曾麗軍，萬俊毅

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 廣州510642）

一、引言

由農(nóng)戶自發(fā)組建的農(nóng)民專業(yè)合作社具有聯(lián)結(jié)分散農(nóng)戶、約束農(nóng)戶自律[1]、整合閑散資源等方面的天然優(yōu)勢，在帶動(dòng)農(nóng)民增收[2-3]、減少農(nóng)村貧困[4-5]、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[6]、優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理[7-8]等方面發(fā)揮重要作用，已經(jīng)成為帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體①資料來源于2013年中央一號文件。。得益于政府的大力支持和引導(dǎo)，中國農(nóng)民專業(yè)合作社呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢。2017年，全國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已高達(dá)175.4萬家，比2007年的2.6萬家增加了66.46倍，入社成員達(dá)到6794.30萬個(gè)，合作社和社員的平均盈余分配分別為6.4萬元和1643.8元②2007年的數(shù)據(jù)來源于原國家工商行政總局，2017年數(shù)據(jù)來自農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司和農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理總站于2018年9月1日于 《中國農(nóng)業(yè)出版社》出版的 《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)年報(bào) （2017年）》。。但是，合作社的發(fā)展質(zhì)量卻不盡人意。調(diào)查顯示，只有1/3左右的合作社具有明顯的帶動(dòng)成員作用，大約1/3合作社基本沒有發(fā)揮作用或趨于倒閉狀態(tài)[9]。當(dāng)前，中國時(shí)值脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵沖刺時(shí)期，加上推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的任務(wù)需求，加快推動(dòng)合作社高質(zhì)量發(fā)展變得尤為重要和緊迫。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒布實(shí)施《開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作方案》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)合作社運(yùn)行規(guī)范，藉以提升合作社整體素質(zhì)和社會(huì)形象。

研判合作社發(fā)展現(xiàn)況是有效引導(dǎo)合作社實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。受區(qū)域資源稟賦和人文制度環(huán)境的影響，合作社發(fā)展具有明顯的區(qū)域特征[10]。盡管現(xiàn)有學(xué)者已基于全國或省際層面的大樣本數(shù)據(jù)從不同層面探討合作社發(fā)展現(xiàn)狀[11]、績效[12]及其影響因素[13]，總體展現(xiàn)了全國合作社發(fā)展的共性特征，但難以反映合作社的區(qū)域特色概況。清遠(yuǎn)市作為廣東省毗鄰珠三角地區(qū)的農(nóng)業(yè)大市，具有良好的市場資源優(yōu)勢、豐富的農(nóng)業(yè)資源以及特色的瑤族和壯族文化，但農(nóng)業(yè)卻長期大而不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次較低。本文基于2019年1月18日至21日期間對清遠(yuǎn)市轄下5個(gè)縣市區(qū)的38家合作社負(fù)責(zé)人的實(shí)地調(diào)研和深度訪談數(shù)據(jù)，考察清遠(yuǎn)市合作社發(fā)展成效及其面臨的主要問題，并據(jù)此提出因應(yīng)的對策建議。值得說明的是，為保證問卷的有效性，本文主要在各級示范合作社名單中進(jìn)行抽樣，但調(diào)查結(jié)果顯示，38家樣本合作社中仍然存在3家不運(yùn)行的“空殼社”，有效樣本數(shù)量只有35家，這表明，現(xiàn)實(shí)中仍存在較多的虛假合作社。

二、清遠(yuǎn)市合作社發(fā)展成效

在政府的有效引導(dǎo)和支持下，清遠(yuǎn)市合作社呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢。截止2018年7月，全市的農(nóng)民合作社數(shù)量達(dá)到4756家，比2010年的386家增長了11.32倍，其中國家級、省級和市級示范合作社分別有9家、73家和254家，另外還有16家聯(lián)合社③2018年的數(shù)據(jù)來源于清遠(yuǎn)市農(nóng)業(yè)局2018年8月8日在市人民政府網(wǎng)站刊發(fā)的 《清遠(yuǎn)市農(nóng)業(yè)局關(guān)于對市政協(xié)七屆二次會(huì)議第2018002號提案答復(fù)的函》，網(wǎng)址為：http://www.gdqy.gov.cn/gdqy/202bmwj/201808/f476098aff394c4c9dee25eba318f4ef.shtml；2010年的數(shù)據(jù)源于 《清遠(yuǎn)市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展 “十三五”規(guī)劃 （2016-2020年）通知》，網(wǎng)址為：http://www.gdqy.gov.cn/gdqy/202sfbwj/201808/ccd201e8e42846d68b35562f1d08ad64.shtml。。由于合作社的資源稟賦及其所在區(qū)域的制度環(huán)境有所差異，加上產(chǎn)品特性的影響，不同合作社在組織規(guī)模、合作模式以及服務(wù)功能等方面不盡相同，但總體而言，清遠(yuǎn)市農(nóng)民專業(yè)合作社在服務(wù)功能、產(chǎn)品質(zhì)量、盈利能力以及帶動(dòng)效應(yīng)等方面取得良好的成效。

（一）組織規(guī)模較大，服務(wù)程度較高

組織規(guī)模是影響合作社的資源配置效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的重要因素。無論從社員數(shù)量還是經(jīng)營規(guī)模來看，清遠(yuǎn)市合作社的組織規(guī)模較大，且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。在社員數(shù)量方面，35家樣本合作社的平均成員規(guī)模約達(dá)到128.89個(gè)，遠(yuǎn)高于2017年全國合作社平均38.74個(gè)的成員規(guī)模④全國合作社平均社員規(guī)模由前文引用 《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)年報(bào) （2017年）》的合作社數(shù)量和成員數(shù)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相除得到。⑤人均耕地面積由耕地面積與人口數(shù)量相除得到，2017年全國和廣東人口數(shù)據(jù)分別源于2018年 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和 《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》，2017年全國和廣東耕地?cái)?shù)據(jù)均來自2018年 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。，是剛成立時(shí)平均成員數(shù)量的3.03倍。在經(jīng)營規(guī)模方面，31家種植類樣本合作社的平均種植規(guī)模高達(dá)1730.26畝，58.06%的合作社種植面積達(dá)到1000畝及以上；社員平均種植面積為13.09畝，是2017年廣東人均0.35畝耕地面積的37.40倍，是全國人均1.46畝耕地面積的8.97倍⑤。由此可見，清遠(yuǎn)市農(nóng)民合作社在提高農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模方面發(fā)揮了重要作用。

為社員提供服務(wù)是合作社實(shí)現(xiàn)規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、帶動(dòng)社員增收致富的重要舉措。目前，清遠(yuǎn)市合作社具有較強(qiáng)的服務(wù)功能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，清遠(yuǎn)市合作社積極提供農(nóng)資采購服務(wù)，社員具有種苗、肥料或飼料、農(nóng)藥或疫病防治藥物購買需求的合作社均為社員提供相應(yīng)采購服務(wù)，而且價(jià)格大多優(yōu)惠，大大減少了社員的生產(chǎn)成本；開展技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)的合作社比例分別高達(dá)94.29%和88.57%；除了3家集中種植銷售的合作社外，剩余32家合作社均提供產(chǎn)品銷售服務(wù)，幫助社員解決銷售難題；不過，提供農(nóng)機(jī)服務(wù)的合作社較少，僅有15家，這主要是因?yàn)檫m合南方丘陵地形的小型機(jī)械較少。

（二）產(chǎn)品質(zhì)量良好，盈利能力較強(qiáng)

清遠(yuǎn)市合作社對產(chǎn)品質(zhì)量重視程度較高，不僅通過農(nóng)資供應(yīng)服務(wù)保障農(nóng)資質(zhì)量安全，還采取各類產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管措施。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，除1家合作社外，剩余34家有效樣本合作社都采取不同程度的質(zhì)量監(jiān)管手段，包括制定質(zhì)量規(guī)程、生產(chǎn)監(jiān)督、質(zhì)量檢測、違規(guī)懲罰和質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)等，其中制定質(zhì)量規(guī)程和生產(chǎn)監(jiān)督是最為常見的質(zhì)量控制手段，比例分別達(dá)到80%和77.14%。在合作社的有效服務(wù)與管理下，清遠(yuǎn)市合作社的產(chǎn)品質(zhì)量水平總體較高。從主觀質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)看，35家樣本合作社中，29家合作社認(rèn)為其產(chǎn)品質(zhì)量水平比同行好一些或好很多；從客觀質(zhì)量認(rèn)證指標(biāo)看，54.29%的合作社獲得了“三品一標(biāo)”質(zhì)量認(rèn)證，有13家合作社盡管沒有獲得產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證，但自認(rèn)為產(chǎn)品質(zhì)量很好。

得益于良好的組織規(guī)模、服務(wù)功能和產(chǎn)品質(zhì)量，清遠(yuǎn)市農(nóng)民合作社的整體盈利能力較強(qiáng)。在34家有經(jīng)營收入的樣本中，17家合作社認(rèn)為自家盈利能力相較于同行會(huì)好一些或好很多，占比達(dá)到50%，只有3家合作社自認(rèn)為盈利能力相對較差或差很多。遺憾的是，受近些年經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，加上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板”和成本“地板”的雙重?cái)D壓以及疫病疫情的掣肘，近兩年清遠(yuǎn)市合作社經(jīng)營績效差強(qiáng)人意。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，僅有29.41%的合作社經(jīng)營狀況較好，效益明顯；26.47%的合作社處于虧損或基本無盈余狀態(tài)；44.12%的合作社經(jīng)營一般，略有盈余。

（三）帶動(dòng)小農(nóng)意愿較強(qiáng)，輻射帶動(dòng)效應(yīng)漸顯

清遠(yuǎn)市絕大多數(shù)合作社都積極帶動(dòng)小農(nóng)戶發(fā)展。35家樣本合作社均有意愿吸納新社員以擴(kuò)大規(guī)模，而且大多只要農(nóng)戶提出申請并愿意服從合作社安排即可，只有2家合作社設(shè)置最低種養(yǎng)殖規(guī)模的入社門檻。此外，清遠(yuǎn)市合作社還積極帶動(dòng)非社員農(nóng)戶。除了5家合作社無法估算非社員農(nóng)戶帶動(dòng)規(guī)模外，剩余30家樣本合作社帶動(dòng)非社員農(nóng)戶的平均數(shù)量達(dá)到266.73個(gè)。清遠(yuǎn)市農(nóng)民合作社之所以具有較強(qiáng)的帶動(dòng)小農(nóng)意愿，主要是因?yàn)樵撌朽徑鼊趧?dòng)力吸納能力較強(qiáng)的珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)，加上全市的工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移迅速且規(guī)模大，導(dǎo)致全市農(nóng)村勞動(dòng)力短缺，使得小農(nóng)戶的勞動(dòng)力資源稟賦日益變得珍貴。

在政府的大力支持和合作社的不懈努力下，清遠(yuǎn)市合作社輻射帶動(dòng)效應(yīng)漸顯。從縱向發(fā)展看，近三年社員農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入增長明顯。在35家樣本社中，71.43%的合作社社員收入增長一些或很多，社員收入降低一些的合作社只有3家。從橫向比較看，相較于未參與合作社的同類產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶，社員農(nóng)戶的經(jīng)營績效總體會(huì)好很多。在35家樣本社中，社員收入比非社員農(nóng)戶高一些和很多的合作社數(shù)量達(dá)到23家和6家，占比分別為65.71%和17.14%，沒有1家合作社的社員農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入低于非社員普通農(nóng)戶。顯然，清遠(yuǎn)市合作社在引領(lǐng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接，帶動(dòng)農(nóng)戶增收脫貧方面扮演了重要角色。

三、清遠(yuǎn)市合作社發(fā)展存在的主要問題

受中國農(nóng)戶分散化經(jīng)營格局和關(guān)系社會(huì)文化影響，加上城鎮(zhèn)化和人口老齡化的加速進(jìn)程以及資源要素的緊約束，作為“舶來品”的合作社在中國本土化發(fā)展中面臨運(yùn)行不規(guī)范、發(fā)展要素短缺、運(yùn)營層次低和競爭能力弱等問題，掣肘了合作社的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）運(yùn)行不夠規(guī)范，社員角色分化

雖然清遠(yuǎn)市大部分合作社都組織社員農(nóng)戶開展不同程度的合作經(jīng)營，但運(yùn)行規(guī)范程度依然不盡人意。合作社的內(nèi)部管理制度和組織結(jié)構(gòu)大多不健全且形同虛設(shè)，普遍存在“內(nèi)部人控制”問題。以合作社盈余分配為例，雖然絕大多數(shù)合作社在章程中都按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》要求規(guī)定交易量返還盈余比例為60%，但實(shí)際運(yùn)作中卻主要按照股份分配盈余。在26家有盈余分配的合作社中，直接按照股份分紅的合作社比例高達(dá)76.92%，還有11.54%的合作社采用股份分紅為主、交易量返還為輔的分紅方式，只有3家合作社實(shí)施交易量返還盈余為主的盈余分配方式。

清遠(yuǎn)市合作社主要由大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)領(lǐng)辦，大多具有“強(qiáng)者牽頭、弱者參與”特征，合作社成員在資源稟賦、參與動(dòng)機(jī)與合作貢獻(xiàn)等方面的差異明顯，加上合作社治理不完善且運(yùn)行規(guī)范程度低，使得社員角色分化尤為明顯。分化角色主要包括核心和外圍社員、股東和非股東社員。占少數(shù)的核心社員一般為合作社大股東，是合作社的所有者與管理者，擁有絕對的控制權(quán)。為數(shù)眾多的外圍社員一般是沒有股份的普通農(nóng)戶，只是合作社的惠顧者。在35家樣本社中，入股社員的平均比例僅為31.70%；理事長平均入股比例達(dá)到56%，17.14%的合作社理事長入股比例高于90%；核心成員平均數(shù)量只有6.97個(gè)，數(shù)量比例均值僅為9.66%，股份比例均值卻高達(dá)82%。由此可見，社員角色分化明顯，“以農(nóng)民為主體，民主管理”的原則難以有效落地。

（二）要素制約趨緊，經(jīng)營層次較低

土地、勞動(dòng)力和資金等要素資源是開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的基本物質(zhì)前提。伴隨工業(yè)化和城市化的迅速推進(jìn)，青壯年農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)地非農(nóng)化征用和拋荒現(xiàn)象日趨加劇，加上分散細(xì)碎化農(nóng)地難以流轉(zhuǎn)整合，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)地資源約束日益趨緊。目前，清遠(yuǎn)市農(nóng)村勞動(dòng)力綜合素質(zhì)較低，受過中等及以上農(nóng)村職業(yè)教育的比例不足5%⑥詳見清遠(yuǎn)市人民政府發(fā)布的 《清遠(yuǎn)市供銷合作社2017年度工作總結(jié)及2018年工作思路》，網(wǎng)址為：http://zwgk.gdqy.gov.cn/0143/302/201807/00df83d40e45476c9c614952d0fbfae3.shtml。，且主要以婦女、老人等老弱病殘為主，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力嚴(yán)重匱乏⑦詳見清遠(yuǎn)市人民政府2017年印發(fā)的 《清遠(yuǎn)市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展 “十三五”規(guī)劃 （2016-2020年）》，網(wǎng)址為http://www.gdqy.gov.cn/gdqy/202sfbwj/201808/ccd201e8e42846d68b35562f1d08ad64.shtml。。另外，當(dāng)前地租、勞動(dòng)力等要素價(jià)格不斷攀升，加上全球經(jīng)濟(jì)低迷和中國經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，合作社運(yùn)營周轉(zhuǎn)資金需求上漲，但農(nóng)業(yè)融資難度高，合作社面臨較大的資金約束。

受農(nóng)地和資金等要素約束，合作社難以聘請專業(yè)人才和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，加上合作社理事長經(jīng)營管理能力普遍不高，使得合作社經(jīng)營大多鎖定在附加價(jià)值較低的農(nóng)產(chǎn)品種植與初加工的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)鏈普遍較短，經(jīng)營層次不高。在32家社員分散經(jīng)營的樣本中，9.38%的合作社只是介紹銷售渠道，沒有收入盈余；34.38%的合作社主要通過田間轉(zhuǎn)售社員產(chǎn)品獲取微薄的差價(jià)；53.13%的合作社將社員產(chǎn)品簡易清洗或包裝后再轉(zhuǎn)售獲取差價(jià)；僅有1家合作社對社員產(chǎn)品進(jìn)行精加工，且精加工比例只有30%。

（三）參與主體單一，合作機(jī)制不活

合作是撬動(dòng)多方資源要素、提高資源利用效率和增強(qiáng)經(jīng)營績效的重要方式。由弱勢農(nóng)戶組建的合作社與生俱有弱質(zhì)性，需要與其他經(jīng)營主體尋求合作方能有效整合多方資源，激發(fā)要素獲利，增強(qiáng)經(jīng)營實(shí)力。目前，清遠(yuǎn)市合作社的合作主體相對單一。在35家樣本合作社中，48.57%的合作社采用主體類型單一的“合作社+農(nóng)戶”模式，51.43%的合作社雖然有公司參與，但其中94.44%的公司是合作社核心成員領(lǐng)辦的初創(chuàng)型公司，與合作社同一套人馬運(yùn)行，整體經(jīng)營實(shí)力較弱，難以有效整合各方資源。與供銷社、科研院校和銀行等主體開展密切合作的合作社寥寥無幾。

合作剩余不僅取決于合作主體數(shù)量和類型的多寡，更取決于規(guī)定各方權(quán)利和義務(wù)的合作機(jī)制?，F(xiàn)階段，清遠(yuǎn)市合作社的合作機(jī)制相對僵硬，難以有效吸引各類經(jīng)營主體和整合多方資源要素。從合作社入股形式看，大多采用單一的現(xiàn)金入股方式，采用技術(shù)、土地、勞動(dòng)力和生物資產(chǎn)等多種方式入股的合作社較少。在35家樣本合作社中，71.43%的合作社采用單一的現(xiàn)金入股方式，采用多種出資入股方式的合作社僅有10家，沒有一家合作社采取技術(shù)或勞動(dòng)力入股方式。從利益分配方式看，合作社分配形式和方式相對單一，主要采取現(xiàn)金形式的按股份分紅方式。在26家有盈余分配的合作社中，實(shí)施現(xiàn)金形式的按股份分紅模式的合作社比例高達(dá)76.92%。

（四）品牌價(jià)值不高，競爭能力偏弱

品牌作為產(chǎn)品質(zhì)量的重要標(biāo)志，能夠促進(jìn)產(chǎn)品溢價(jià)增值，已經(jīng)成為經(jīng)營組織的重要無形資產(chǎn)和核心競爭力。目前，清遠(yuǎn)市合作社的產(chǎn)品質(zhì)量雖然較好，但品牌價(jià)值不高。產(chǎn)品品牌塑造和價(jià)值增值不僅需要高品質(zhì)產(chǎn)品保障，還需要進(jìn)行品牌設(shè)計(jì)、宣傳與推廣等，投資需求大且見效慢。受資金和人才的制約，合作社大多采用相對簡單的注冊商標(biāo)和產(chǎn)品認(rèn)證的方式打造品牌，難以有效提升合作社的品牌價(jià)值。不少理事長認(rèn)為產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的費(fèi)用高但效益較低，即使產(chǎn)品質(zhì)量符合要求也不辦理質(zhì)量認(rèn)證或者認(rèn)證到期后不再繼續(xù)申請。

由于經(jīng)營層次和品牌價(jià)值較低，加上經(jīng)營能力的制約，清遠(yuǎn)市合作社普遍缺乏競爭力。在35家樣本合作社中，11.43%的合作社是沒有盈利空間的松散服務(wù)型合作社，25.71%的合作社經(jīng)營利潤只能抵消平時(shí)運(yùn)營成本，剩余合作社的盈余分配狀況也差強(qiáng)人意，大多繼續(xù)投入生產(chǎn)與發(fā)展。另外，由于競爭能力較弱，清遠(yuǎn)市合作社難以與大公司和超市對接合作，產(chǎn)品大多銷售給長期合作的中間商，銷售渠道雖然穩(wěn)定，但產(chǎn)品溢價(jià)不高且價(jià)格受市場波動(dòng)影響大。在33家描述價(jià)格變動(dòng)的有效樣本中，14家合作社產(chǎn)品售價(jià)經(jīng)常變動(dòng)且幅度較大，1家合作社產(chǎn)品售價(jià)經(jīng)常會(huì)小幅度變動(dòng)，產(chǎn)品售價(jià)偶爾會(huì)大幅度和小幅度變動(dòng)的合作社分別有3家和10家，僅有5家合作社產(chǎn)品售價(jià)基本不變。

四、發(fā)展對策

總體而言，清遠(yuǎn)市農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展態(tài)勢良好，在服務(wù)農(nóng)戶、帶動(dòng)農(nóng)戶增收以及促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面獲得良好成效，但也面臨運(yùn)行規(guī)范性不高、參與主體單一、品牌價(jià)值較弱以及經(jīng)營層次低等問題，需要進(jìn)一步支持和優(yōu)化發(fā)展。

（一）完善基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化政策支持

健全良好的基礎(chǔ)設(shè)施是加快推進(jìn)合作社高質(zhì)量發(fā)展的基本前提。清遠(yuǎn)市地形以山地和丘陵為主，林地面積占農(nóng)用地總面積的比例高達(dá)77.08%⑧數(shù)據(jù)源于清遠(yuǎn)市人民政府的官網(wǎng)，具體網(wǎng)址為：http://www.gdqy.gov.cn/gdqy/qyjj/qy_list_tt.shtml。，農(nóng)作物和畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)品大多位于交通不便的山地，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱。政府需要強(qiáng)化農(nóng)田水利灌溉、田間作業(yè)道路、倉庫等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入，尤其是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)和通訊信息建設(shè)，努力為農(nóng)業(yè)社會(huì)化體系構(gòu)建和合作社健康發(fā)展提供支撐。此外，政府還需強(qiáng)化政策支持力度，為合作社高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。首先，政府應(yīng)該加大合作社扶持力度，適度提高項(xiàng)目補(bǔ)貼額度，重點(diǎn)強(qiáng)化合作社貼息貸款政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，增加保險(xiǎn)購買補(bǔ)助和賠付額度，鼓勵(lì)合作社組織社員購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；其次，根據(jù)合作社發(fā)展現(xiàn)況相機(jī)優(yōu)化扶持政策，提高政策制定的科學(xué)性、合理性和系統(tǒng)協(xié)調(diào)性，尤其是農(nóng)業(yè)建設(shè)用地政策與合作社產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的協(xié)調(diào)性，不斷整合多方資源，充分發(fā)揮扶持政策的協(xié)同效應(yīng)；最后，大力推進(jìn)扶持政策的有效落地，建立健全的扶持專項(xiàng)資金和動(dòng)態(tài)扶持機(jī)制，壓實(shí)工作責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督激勵(lì)，樹立典型示范，促進(jìn)政策效益實(shí)現(xiàn)最大化。

（二）引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)利益聯(lián)結(jié)

合作社的規(guī)范發(fā)展既是組織獲取外部資源要素的關(guān)鍵因素，又是合作社可持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。清遠(yuǎn)市政府需要進(jìn)一步引導(dǎo)合作社規(guī)范發(fā)展。具體而言：一是認(rèn)真落實(shí)《開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作方案》，摸清和整治清遠(yuǎn)市的虛假合作社，嚴(yán)格懲處套取涉農(nóng)資金補(bǔ)助的合作社，藉以增強(qiáng)合作社整體社會(huì)形象；二是開展合作社相關(guān)法律和制度規(guī)范的宣傳科普，認(rèn)真打造一批示范合作社并提煉相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法加以宣傳推廣，強(qiáng)化合作社規(guī)范發(fā)展的意識和能力；三是增強(qiáng)合作社動(dòng)態(tài)監(jiān)測力度，將運(yùn)行規(guī)范作為合作社獲得各類扶持項(xiàng)目的前提條件，激發(fā)合作社增強(qiáng)規(guī)范建設(shè)的主動(dòng)性。此外，政府要著重引導(dǎo)合作社完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的緊密合作關(guān)系，以此激發(fā)成員的積極主動(dòng)性，促進(jìn)合作社發(fā)展壯大。第一，政府應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地、森林和礦產(chǎn)等要素的資產(chǎn)化和資本化，提高農(nóng)戶的資源稟賦和合作資本；第二，引導(dǎo)合作社采納多元化的入股合作方式，鼓勵(lì)各類主體結(jié)合自身情況選擇土地、勞動(dòng)力或資金等多種方式參股合作社獲取盈余分紅，加速土地、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素流動(dòng)集聚，增加合作社優(yōu)勢資源，促進(jìn)各方形成緊密穩(wěn)定的合作關(guān)系。

（三）鼓勵(lì)多元合作，優(yōu)化要素配置

多元合作是合作社激發(fā)既有要素潛力、增加要素資源、優(yōu)化要素配置重要途徑，是促進(jìn)合作社增值增效的重要保障。政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)合作社秉持新時(shí)代五大發(fā)展理念，積極與各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體開展多元?jiǎng)?chuàng)新合作，不斷整合資源要素和優(yōu)化要素配置，聚力提高合作社經(jīng)營績效。具體而言：一是政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)合作社形成善于合作、重于合作的理念，鼓勵(lì)合作社積極參與多元合作，藉以緩解合作社資源要素不足的困境；二是政府需要制定導(dǎo)向性優(yōu)惠政策推動(dòng)農(nóng)業(yè)企業(yè)、科研院校、農(nóng)村供銷社和村集體等各類組織與合作社開展密切合作，加強(qiáng)要素跨界聚集和深度融合，增進(jìn)要素融合的疊加和協(xié)同效應(yīng)；三是鼓勵(lì)合作社創(chuàng)新合作組織形式，構(gòu)建緊密穩(wěn)定的合作機(jī)制，引導(dǎo)合作社領(lǐng)辦或參與農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、合作社聯(lián)社、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等聯(lián)盟組織，發(fā)揮各類合作主體的資源稟賦優(yōu)勢，強(qiáng)化資源要素互補(bǔ)和聚合效應(yīng)，提高合作社經(jīng)營效益；四是著力搭建要素資源對接和農(nóng)產(chǎn)品交易合作的交流平臺，提高合作社信息公開透明度，增強(qiáng)合作社宣傳，幫助合作社尋找合適的合作伙伴。

（四）提升人力資本，強(qiáng)化智力支撐

人力資源是合作社發(fā)展的關(guān)鍵資源和重要驅(qū)動(dòng)力。清遠(yuǎn)市政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，致力提升合作社人力資本和智力支撐。第一，加大力度組織實(shí)施各類農(nóng)業(yè)從業(yè)者培訓(xùn)工程，開展農(nóng)戶知識科普和技術(shù)培訓(xùn)，提升農(nóng)戶生產(chǎn)能力和合作意識；加強(qiáng)合作社專業(yè)技術(shù)技能人員的相關(guān)培訓(xùn)，提高合作社會(huì)計(jì)、出納和技術(shù)員等的專業(yè)化水平；著重對合作社負(fù)責(zé)人、經(jīng)營管理人員和農(nóng)村能人開展企業(yè)經(jīng)營管理、信息技術(shù)和政策法規(guī)等理論知識培訓(xùn)，以此提高他們的綜合素質(zhì)和經(jīng)營管理水平，促進(jìn)合作社健康發(fā)展；第二，制定有效的人才引進(jìn)和支持政策，引導(dǎo)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、高校畢業(yè)生和新型職業(yè)農(nóng)民加入合作社建設(shè)隊(duì)伍，為合作社的發(fā)展壯大注入新鮮血液，強(qiáng)化人才根基；第三，借助粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和“廣清一體化”戰(zhàn)略機(jī)遇，與大灣區(qū)院校和企業(yè)實(shí)體開展農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)與引進(jìn)的合作機(jī)制，創(chuàng)新搭建區(qū)域農(nóng)業(yè)人才共享服務(wù)平臺，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段與平臺，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、市場營銷和電子商務(wù)等農(nóng)業(yè)實(shí)用人才與各類合作社對接交易，促進(jìn)人才共享，以此緩解合作社高層次人才聘請難、費(fèi)用高的問題，增強(qiáng)合作社智力支撐。

（五）加快產(chǎn)業(yè)融合，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)

新時(shí)代背景下，農(nóng)業(yè)消費(fèi)需求進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級，消費(fèi)者更加注重農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)與獨(dú)特性、農(nóng)業(yè)的多功能性體驗(yàn)以及消費(fèi)方式的便捷靈活性。以農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為核心的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式難以為繼，合作社需要加快產(chǎn)業(yè)融合，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，培育新的動(dòng)能和增長點(diǎn)。第一，清遠(yuǎn)市政府應(yīng)當(dāng)緊抓國家鄉(xiāng)村振興、“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)以及“廣清一體化”的戰(zhàn)略機(jī)遇，完善合作社人才、科技和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)政策，營造良好的發(fā)展和人居環(huán)境，以此吸引各類資源要素踴躍投向合作社，為產(chǎn)業(yè)融合和業(yè)態(tài)創(chuàng)新提供物質(zhì)支撐；第二，按照“覆蓋全程、綜合配套、便捷高效”的要求，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)制，著力構(gòu)建主體多元化、服務(wù)專業(yè)化、運(yùn)行市場化的新型社會(huì)化服務(wù)體系，以此促進(jìn)合作社節(jié)本增效，更好地聚焦資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)；第三，引導(dǎo)合作社立足于清遠(yuǎn)特色的民族風(fēng)情、優(yōu)越的生態(tài)資源和區(qū)位優(yōu)勢，結(jié)合清遠(yuǎn)市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展三大區(qū)域戰(zhàn)略和三大農(nóng)業(yè)功能定位，因地制宜開發(fā)農(nóng)業(yè)功能，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新興產(chǎn)業(yè)，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合的新模式新業(yè)態(tài)涌現(xiàn)，提升合作社市場競爭力，促進(jìn)合作社價(jià)值鏈升級優(yōu)化。