實(shí)有利于鼓勵(lì)創(chuàng)新、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。但從長(zhǎng)期來看，一項(xiàng)成熟的制度必須具備穩(wěn)定性和執(zhí)行的統(tǒng)一性，這就對(duì)形成統(tǒng)一規(guī)范的制度文本提出了要求。

從黔西南州目前的狀況看，干部召回制度相關(guān)文本繁多，呈現(xiàn)碎片化。地方各單位都制定了自己的干部召回工作方法，并內(nèi)容上呈現(xiàn)差異，尤其是關(guān)于召回情形的規(guī)定，各單位之間的差異較大。有的單位根據(jù)召回的基本原則，詳細(xì)梳理了三十余種召回情形，并且具有較強(qiáng)的可操作性，而有的單位規(guī)定的召回情形就十分籠統(tǒng)，缺乏可操作性。即使對(duì)于同一召回情形，比如，有單位規(guī)定“連續(xù)曠工超過7 天”的干部要被召回，有的單位則規(guī)定“連續(xù)曠工超過5 天”的干部就要實(shí)施召回，這樣差異性的規(guī)定實(shí)施起來會(huì)引起干部的不滿，也就無法保證它的長(zhǎng)效性。

由于“為官不為”行為本身的復(fù)雜性和多樣性，在界定和梳理其表現(xiàn)形式時(shí)確實(shí)存在較大難度，即使形成了文本也無法將現(xiàn)實(shí)中的所有情形窮盡。但作為一項(xiàng)制度來說，我們必須保證它的穩(wěn)定性和執(zhí)行的統(tǒng)一性。因此，在實(shí)踐探索過程中，相關(guān)組織部門要善于把實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并上升為統(tǒng)一的文本規(guī)范，對(duì)實(shí)施過程中出現(xiàn)的不科學(xué)、不規(guī)范甚至是有違原則的行為及時(shí)提醒或制止，并將規(guī)定及時(shí)寫入制度文本中，才能做到及時(shí)糾偏止損，讓制度運(yùn)行真正有法可依，實(shí)施規(guī)范，防止執(zhí)行的變異和走樣。

（三）以召回制度為載體實(shí)現(xiàn)對(duì)“為官不為”的綜合治理

防治“為官不為”是一個(gè)系統(tǒng)工程，要多舉措并舉。黔西南州在探索干部召回管理制度過程中已注意到了這一問題，因而提出了要建立“四位一體”機(jī)制，深化干部召回管理工作。以實(shí)行目標(biāo)管理、制定崗位責(zé)任為前提，把激勵(lì)作為鼓勵(lì)干部有為的重要手段，把召回作為約束“為官不為”保障環(huán)節(jié)，努力形成一整套治理“為官不為”的工作推進(jìn)機(jī)制，進(jìn)而保證干部召回制度能發(fā)揮應(yīng)有的效能。

人的任何行為歸根到底都是受心理的支配，如果只是將召回制度作為對(duì)干部的一種負(fù)向約束來推行，將難以從根本上解決“為官不為”問題，甚至還會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)，令“為官不為”行為更加隱性。干部“為官不為”可能有多方面的原因并且存在個(gè)體差異，比如人崗不匹配、激勵(lì)不健全、監(jiān)督不到位或者能力不夠等，企圖單依靠“干部召回”來一勞永逸解決“為官不為”是不現(xiàn)實(shí)的，只有全方位完善干部管理制度，才能從根本上解決“為官不為”。

防治“為官不為”必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，“從干部的宣傳教育、交流培養(yǎng)、規(guī)范管理、監(jiān)督問責(zé)等多個(gè)方面入手，重點(diǎn)構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完善、有效管用的制度體系。”[6]從干部召回制度的實(shí)施流程中可以發(fā)現(xiàn)，該制度具有很強(qiáng)的兼容性，它實(shí)施的具體環(huán)節(jié)其實(shí)包含或交叉了干部管理制度中的監(jiān)督考核、培訓(xùn)、組織處理等環(huán)節(jié)。未來對(duì)“為官不為”的治理中，完全可以以干部召回制度為載體，同時(shí)有效對(duì)接其他干部管理制度，在干部召回的具體環(huán)節(jié)中，實(shí)現(xiàn)干部考核、培訓(xùn)、問責(zé)、激勵(lì)等制度機(jī)制有機(jī)結(jié)合，讓干部召回制度不僅僅成為對(duì)干部的一種負(fù)向約束，更成為促使干部愿為、敢為的正向激勵(lì)力量，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)“為官不為”的系統(tǒng)、綜合治理。●