農(nóng)村水環(huán)境治理市場化機制研究

矯旭東，李雨凡，杜歡政,2

（1.同濟大學馬克思主義學院循環(huán)經(jīng)濟研究所；2.聯(lián)合國環(huán)境署-同濟大學環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展學院，上海200092）

一、引言

隨著我國進入中國特色社會主義新時代，農(nóng)村環(huán)境污染治理越來越受到國家重視。2018年2月，中辦、國辦印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，明確提出推進農(nóng)村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進農(nóng)村生活污水治理。農(nóng)村水環(huán)境質(zhì)量狀況與農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村生活水平密切相關(guān)，直接影響到農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境和農(nóng)民身體健康。

隨著國家大力推進鄉(xiāng)村振興，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有了很大改善，但總體上看，農(nóng)村水環(huán)境質(zhì)量狀況仍不容樂觀，農(nóng)村水污染和飲水安全問題突出。本文在分析農(nóng)村水環(huán)境治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以市場化機制為切入點，研究農(nóng)村水環(huán)境治理市場化治理的關(guān)鍵影響因素，并在此基礎(chǔ)上提出市場化治理思路和對策，旨在為國家制定農(nóng)村水環(huán)境管理政策、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供參考借鑒。

二、農(nóng)村水環(huán)境治理現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村水環(huán)境污染現(xiàn)狀

當前，農(nóng)村水環(huán)境污染總體呈現(xiàn)出兩大特點：一是農(nóng)村污水排放總量大、污水處理率低；二是農(nóng)村污水處理設(shè)施現(xiàn)狀堪憂。

從全國情況看，目前全國農(nóng)村生活污水每年超過80億噸，但污水處理率不足10%。農(nóng)村絕大多數(shù)污水被直接排放至河流、農(nóng)田，通過雨水沖刷進入農(nóng)村環(huán)境，影響農(nóng)作物生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。農(nóng)村水環(huán)境污染正經(jīng)歷“上山下鄉(xiāng)”運動，各類污染由東部向中西部轉(zhuǎn)移、城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，全國農(nóng)村水環(huán)境遭受污染的比例不斷上升。目前，農(nóng)村水污染物排放量占全國水污染物排放量50%以上，根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2017-2022年中國農(nóng)村污水處理行業(yè)發(fā)展前景預測與投資戰(zhàn)略規(guī)劃剖析報告》顯示，2016年我國農(nóng)村污水排放量達到02萬噸，2010-2016年復合增速超過10%，預計到2020年可達到近300萬噸，由此可見農(nóng)村污水排放量巨大。

表1 2011-2015年我國農(nóng)村污水處理設(shè)施統(tǒng)計表

圖1 2010-2020年中國農(nóng)村污水排放量及預測 （萬噸）

圖2 2011-2015年中國農(nóng)村污水與城市污水處理率對比

從全國農(nóng)村污水處理設(shè)施看，情況堪憂。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，2015年全國共有建制鎮(zhèn)20515個，鄉(xiāng)11315個，自然村264.5萬個。農(nóng)村污水處理情況明顯滯后于城市，截至2015年底，有近90%的鄉(xiāng)村沒有污水處理設(shè)施，建有污水處理設(shè)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比僅為7.1%。擁有污水處理的農(nóng)村主要為分散式污水處理設(shè)施，污水處理裝置1701個，污水處理廠361個，日處理量分別為33.5萬立方米/天、19.3萬立方米/天，農(nóng)村污水處理能力亟待提升。

總的來看，造成我國農(nóng)村水環(huán)境污染的主要原因包括以下幾個方面：1.生活污水污染和固體廢棄物污染，特別是隨著城市化進程的加快，城市居民對于肉蛋等畜禽產(chǎn)品的需求不斷增大，推動了農(nóng)村畜禽業(yè)的快速發(fā)展，大量的畜禽糞便不經(jīng)處理直接排放，造成嚴重的農(nóng)村水環(huán)境污染[1]。2010年，我國農(nóng)村自來水普及率已達65%，人均用水量為100L左右，年均污染排放量也超過了2000億噸。隨著農(nóng)村自來水的普及程度不斷升高，相應(yīng)的生活污水排放量也逐年遞增。此外，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量也逐年增多，目前我國擁有9億多的農(nóng)村人口，年均垃圾量能達到2億噸左右[2]，部分農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)“垃圾圍村”“垃圾圍壩”現(xiàn)象，嚴重影響到農(nóng)村水環(huán)境。2.農(nóng)村專業(yè)配套污水處理設(shè)施不完善。缺少良好的污水排放通道致使污水在街道流淌，甚至部分污水直接流入河流湖泊，地表水資源污染的同時會影響地下水。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染隨意排放。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染分為兩種情況：一是企業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，模式單一，對于污染物不經(jīng)處理隨意排放；二是由城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村存在污染問題的企業(yè)，由于城市對于污染物排放具有嚴格標準，所以這類企業(yè)受利益驅(qū)使將污染物轉(zhuǎn)向農(nóng)村。

（二）農(nóng)村水環(huán)境治理存在的主要問題

雖然我國對農(nóng)村水環(huán)境污染已開展了大規(guī)模整治行動，但仍存在著很多問題。

1.立法缺失、法律體系不健全

農(nóng)村城鎮(zhèn)不斷發(fā)展，生活污水也越來越多。由于處理技術(shù)落后，大多數(shù)生活污水以及工業(yè)污水被直接排放到溝渠和池塘中，致使水污染更加嚴重。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，很大程度上是因為農(nóng)村立法不健全。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，原有的法律法規(guī)體系遠不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。目前的《水污染防治法》對農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠，例如對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染控制有效，對解決面源污染問題意義不大；對諸多小型企業(yè)的污染監(jiān)控也由于成本過高難以實現(xiàn)。而且某些環(huán)境領(lǐng)域的立法還存在空白，使我國農(nóng)村環(huán)保立法跟不上環(huán)保發(fā)展趨勢，不利于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展[3]。

2.水污染治理主體缺失，角色不明

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于各部門權(quán)責不清，面對各種水污染現(xiàn)象基本采取得過且過的做法。另一方面，由于水污染治理是一項長期且耗費大量資金的系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政資金緊缺，通常不會將大量的資金投入短期無法見效益的水污染治理工程。有時還會將水污染治理的工作推向下級村委會，而村委會沒有接受過系統(tǒng)嚴密的工作安排，再加上缺少人力和物力，所以通常只是做到應(yīng)付上級檢查而沒有真正治理。

3.環(huán)保資金投入不夠，治理設(shè)施落后

我國城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象嚴重，城市與農(nóng)村之間還存在著很多不公平的現(xiàn)象。長期以來，我國重視城市發(fā)展，污染防治設(shè)施幾乎全部投到了工業(yè)或城市，造成城市環(huán)境污染向農(nóng)村擴散，而鄉(xiāng)村從國家財政渠道無法得到相應(yīng)的污染治理資金，也難以申請到用于專項治理的排污費，這就導致鄉(xiāng)村沒有多余的資金投入防污治污設(shè)施建設(shè)。

4.鄉(xiāng)村環(huán)保意識差，重視程度不夠

農(nóng)村環(huán)境污染的產(chǎn)生除了經(jīng)濟發(fā)展方式外，更為關(guān)鍵的是環(huán)保意識淡薄，缺乏綠色發(fā)展觀念。某些地區(qū)的領(lǐng)導缺乏正確的政績觀，在發(fā)展過程中只追求經(jīng)濟效益和政績，在招商引資過程中沒有把環(huán)境和生態(tài)影響放在第一位，部分地區(qū)在決策時走的還是“先污染、后治理”的彎路。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中濫用化肥農(nóng)藥，在生活中亂扔垃圾和廢棄物，排放工業(yè)廢水廢氣等，這些缺乏環(huán)保意識的行為都導致我國鄉(xiāng)村環(huán)境愈發(fā)脆弱。

三、國外水環(huán)境市場化治理典型案例及經(jīng)驗借鑒

（一）國外農(nóng)村水環(huán)境市場化治理研究進展

國外多年來以市場化手段治理水污染的實踐取得了明顯效果，同時形成了體系化的政策措施。通過對國外農(nóng)村水環(huán)境治理典型案例研究分析，梳理出農(nóng)村水污染治理的相關(guān)經(jīng)驗，可以有效用于我國農(nóng)村水環(huán)境污染治理工作。

1.發(fā)達國家農(nóng)村水環(huán)境治理經(jīng)驗

20世紀初期，西方主流經(jīng)濟學將包括農(nóng)村水環(huán)境污染問題視為“市場失靈”的產(chǎn)物。20世紀70年代后，發(fā)達國家相繼建立污染排放權(quán)交易制度，主要發(fā)達國家逐步實行市場調(diào)節(jié)為主、行政手段為輔的農(nóng)村水環(huán)境治理方式。上世紀中期以來，英國、新西蘭、加拿大等國逐漸建立了一套符合市場發(fā)展方向的新型農(nóng)村水環(huán)境管理模式，其核心是摒棄以政府為主導的干預，用市場化的力量推動農(nóng)村環(huán)境治理，擴大市場調(diào)配資源的作用，包括農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)市場化、參與治理企業(yè)私營化等，更加有效地利用社會資源，創(chuàng)造最大的價值[4]。

美國注重發(fā)揮市場化力量，加強農(nóng)村水環(huán)境保護。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的點源和面源污染，支持企業(yè)開展農(nóng)村環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；對于農(nóng)村人居環(huán)境整治和廢棄物管理，通常以政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營等市場化方式，由環(huán)保公司提供市場化服務(wù)和管理。Grunwald S,Norton LD提出“綠色補償機制”（Pay the polluter），通過經(jīng)濟激勵，將農(nóng)業(yè)面源污染治理納入政府綠色支出[5]。

法國、德國等國家鼓勵企業(yè)加強農(nóng)業(yè)環(huán)?？萍紕?chuàng)新和市場推廣，加快農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術(shù)、新工藝的推廣應(yīng)用，加強農(nóng)民技能培訓，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向循環(huán)型、生態(tài)型轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村環(huán)境污染。日本、韓國對于城鄉(xiāng)環(huán)境污染治理技術(shù)不斷加大投入，企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，其環(huán)境污染治理技術(shù)已達到世界先進水平，生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展。

2.世界知名河流湖泊污染市場化治理措施

萊茵河、泰晤士河、伊利湖作為世界知名的河流湖泊，先后經(jīng)歷過嚴重污染的局面，經(jīng)過市場化機制治理的實踐探索，取得了很好的治理效果，值得總結(jié)借鑒。

萊茵河位于歐洲中部，發(fā)源于瑞士的阿爾卑斯山中部，流經(jīng)奧地利、瑞士和法國邊界，穿過德國至荷蘭入北海。多年來造成萊茵河水質(zhì)惡化的主要原因有人口增長、資源消耗、沿途農(nóng)業(yè)開發(fā)以及使用殺蟲劑和人造化學試劑等。萊茵河是跨流域河流，流經(jīng)的國家多，治理難度大。為此，1950年，荷蘭、西德、盧森堡和瑞士等國聯(lián)合成立了“萊茵河國際防污染委員會”，通過調(diào)查萊茵河污染性質(zhì)、程度與來源，引入社會環(huán)保企業(yè)，發(fā)揮市場化手段加強治理。同時，定期召開萊茵河國家部長會議，聽取各國污染治理計劃與政策的執(zhí)行情況，并制定相關(guān)協(xié)議與條約。

泰晤士河是倫敦市及牛津市的主要水源，在1800～1850年間，泰晤士河水質(zhì)惡化主要原因是大面積的工業(yè)污染，人口驟然增加導致污染負荷增加。20世紀60年代，英國政府成立泰晤士河水務(wù)局，采用市場化治理機制，加強泰晤士河流域的治理和管理，其治理資金主要來源于供水收費和利用市場融資。泰晤士河流域根據(jù)河流環(huán)境容量公平分配排污權(quán)，實行排污許可證制度，并且根據(jù)區(qū)域生態(tài)特點設(shè)立水質(zhì)保護目標，全面實行“污染者付費”原則。

伊利湖在美國和加拿大兩國經(jīng)濟中占有重要地位，是北美五大湖之一。隨著周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程不斷加快，伊利湖地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，主要原因是在20世紀70年代以前大量的含磷洗滌劑肆意排放進湖，以及工業(yè)廢水、生活污水和化肥的大量使用。在治理方面，采取的措施主要是制定相關(guān)協(xié)議和加大投資興建污水處理設(shè)施，通過市場化手段加強污染治理。協(xié)議中厘清了美加兩國在治污和環(huán)保方面的權(quán)責義務(wù)，還制定了點源污染排放標準和農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃，削減非點源污染，并且制定法令禁止含磷洗滌劑的生產(chǎn)與使用[6]。

（二）國外水環(huán)境市場化治理經(jīng)驗對中國的啟示

通過研究分析國外水環(huán)境市場化治理經(jīng)驗，我們可以從國外治污措施中得到一些啟示：

首先，建立完善的治理水污染的法律法規(guī)標準體系。世界上水質(zhì)優(yōu)良的國家都很重視用立法保護水體，例如芬蘭，而且多數(shù)國家的水污染治理具體措施和配套措施都具有法律依據(jù)。萊茵河、泰晤士河和伊利湖的治理也都得益于制定了相應(yīng)的法律法規(guī)。

其次，構(gòu)建有效的環(huán)境經(jīng)濟政策和信息公開政策。環(huán)境經(jīng)濟政策是指按照市場經(jīng)濟的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費以及保險等經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)或影響市場主體行為。環(huán)境經(jīng)濟政策的使用能夠增加治污的靈活性，基于環(huán)境資源利益的調(diào)整來建立保護和持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。而信息公開政策能夠?qū)⑺h(huán)境治理透明化，是對環(huán)境經(jīng)濟政策的有效補充。

最后，發(fā)揮市場化力量，社會各主體共同發(fā)力。政府對水污染治理起主導作用，出臺法律法規(guī)，對于當?shù)氐乃廴局卫硗度胍欢ǖ馁Y金。但同時，更為關(guān)鍵、更有效的方式是引入市場化力量，發(fā)揮社會各方力量共同治理，積極促進區(qū)域之間的合作。水污染治理應(yīng)當與當?shù)仨椖拷Y(jié)合，因地制宜。美國伊利湖水污染治理效果好的原因就是與當?shù)仨椖烤o密結(jié)合。

四、農(nóng)村水環(huán)境市場化治理的關(guān)鍵影響因素與基本思路

近年來，中共中央、國務(wù)院對農(nóng)村環(huán)境整治高度重視。農(nóng)村水環(huán)境治理是一項公益性強的事業(yè)，長期以來，農(nóng)村水環(huán)境治理、污水處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施未獲有效投入，歷史欠賬多、建設(shè)落后。按照現(xiàn)行的國家財政體制，中央和省級財政資金相對充足，市級和縣級由于地區(qū)發(fā)展水平差異財政狀況差別較大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級財政情況則更加堪憂。雖然國家近年來相繼投入了大量資金用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，但我國擁有48萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、69萬個鄉(xiāng)村，農(nóng)村水環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入的資金量巨大。

（一）農(nóng)村水環(huán)境市場化治理的關(guān)鍵影響因素

我國農(nóng)村污水處理與城市污水處理存在很大程度上的不同。單個農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水量難以形成規(guī)模，往往很難吸引到社會資本，這就需要政府投入大量資金來處理農(nóng)村污水。但是長此以往，政府很難長期承擔這筆支出，這就需要引入社會資本來輔助支持。企業(yè)在投入項目時最為關(guān)注的是投資營利效果，而農(nóng)村污水處理幾乎是純公益性的項目，所以很難調(diào)動企業(yè)的積極性。基于此，本文先梳理出農(nóng)村水環(huán)境市場化治理的關(guān)鍵影響因素，以期提出有針對性的對策。

1.農(nóng)村水環(huán)境污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施投入大、農(nóng)村污水處理量小，無法形成市場化規(guī)模效益；

2.社會資金投入高、市場化回報率低，企業(yè)盈利性差，導致社會資本投入積極性差；

3.農(nóng)村污水與城市污水污染物成分、含量存在差異，企業(yè)市場化治理技術(shù)無法通用，企業(yè)城市污水治理建設(shè)投入和運營模式無法完全復制。

（二）引入市場化機制治理農(nóng)村水環(huán)境的基本思路

對于社會資金來說，引入社會資本投入農(nóng)村水環(huán)境治理還存在著突出難題。市場化投資一般更趨向于具有現(xiàn)金流、盈利可能性大的項目，例如農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、自來水入戶等。但是農(nóng)村水環(huán)境治理屬于公益項目，要解決這個問題，就要脫離簡單融資思維，考慮農(nóng)村水環(huán)境項目與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，可以采用“項目打包策略”配套解決農(nóng)村水環(huán)境治理難題：1.將鎮(zhèn)上的多個小型污水處理站打包交由當?shù)匾患夜具\營，通過規(guī)模效應(yīng)降低單位投入成本，提升公司的盈利可能性。2.為避免責任界定難題，在污水處理廠建設(shè)過程中運用“全生命周期”的理念，使建設(shè)和運營一體化，全程都由一家公司負責，保證項目技術(shù)經(jīng)濟的最優(yōu)化設(shè)計。3.將農(nóng)村污水處理項目與水環(huán)境治理結(jié)合，采用政府購買服務(wù)方式，將污水處理項目納入其中，打造一個綜合治理水環(huán)境項目，從而帶動農(nóng)村整體環(huán)境的提升[7]。

五、市場化推進農(nóng)村水環(huán)境治理的主要對策

（一）發(fā)揮 “政府”和 “市場”力量，共同治理農(nóng)村水環(huán)境

農(nóng)村水環(huán)境治理的難點在于“市場失靈”，“市場失靈”和“政府失靈”是造成農(nóng)村環(huán)境污染、治理效率低下的原因。為此，應(yīng)采用經(jīng)濟學分析方法，研究提出政府與市場相結(jié)合、“政府”與“市場”兩手發(fā)力的對策。

從農(nóng)村環(huán)境污染的特點出發(fā)，針對農(nóng)村環(huán)境具有污染源小而多、污染源廣而分散的特點，比較分析以政府為主體的治理模式和以村民為主體的自治模式，提出政府與市場結(jié)合的農(nóng)村水環(huán)境治理有效方式。對于廣大農(nóng)村來說，僅靠政府大量投入來進行農(nóng)村水環(huán)境治理難以為繼。從多中心治理視角提出治理農(nóng)村面源污染，市場可以很好地發(fā)揮有效配置資源的積極作用?？偨Y(jié)國內(nèi)市場化治理農(nóng)村水環(huán)境的成功案例，從加強全社會治理的視角提出加強農(nóng)村水環(huán)境治理對策[8]。

（二）探索河道整治 “市場打包”的市場化模式

采取農(nóng)村河道整治與市場化模式共同運行機制，政府通過建立“以河養(yǎng)河”“以堤養(yǎng)河”“以塘養(yǎng)河”等模式，將產(chǎn)出的經(jīng)濟效益用于河道整治，可以實現(xiàn)農(nóng)村河道整治市場化長效管理。

政府通過招商投標等方式把河道和沿岸公共用地承包給個人或企業(yè)，政府與承包商簽訂合同，河道承包者需要履行河道清淤、保潔等日常工作的義務(wù)，主動接受政府的檢查和群眾的監(jiān)督投訴。與此同時，河道承包者能夠獲得相應(yīng)的權(quán)利即：河道兩側(cè)土地的使用權(quán)，承包商可以以其他方式從中獲得經(jīng)濟利益。具體模式有以下幾種：1.“以河養(yǎng)河”模式：這種模式的河道承包者要承擔將河面漂浮垃圾、藻莖、水花生清理等保潔，以及河道清淤、河岸植被保護等義務(wù)。相應(yīng)擁有的權(quán)力是合同期內(nèi)獲得管理河段的養(yǎng)殖權(quán)及水產(chǎn)所有權(quán)。2.“以塘養(yǎng)河”模式：這種模式河道承包者的義務(wù)是河道清淤、保潔、河岸生態(tài)建設(shè)等，相應(yīng)的權(quán)利是獲得魚塘使用權(quán)及水產(chǎn)所有權(quán)。3.“以堤養(yǎng)河”模式：這種模式河道承包者的義務(wù)是河道保潔、清淤、岸堤植樹等，相應(yīng)獲得河堤植樹權(quán)及樹木所有權(quán)。4.“以地養(yǎng)河”模式：這種模式河道承包者的義務(wù)是河道清淤、保潔、沿河農(nóng)田的征用補償，相應(yīng)獲得征用地植樹權(quán)及樹木所有權(quán)[9]。

（三）引入PPP模式，加強農(nóng)村水環(huán)境治理

通過引入PPP模式進行農(nóng)村水環(huán)境治理，充分考慮農(nóng)村水環(huán)境治理項目與其他農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目的關(guān)聯(lián)性，跳出單純的“融資思維”，采用“打包策略”，通過制度建設(shè)推動多元化治理，通過完善價格機制和優(yōu)惠政策，推動專業(yè)化、市場化運作。采用市場化運作、企業(yè)化管理在農(nóng)村水環(huán)境綜合整治中發(fā)揮作用，通過政府購買服務(wù)讓第三方物業(yè)公司唱主角，可以探索出新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村環(huán)境整治的市場化路徑。

同時，非政府組織在農(nóng)村環(huán)境治理中可以發(fā)揮其優(yōu)勢作用，找準現(xiàn)實存在的問題提出解決辦法[10]。發(fā)揮各方力量，做到鎮(zhèn)政府、村委會、村民三方協(xié)調(diào)分工共同推動農(nóng)村水環(huán)境治理[11]。