關鍵詞：政府環(huán)境責任;環(huán)境質量目標;環(huán)境保護;總行為控制;空間環(huán)境單元

中圖分類號：DF468 ?文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.03.05 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

政府環(huán)境責任早已引起我國學界的重視①。在生態(tài)文明被確定為國家建設的目標之后，尤其是在2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》把本行政區(qū)域的環(huán)境質量宣布為地方各級人民政府負責的對象之后，政府環(huán)境責任再一次引起學界、環(huán)保實務界的熱烈討論和高度關注②。相關研究活動留下了較深的思想軌跡：政府環(huán)境責任—問責 無須開展深入調研就可以發(fā)現(xiàn)這一線索，因為許多作品的標題都在加深這道印痕。（參見：馬志娟.生態(tài)文明背景下政府環(huán)境責任審計與問責路徑研究[J].審計研究，2014（6）：18;姜木枝.政府生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的邏輯起點和理論解析[J].重慶交通大學學報（社會科學版），2015（3）：26;黃桂花.地方政府生態(tài)環(huán)境損害責任終身追責制初探[J].商丘職業(yè)技術學院學報，2015（1）：28;楊朝霞.論我國政府環(huán)境問責的亂象及其應對——寫在新《環(huán)境保護法》實施之初[J].吉首大學學報（社會科學版），2015（4）：1;孫法柏.地方政府環(huán)境行政問責：功能與制度[J].唯實，2015（9）：65;李立峰.以環(huán)境質量為核心的政府環(huán)境責任考核建議[J].環(huán)境保護，2015（15）：45;葛察忠.環(huán)保督查制度：推動建立督政問責監(jiān)管體系[J].環(huán)境保護，2016（7）：24;艾麗娟.城市環(huán)境問責問題研究——以大連為例[J].中國名城，2016（2）：23;徐以祥.國家環(huán)境保護義務的制度展開——以政府違反環(huán)境保護義務的責任制度為切入點[J].安徽警官職業(yè)學院學報，2017（2）：5;馬海強.政府生態(tài)保護環(huán)境責任追究制度的發(fā)展研究[J].綠色科技，2017（18）：142.）。這一過分“骨感”的思想線路難以全面關照政府環(huán)境責任的血肉與靈魂，法學研究的學術規(guī)律和《環(huán)境保護法》的實踐都要求恢復形神具備的政府環(huán)境責任。本文想接續(xù)學界對2014年《環(huán)境保護法》的審讀 這里所說的接續(xù)僅指對話題的接續(xù)，而不是接續(xù)政府環(huán)境責任這個問題的研究，從21世紀初開始，本文作者就從經濟法律責任、環(huán)境侵權責任等角度研究環(huán)境責任。（參見：徐祥民，呂霞.對經濟法律責任獨立性的一種解讀[J].山東公安專科學校學報，2004（2）：12;徐祥民，呂霞.環(huán)境責任“原罪”說——關于環(huán)境無過錯歸責原則合理性的再思考[J].法學論壇，2004（6）：17.）2007年指導博士研究生孟慶壘把環(huán)境責任確定為博士學位論文選題，該學位論文進入本文作者主編的“生態(tài)文明與法制變革文庫”，書名為《環(huán)境責任論——兼談環(huán)境法的核心問題》（法律出版社2014年版）。，以地方政府環(huán)境質量責任為中心，對政府環(huán)境責任做加深認識的努力。

? 一、地方政府環(huán)境質量責任的憲法（文本）根據(jù)

生態(tài)文明建設離不開政府的推動，建設生態(tài)文明的基本法制保障是環(huán)境保護法 生態(tài)文明是人與自然和諧的文明，是在環(huán)境友好型社會的基礎上建立的文明。然而，不管是對環(huán)境友好的行為，還是環(huán)境對社會友好的狀態(tài)，都不容易實現(xiàn)。本文作者認為，環(huán)境友好型社會建設、生態(tài)文明建設，都需要法律強制力的規(guī)范和支持，而提供這種規(guī)范和支持的法律主要是環(huán)境法。（參見：徐祥民，梅宏.環(huán)境友好型社會建設的法制保障[J].當代法學，2010（4）：129.）為了給環(huán)境友好型社會建設、生態(tài)文明建設提供足夠強勁的支持，國家需要做的是審視現(xiàn)行環(huán)境法是否能夠為環(huán)境友好型社會建設、生態(tài)文明建設提供規(guī)范和支持的任務，以及怎樣才能使之勝任這樣的任務。（參見：徐祥民，高益民.從生態(tài)文明的要求看環(huán)境法的修改[J].中州學刊，2008（2）：2.）。作為生態(tài)文明建設之法制保障的環(huán)境法不能不向政府施加責任，2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》做了這樣的責任設計。其第6條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。”我們可以把該規(guī)定中的責任稱為地方政府環(huán)境質量責任。不過，2014年《環(huán)境保護法》中的這一規(guī)定不只是生態(tài)文明、人民政府、法制三者之間關系的法律化，不只是對提高環(huán)境質量的民眾呼聲的回應，它也是對我國《憲法》相關規(guī)定的立法表達。

我國《憲法》 2014年修訂《環(huán)境保護法》時，我國《憲法》經歷的最后一次修訂是2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議所做的修正。為行文方便，做此簡稱。第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！边@兩條共三款主要做了四項國家意志宣示：第一，國家保障自然資源的合理利用;第二，國家保護珍貴的動物和植物;第三，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境;第四，國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。從字面上看，這些規(guī)定指向環(huán)境保護的三個領域，也就是環(huán)境保護法所規(guī)范的三個領域，即防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害 環(huán)境保護法有環(huán)境保護事務法和手段法兩個“方陣”。在這兩個“方陣”中，事務法“方陣”有四個分支，其中包括污染防治法、資源損害防治法、生態(tài)損害防治法和自然地理環(huán)境損害防治法。（參見：徐祥民.環(huán)境與資源保護法學[M].2版.北京：科學出版社，2013：28-30;徐祥民.中國環(huán)境法制建設發(fā)展報告（2010卷）[M].北京：人民出版社，2013：55-107.）。以我國《憲法》的表達習慣來表述這三個領域，就是國家防治污染、國家防治資源損害、國家防治生態(tài)損害，概括起來就是國家防治環(huán)境損害，或國家保護環(huán)境。這是莊嚴的國家意志宣示！這三項國家意志宣示，既沒有賦予公民和其他社會主體以權利 一些環(huán)境權利論者摘引《憲法》的此類規(guī)定作為憲法規(guī)定環(huán)境權的依據(jù)，那是對《憲法》的誤讀。，又沒有向他們施加具體的義務;既沒有向具體的國家機關或部門授予權力，又沒有向具體的國家機關或部門施加具體的義務，而是規(guī)定了國家的使命、國家前進的方向 也可以說是確定了國家的基本政策，即基本國策。本文作者認為，憲法的基本職能之一就是確定國家基本方針政策，并把我國《憲法》保護環(huán)境的宣示歸納為國家環(huán)境保護政策。（參見：徐進，趙雪剛.略論憲法的基本功能[J].山東大學學報，1998（2）：72;徐進，閆國智，郭景華.憲法學原理[M].北京：法律出版社，1998：365-370.）馬波先生也把我國《憲法》關于環(huán)境保護的規(guī)定看作對“國家職能”的“定位”。（參見：馬波.論政府環(huán)境責任法制化的實現(xiàn)路徑[J].法學評論，2016（2）：158.）。把保護環(huán)境確定為國家使命、國家前進方向，其顯性的法律結果是明確了作為國家之政治組織形式的政權機關的責任，即處于《憲法》規(guī)制下的政權機關 所有的國家機關都由《憲法》創(chuàng)立或根據(jù)《憲法》的規(guī)定或精神組建，它們對于《憲法》來說都是“內在”的。（參見：徐祥民.運行的憲法[M].北京：北京大學出版社，2015：7-10;徐祥民.略論憲法的特征[J].煙臺大學學報，2001（1）：36.）應當努力實現(xiàn)國家的使命、循守國家前進的方向。依據(jù)這些宣示，作為國家政權機關之組成部分的地方各級人民政府負有防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害的職責。環(huán)境質量是可以統(tǒng)攝污染防治效果、資源損害防治效果、生態(tài)損害防治效果的質量。在環(huán)境損害十分嚴重的中國，環(huán)境質量是通過防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害等實現(xiàn)的質量，是由污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治等工作的開展情況所決定的質量。地方政府防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害的責任就是對環(huán)境質量的責任，用一個動態(tài)的詞語來表達，就是保護環(huán)境（防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害）的責任?！董h(huán)境保護法》第6條宣布的地方政府環(huán)境質量責任不過是對我國《憲法》宣示的職責的立法宣告，是對《憲法》隱含的責任的明確宣告。

我國《憲法》規(guī)定了保護環(huán)境的國家使命1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《憲法》就確定了保護環(huán)境的國家使命。，宣告了政權機關保護環(huán)境的職責，所以，我國的相關立法才可以要求作為國家政權機關之組成部分的地方各級人民政府對環(huán)境質量負責。早于2014年《環(huán)境保護法》15年，我國的有關法律就已經把《憲法》隱含的環(huán)境保護責任宣布為地方政府對單行環(huán)境法維護的環(huán)境質量的責任。2000年《大氣污染防治法》第3條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質量負責，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質量達到規(guī)定的標準?！币驗橐蟆暗胤礁骷壢嗣裾畬Ρ据爡^(qū)的大氣環(huán)境質量負責”僅僅是對《憲法》規(guī)定的環(huán)境保護責任的立法表達，所以，《大氣污染防治法》增加第3條 第八屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議于1995年8月29日通過的《大氣污染防治法》第3條規(guī)定了“各級人民政府的環(huán)境保護部門是對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機關”，該項內容在2004年修訂時移入第4條。，提出地方各級人民政府對本轄區(qū)大氣環(huán)境質量負責的要求時，不管是學界、環(huán)保實務界，還是其他社會各界，都沒有把它看作多么了不起的立法變動。郭紅升的文章《略論〈大氣污染防治法〉的重大修改》（載《江蘇環(huán)境科技》2003年第1期）列舉了“七個方面”的修改要點，在這七個要點中不包括增加的第3條。王彬輝的論文《新〈大氣污染防治法〉的幾項重要制度評析》（載《中國環(huán)境管理》2000年第5期）對新法做了四個方面的評析：（1）實行主要大氣污染物的排放總量控制和許可證制度;（2）劃定大氣污染防治重點城市，限期達到環(huán)境質量標準制度;（3）實行排污收費制度，禁止超標排放污染物;（4）實行大氣環(huán)境質量公報制度，強化公眾參與環(huán)境保護。關于地方各級人民政府對本轄區(qū)大氣環(huán)境質量責任的規(guī)定，沒有成為王教授評析的對象。作為全國人大環(huán)境與資源委員會法案室主任的孫佑海先生評述了此次法律修改的主要內容及其理由。在孫先生看來，此次修改的主要內容有六個方面：（1）對重點城市的大氣污染防治提出了新要求;（2）對燃煤污染加大了控制力度;（3）嚴格控制機動車船排放污染物;（4）嚴格控制揚塵污染;（5）鼓勵和支持新能源、新技術的研究和推廣;（6）進一步健全了環(huán)境管理制度。對地方政府的大氣質量責任這項修改，孫先生只是當作其討論的第一個方面主要修改中的一個指標，即對重點城市的大氣污染防治提出的新要求中的一項具體內容[1]。這些研究者和這里沒有提到的那些對《大氣污染防治法》給予關注的研究者，對地方政府環(huán)境質量責任這項規(guī)定沒有表現(xiàn)出終于降臨的欣喜，甚至沒有形成認識活動的聚焦 還有一個事實需要說明，即我國《環(huán)境保護法》在最初正式頒布時就在第16條規(guī)定了地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質量的責任，這項規(guī)定在當時并未引起人們過多的關注，第16條就像其他各條款一樣，都只是《環(huán)境保護法》的一個條款。。

我國《憲法》規(guī)定了保護環(huán)境的國家使命，宣告了政權機關保護環(huán)境的職責，許多法律都對地方政府甚至中央政府提出了保護環(huán)境的要求。2002年《清潔生產促進法》第4條規(guī)定：“國家鼓勵和促進清潔生產?！边@是重申《憲法》確定的國家使命。在此基礎上，該條規(guī)定：“國務院和縣級以上地方人民政府，應當將清潔生產納入國民經濟和社會發(fā)展計劃以及環(huán)境保護、資源利用、產業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等規(guī)劃?！痹摲ú粌H要求政府組織推行清潔生產，而且為政府履行保護環(huán)境的職責 清潔生產是保護環(huán)境的重要途徑，清潔生產法是環(huán)境保護法中“手段法”的一個重要分支。（參見：徐祥民.環(huán)境與資源保護法學[M].2版.北京：科學出版社，2013：29.）規(guī)定了保障措施——納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃 該條所說的“計劃”是指“國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”。和單項的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這是就發(fā)展循環(huán)經濟——保護環(huán)境的一條重要路徑，所做的國家意志宣示，是對《憲法》宣布的保護環(huán)境國家使命的具體落實。對于這項國家意志，地方政府負有服從的職責。這項職責的基本內容就是在發(fā)展循環(huán)經濟方面有所作為——為促進法提供促進的力量。2008年《循環(huán)經濟促進法》對地方人民政府提出的要求之一是“建立發(fā)展循環(huán)經濟的目標責任制”，“采取規(guī)劃、財政、投資、政府采購等措施，促進循環(huán)經濟發(fā)展”（第8條）。為了確保此類作為能夠產生實效，該法要求縣級以上人民政府及其職能部門“編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃”“編制環(huán)境保護、科學技術等規(guī)劃”，“應當包括發(fā)展循環(huán)經濟的內容”（第6條第2款）。

我國《憲法》規(guī)定了保護環(huán)境的國家使命，宣告了政權機關保護環(huán)境的職責，相關法律對政府的環(huán)境責任作出具體安排也就成了極為正常的立法安排。1991年《水土保持法》第5條規(guī)定：“國務院和地方人民政府應當將水土保持工作列為重要職責，采取措施做好水土流失防治工作?！比绻f2014年《環(huán)境保護法》第6條只是要求地方政府對環(huán)境質量負責，那么，《水土保持法》則要求中央人民政府和地方各級人民政府對環(huán)境質量負責;如果說2014年《環(huán)境保護法》要求政府對普遍意義上的環(huán)境質量負責，那么，《水土保持法》則要求政府對特定類型的環(huán)境保護（水土保持）負責?！端帘３址ā凡恢灰罂h級以上人民政府將“水土保持規(guī)劃確定的任務，納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，安排專項資金，并組織實施”（第7條第2款），而且對政府履職做了詳盡的規(guī)定。這部法律共42條，除去法律責任章（第5章，共9條）、附則章（第6章，共2條）、總則章“立法目的條”和“水土保持定義條”外，共有29條。在這29條中，出現(xiàn)了12個縣級以上人民政府或其職能部門應當做什么或應當怎樣做的規(guī)定，如“各級地方人民政府應當采取措施，加強對采礦、取土、挖砂、采石等生產活動的管理，防止水土流失”（第20條）;出現(xiàn)了3次縣級以上人民政府或其有關職能部門須做什么或如何做的規(guī)定，如“縣級以上地方人民政府批準的水土保持規(guī)劃，須報上一級人民政府水行政主管部門備案”（第7條）。此外，雖未明確宣布，但從內容上可以推斷出其行為主體是縣級以上人民政府或地方各級人民政府應當或必須做什么或怎樣做的規(guī)定有3處。如第14條第4款規(guī)定：“本法施行前已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農作物的，應當在建設基本農田的基礎上，根據(jù)實際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復植被，或者修建梯田。”能夠執(zhí)行這一要求的只能是地方政府，按照該法的用語習慣，只能是縣級以上人民政府。這些政府應當條款規(guī)定的都是政府責任，都是政府履行保護環(huán)境的責任時應當承擔的具體責任。

我國環(huán)境立法的實踐說明，包括2014年《環(huán)境保護法》在內的法律對政府環(huán)境質量責任的宣告不過是對我國《憲法》加給政權機關的環(huán)境保護職責的立法表達。在《憲法》規(guī)定了保護環(huán)境的國家使命且宣告了政權機關保護環(huán)境的職責之后，不僅綜合性的環(huán)境保護法可以對地方政府提出維護環(huán)境質量或提高環(huán)境質量的要求，而且《水土保持法》等單行環(huán)境保護法也可以對地方政府做責任宣告，也應該對地方政府宣告環(huán)境質量責任。

? ? ? ?二、地方政府環(huán)境質量責任的憲法學解讀 ?

地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責是出于《憲法》的立法安排，這為我們理解地方政府環(huán)境質量責任規(guī)定了認識場域。地方政府環(huán)境質量責任是發(fā)生在《憲法》規(guī)定的國家使命或基本國策 這里說地方政府環(huán)境質量責任發(fā)生在基本國策的旗幟下，依據(jù)不是《環(huán)境保護法》第4條所做的“保護環(huán)境是國家的基本國策”的宣布。在頒布成文憲法的國家，基本國策應當寫在憲法里，而不是規(guī)定在依據(jù)憲法制定的部門法中。旗幟下的責任，認識這種責任必須運用國家前進方向——國家保護環(huán)境這一指針。

（一）地方政府環(huán)境質量責任是保護之責

2014年《環(huán)境保護法》頒布以來，關于地方政府環(huán)境質量責任或環(huán)境責任的討論比較集中地指向追責、問責。相關研究者（可稱之為“問責論者”）關心的是如何追究黨政領導干部的生態(tài)環(huán)境損害責任[2]。他們欣賞新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定了區(qū)域限批（第44條）、越級處罰（第67條）、行政處分及引咎辭職（第68條）[3]，他們批評這部法律沒有改變監(jiān)督只到企業(yè)、到不了政府的狀況[4]。相關研究者更希望看到的是環(huán)境政績考核和對省長、市長、縣長等政府首長問責[5]。他們希望通過加大環(huán)境要素在政府績效考核中所占權重的方式加強對政府行為的約束[6]。相關研究者們希望看到的是與《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《環(huán)境保護部約談暫行辦法》（2014）等相聯(lián)系的責任，因為只有此類責任形式才能對政府（黨委）不作為產生震懾作用[5]。即使是那些接受所謂第一性、第二性環(huán)境責任劃分觀點的研究者，念念不忘的責任也是法律后果[7]、否定性法律后果[8]。研究者們急切盼望對提高環(huán)境質量具有立竿見影、一蹴而就、“一劍封喉”功效的法律創(chuàng)制，他們不惜為應對環(huán)境危機而對損害環(huán)境的“要犯”，對關鍵的責任主體“用重典”“下猛藥”。然而，來自《憲法》的地方政府環(huán)境質量責任并不是這種責任，不是這種看起來對加強環(huán)境保護作用很大的否定性法律后果，而是維護環(huán)境質量的責任或提高環(huán)境質量的責任，是保護之責。

地方政府環(huán)境質量責任是來自《憲法》的責任，而憲法學者已經向我們提供了解開看起來有些復雜的責任之鎖的金鑰匙。姚國建先生指出：憲法責任和違憲責任是兩個不同的概念。“憲法責任”是根據(jù)憲法組建的各個國家機關實施憲法與法律的責任，而“違憲責任”是憲法關系主體違反憲法所應承擔的責任。前者是“積極責任”（positive responsibility），而后者是“消極責任”（negative responsibility）[9]26?！稇椃ā逢P于“國家保護生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定賦予政權機關的是“憲法責任”，這種責任的基本內涵就是“遵守憲法設計的程序、以符合人權保障的價值取向”，“積極地行使憲法賦予的權力”[9]27。2014年《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定的地方政府環(huán)境質量責任就是我國《憲法》加給地方政權機關的責任。這種責任，按照姚國建先生對憲法責任的解釋，其基本內涵就是“遵守憲法設計的程序、以符合人權保障的價值取向”，積極地行使憲法和法律賦予的保護環(huán)境的權力，就是遵守相關的程序、按照人權保障和憲法法律確定的保護環(huán)境的原則，運用憲法法律賦予的權力，積極實現(xiàn)本行政區(qū)域環(huán)境質量的維護（在環(huán)境質量較高的時空條件下）和提高（在環(huán)境質量較差的時空條件下），它是積極責任，是建設性責任。

只需要簡單瀏覽一下2014年《環(huán)境保護法》就可以清楚地發(fā)現(xiàn)，這部法律是政府職責之法。它反復表達了保護環(huán)境的國家使命，它加給國務院、國務院相關職能部門、地方各級人民政府廣泛的“積極責任”。例如，“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調”（第4條第2款）;“國家支持環(huán)境保護科學技術研究、開發(fā)和應用，鼓勵環(huán)境保護產業(yè)發(fā)展，促進環(huán)境保護信息化建設，提高環(huán)境保護科學技術水平”（第7條）。這些規(guī)定、要求和這里沒有提到的那些規(guī)定、要求，都是法律加給地方政府的“建設性責任”，其中一些還是履行地方政府環(huán)境質量責任這一概括性責任所需要的具體責任 《環(huán)境保護法》不僅加給地方政府對“本行政區(qū)域環(huán)境質量負責”這樣一項總的環(huán)境質量責任，還加給地方政府許多與環(huán)境保護相關的積極責任。與那些具體的責任相對稱，我們可以把第6條規(guī)定的責任稱為概括性環(huán)境責任。。

《憲法》之所以把保護環(huán)境納入積極責任，之所以把保護環(huán)境宣布為基本國策，是因為自環(huán)境保護進入《憲法》以來它就一直是國家的大政方針。如果說工農業(yè)生產創(chuàng)造物質文明，文學藝術哲學教育等創(chuàng)造精神文明，那么，環(huán)境保護創(chuàng)造生態(tài)文明。保護環(huán)境、建設生態(tài)文明是一項偉大的事業(yè)，2014年《環(huán)境保護法》要求地方人民政府對環(huán)境質量負責，就是要求它們對建設生態(tài)文明這項事業(yè)負責，這樣的“責”一定是建設性責任。我國2018年修正的《憲法》還規(guī)定了其他一些可以叫作“事業(yè)”的事務，比如，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平”（第19條）;“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……保護人民健康”（第21條第1款）;“國家發(fā)展體育事業(yè)……增強人民體質”（第21條第2款）;“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發(fā)展計劃相適應”（第25條）等。這些事業(yè)最突出的共同特點在于，它們都是需要國家政權機關的積極作為、創(chuàng)造性的建設才能夠成就的事業(yè)。換句話說，它們都不是可以靠劃定幾條行為規(guī)范，設定或輕或重的制裁措施就能成就的事業(yè)，都不是靠對違法者用罰就可達致的社會理想狀態(tài) 可以把這種立法設計思路概括為“編制法網(wǎng)設定罰則以待落網(wǎng)者”。。從立法設計來說，它們都不是用“不法行為懲罰主義” 關于這種立法設計思路及其對環(huán)境保護事業(yè)的不適應性，本文作者曾撰文詳述。（參見：徐祥民.環(huán)境質量目標主義：關于環(huán)境法直接規(guī)制目標的思考[J].中國法學，2015（6）：116;徐祥民，劉旭，王信云.我國環(huán)境法中的三種立法設計思路[J].海峽法學，2016（1）：28.）立法設計思路編制的法律所能創(chuàng)造的人類進步。如果說社會主義的教育事業(yè)、保護人民健康的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、以增強人民體質為目標的體育事業(yè)，以及實行依法治國、建設社會主義法治國家之類的事業(yè)都需要政權機關長期性、創(chuàng)造性的工作才有望完成，那么，生態(tài)文明是一種不會在社會個體勞動創(chuàng)造下自然出現(xiàn)的文明 本文作者將其界定為“適應性文明”，而物質文明、精神文明等屬于“創(chuàng)造性文明”。（參見：徐祥民.被決定的法理——法學理論在生態(tài)文明中的革命[J].法學論壇，2007（1）：30.）。建設生態(tài)文明是一項前無古人的偉大事業(yè)，是一項絕對需要艱苦的、長期的和有組織的建設才能夠成就的事業(yè)，這項事業(yè)更需要依靠政權機關的創(chuàng)造而不是簡單守法。

相關研究者把《環(huán)境保護法》第67條、第68條、第69條等相關規(guī)定（大致可以概括為“環(huán)保官員違法罰則”）與第6條第2款中的地方政府環(huán)境質量責任視為同一類規(guī)定，把《環(huán)境保護法》關于環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度（第26條）等規(guī)定（大致可以概括為“否定評價辦法”）當作這部《環(huán)境保護法》對地方政府環(huán)境質量責任最重要的規(guī)定，希望用《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》彌補現(xiàn)行《環(huán)境保護法》中地方政府環(huán)境質量責任規(guī)定的不足。這三種想法最突出的共同點就是希望用否定性評價給從事環(huán)境管理工作的官員、領導環(huán)境保護工作的黨政負責人等主體施加壓力，以督促他們嚴格執(zhí)法、自覺守法。這三種施壓想法遵循的法理都是讓相關人員承擔違法責任，或稱由自身過錯引起的不利法律后果。

《環(huán)境保護法》第67條、第68條、第69條是該法法律責任章中的條目，屬于“環(huán)保官員違法罰則”，它們規(guī)定的無疑都是違法責任?！胺穸ㄔu價辦法”中的否定評價是對有關人員環(huán)境工作業(yè)績的否定評價，因為遭受否定評價而獲致免職、降職、降薪等處罰，那也是由自身過錯引起的不利法律后果?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》更是規(guī)定違法責任的辦法，其第5條對地方黨委和政府主要領導成員設定了追責事由7項，第6條對地方黨委和政府有關領導成員設定了追責事由4項，第7條對政府有關工作部門領導成員設定了追責事由6項 該三條都設有“其他應當追究責任的情形”這一拾遺補闕款項，因為此類“其他事由”不指向具體“事由”，故沒有將其統(tǒng)計在內。。這17項事由 《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》規(guī)定的追責事由主要都在第5條至第7條中，其第8條還將黨政領導干部利用職務影響而實施的一些行為列為追責事由，該條規(guī)定的“事由”都是違法行為或將引起違法行為的行為。為行文方便，不贅述。大致分兩類：第一類，違法或違反規(guī)劃、功能區(qū)劃。例如，“作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面的政策、法律法規(guī)相違背”（第5條第2項）、“違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴重后果”（第5條第3項）、“作出的決策嚴重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃”（第5條第4項）、“指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設項目審批（核準）、建設或者投產（使用）”（第6條第1項）、“制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背”（第7條第1項）、“批準開發(fā)利用規(guī)劃或者進行項目審批（核準）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)”（第7條第2項）。第二類，執(zhí)行法律、上級指示、司法裁判不力，推進環(huán)境保護不力。例如，“貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的”（第5條第1項）、“地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護協(xié)作方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重后果的”（第5條第5項）。對實施違法行為的主體，對執(zhí)行法律、上級命令等不力的下級機關主要領導人、有關領導人、職能部門負責人規(guī)定誡勉、責令公開道歉等處罰，規(guī)定調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等組織處理，規(guī)定黨紀政紀處分（第10條），規(guī)定“不得提拔使用或者轉任重要職務”等處理方法，都是要求行為人承受不利后果。此類責任都是“消極責任”，相當于姚國建先生所說的“違憲責任”，而非對環(huán)境質量的責任，不是對環(huán)境質量的提高積極負責的責任。

對相關人員規(guī)定違法責任是必要的，但違法責任絕對不能產生“積極責任”所能創(chuàng)造的業(yè)績。用法律實施的效果來說，沒有任何人實施應受法定懲罰的行為，所有依據(jù)環(huán)境法律政策應受懲罰的行為都被嚴格依法承辦，并不必然產生良好的環(huán)境保護效果 本文作者幾年前就指出：“規(guī)則+罰則結構的環(huán)境法，以行為人‘不犯為直接規(guī)制目標的環(huán)境法”，“無法保證一定產生環(huán)境良好這樣的效果”。（參見：徐祥民.環(huán)境質量目標主義：關于環(huán)境法直接規(guī)制目標的思考[J].中國法學，2015（6）：116.）。“消極責任”最理想的直接結果，是相關法律、政策的罰則得到充分適用，是相關法律規(guī)則未遭違反，亦即“不犯”。從環(huán)境違法責任與環(huán)境質量責任的關系來看，相關法律政策規(guī)定了嚴格的違法責任，且所有規(guī)定的違法責任都受到應有的追究，并不等于地方的環(huán)境質量已經提高，不等于地方政府環(huán)境質量責任已經履行。

（二）“建設性責任”匹配“建設性權力”

地方政府環(huán)境質量責任是保護之責，是“建設性責任”，與“建設性責任”相匹配的是“建設性權力”，這是創(chuàng)設憲法責任必然作出的選擇，沒有建設性權力便不可能履行建設性責任。2018年修正的《憲法》第28條規(guī)定：“國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟秩序和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子?！痹撘?guī)定宣示的是維護社會秩序、維護國家安全的國家使命，加給政權機關的是維護社會秩序、維護國家安全等責任。與這項責任相適應的，是對政權機關的賦權——政權機關有權鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，有權制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟秩序和其他犯罪的活動，有權懲辦和改造犯罪分子，包括有權制定實現(xiàn)“鎮(zhèn)壓”“制裁”“懲辦和改造”的法律法規(guī)。同理，《憲法》加給政權機關發(fā)展社會主義的教育事業(yè)、保護人民健康的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、以增強人民體質為目標的體育事業(yè)的責任，也賦予相關國家機關制定用以支持履行發(fā)展教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、體育事業(yè)等職責的法律的權力;《憲法》加給政權機關實行依法治國、建設社會主義法治國家的職責，相關國家機關原本就享有制定用以推進社會主義法治國家建設的法律法規(guī)的權力。

國家機關履職，權力是必需品，憲法法律加給政權機關的建設性責任本身就包含權力賦予。上述1991年《水土保持法》的18個“政府應當條款”都向政府施加了責任，與此相應，該法設有23項可以概括為“生產經營者必須條款”的規(guī)定，比如，“水土流失地區(qū)的集體所有的土地承包給個人使用的，應當將治理水土流失的責任列入承包合同”（第25條），“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農作物”（第14條第1款）等。這些“生產經營者必須條款”實際上也就是向有關國家機關賦權的條款。如果不賦予相關國家機關諸如“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農作物”的權力，它們就絕對沒有辦法履行“政府應當條款”規(guī)定的責任，最終也將沒有辦法履行阻止水土流失加劇或減緩水土流失加劇趨勢的“建設性責任”。

地方政府環(huán)境質量責任的問責論者沿著“政府環(huán)境責任—問責”這條道走得過于急切，以至于忽略了包括《水土保持法》在內的環(huán)境法律法規(guī)中大量的授權條款。比如，為了保護野生動物及其重要棲息地，保護、恢復和改善野生動物生存環(huán)境，省級以上人民政府有權劃定自然保護區(qū)域 參見：《野生動物保護法》第12條第2款。，讓原本居住在那里的人遷出，讓原本在那里開展的活動停止等。再如，為了恢復或提高漁業(yè)資源的再生能力，或增殖漁業(yè)資源，國務院漁業(yè)行政主管機關可以劃定捕撈限額 參見：《漁業(yè)法》第22條。，有捕撈能力的人也不得敞開捕撈;有關漁業(yè)行政主管機關可以劃定禁漁區(qū)，讓原本在相關水域從事捕撈的人退出指定區(qū)域;確定禁漁期，要求捕撈者在規(guī)定期限內停止捕撈活動 參見：《漁業(yè)法》第30條。;縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門還可以向有關的受益人征收漁業(yè)資源增殖保護費 參見：《漁業(yè)法》第28條。。有關國家機關獲得了這樣的權力，國家“維護生物多樣性和生態(tài)平衡”“促進漁業(yè)生產的發(fā)展” 參見：《漁業(yè)法》第1條。的國家使命才能完成，有關國家機關（雖未明確哪個機關）保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物 參見：《野生動物保護法》第1條。，保護、增值漁業(yè)資源 參見：《漁業(yè)法》第1條。等的責任才能履行。

地方政府環(huán)境質量責任“問責論者”的興趣點在問責，或與此有關，他們忽略了具有明顯政府職責之法特征的2014年《環(huán)境保護法》也是對政府賦權之法。比如，第21條規(guī)定：“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護技術裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務等環(huán)境保護產業(yè)的發(fā)展?！边@一規(guī)定意味著，財政、稅收、價格、政府采購等方面的職能部門有權為環(huán)境保護技術裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務等環(huán)境保護產業(yè)的發(fā)展采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的措施。再如，第24條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者進行現(xiàn)場檢查。”運用這一權力可以對所有排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者實施檢查監(jiān)督，根據(jù)需要及時下達該法規(guī)定可以下達的各種命令或采取該法規(guī)定可以采取的措施。此類授權與環(huán)境質量責任是結伴而來的，不需要政府或地方政府負責，便不需要也不應該對它們授權;要讓它們負責，就必須對它們授權。

問責論者的注意力在罰則類的法律創(chuàng)設上，他們甚至忽略了2015年修改的《立法法》已經將制定地方性法規(guī)的權力賦予省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務委員會（第72條第1款），將制定規(guī)章的權力賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府（第82條），許可設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會對環(huán)境保護事項制定地方性法規(guī)（第72條），許可設區(qū)的市、自治州的人民政府就環(huán)境保護事項（第82條第3款）制定地方政府規(guī)章。對設區(qū)的市（包括廣東省東莞市、海南省三沙市、甘肅省嘉峪關市等個別不設區(qū)的市）和自治州（以下統(tǒng)稱設區(qū)市）來說，這是重大的權力添加。學者都把《立法法》的此次修改解釋為上下級“分權”，然而，《立法法》的此次修改卻不是簡單的上下級“分權”之舉。《立法法》對設區(qū)市的權力授予與《環(huán)境保護法》的環(huán)境質量責任宣告，其實是國家政權機關對環(huán)境保護責任的兩個方面：一面是制定地方性法規(guī)、制定地方政府規(guī)章的權力，另一面是對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。《憲法》把防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害宣布為國家使命、國家前進方向時，對國家政權機關來說是責任添加，同時也是權力授予。這一宣告意味著，國家政權機關得為了防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害使用國家力量，包括調動人力物力財力，也包括以國家的名義發(fā)布用以防治污染、防治資源損害、防治生態(tài)損害的政策、法律?！董h(huán)境保護法》和《立法法》按照在國家法律體系中各自的地位，分別表達了保護環(huán)境這項國家使命的兩個方面，前者表達了政權機關的職責，后者表達了政權機關的權力。當《環(huán)境保護法》宣布地方各級人民政府對所在行政區(qū)的環(huán)境質量負責之后，《立法法》賦予設區(qū)的市對環(huán)境保護事項的立法權，恰好是完成了地方政權機關執(zhí)行保護環(huán)境這一國家使命的兩個方面。地方政權機關有保護環(huán)境之責，亦有為保護環(huán)境運用國家力量的權力。

（三）地方環(huán)境質量責任的真實主體：地方國家政權機關

2015年《立法法》對2014年《環(huán)境保護法》的呼應反映出的另一條法理，即對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責的真實主體是地方國家政權機關，而非作為行政機關的地方人民政府。保護環(huán)境是國家使命，政權機關為了執(zhí)行這一國家使命得使用國家力量，包括以國家名義發(fā)布政策、法律。當國家的法律把保護環(huán)境、維護一定行政區(qū)域內環(huán)境質量的使命下達給地方國家機關之后，地方國家機關也需要使用包括頒布地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的力量。《立法法》肯定了這種需要，宣布地方立法機關、地方政府可以（得）行使立法權力，這一立法揭示了地方政府環(huán)境質量責任的實質。地方政府環(huán)境質量責任、就環(huán)境保護事項制定地方立法、對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責三者之間的關系可以概括為一體兩面：一體即地方政府環(huán)境質量責任，兩面即對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責、就環(huán)境保護事項制定地方立法。地方政府環(huán)境質量責任的真實主體是地方各級政權機關，包括權力機關、行政機關等在內的地方各級政權機關。

地方政府環(huán)境質量責任的問責論者很想在2014年《環(huán)境保護法》和其他立法資源中建立起完整的從設定任務到問責的閉環(huán)。他們把2014年《環(huán)境保護法》第27條關于縣級以上人民政府向本級人大報告工作的規(guī)定當成對作為行政機關的人民政府問責之“閉環(huán)”上的關鍵環(huán)節(jié)。對包含“人民政府”和“人民代表大會或者人民代表大會常務委員會”（也就是權力機關）這兩個政治主體的條款，論者傾向于做西方的“議會—政府”關系模式解釋，他們試圖編織的問責閉環(huán)需要填補的環(huán)節(jié)是“議會彈劾政府”之類的制度設計或制度安排。在這樣的思維慣性驅使下，“人民代表大會或者人民代表大會常務委員會”是讓作為行政機關的地方各級人民政府承擔類似被“彈劾”之類“消極責任”的執(zhí)行主體。然而，2014年《環(huán)境保護法》第27條的價值主要不在于讓政府接受權力機關的監(jiān)督，從而承受可能降臨的否定性評價。依據(jù)《憲法》和相關組織法，權力機關本來就享有監(jiān)督政府的權力，本來就有權對政府做肯定性或否定性的評價。該條的主要意義在于把作為行政機關的地方人民政府和作為權力機關的人民代表大會或者人民代表大會常務委員會一起討論、部署環(huán)境保護工作加強為一項制度。1989年《環(huán)境保護法》只籠統(tǒng)地要求將國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃納入國民經濟和社會發(fā)展計劃（第4條），按照這一要求，制定環(huán)境保護規(guī)劃的機關（更可能是行政機關）、制定國民經濟和社會發(fā)展計劃的權力機關需要就環(huán)境保護工作交換意見——一起討論、部署。2014年《環(huán)境保護法》在第13條中將這項“入規(guī)劃”的規(guī)定擴展為縣級以上人民政府將環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。按照這樣的規(guī)定，縣級以上各級國家機關制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的過程便是相關國家機關一起討論、部署環(huán)境保護工作的過程。2014年《環(huán)境保護法》第27條要求縣級以上人民政府向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，正是對政府與權力機關一起討論、部署環(huán)境保護工作這項制度的加強。如果說政府就環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況所做的報告會影響包含環(huán)境保護工作的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定或調整，那么，政府依據(jù)2014年《環(huán)境保護法》第27條就環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況、依據(jù)2014年《環(huán)境保護法》對包含環(huán)境保護工作的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定或調整，會影響到本行政區(qū)域的環(huán)境質量?？傊?，2014年《環(huán)境保護法》第6條第2款、第13條、第27條都是對作為“積極責任”的地方政府環(huán)境質量責任的規(guī)定。依據(jù)這些規(guī)定，地方政府環(huán)境質量責任的責任主體實際上是地方各級國家政權機關。

? ? ? ?三、促進地方政府環(huán)境質量責任履行的制度建設

存在于一定空間環(huán)境單元中的環(huán)境[10]，其質量的維護或提高，需要地方政權機關的積極作為才能實現(xiàn)，規(guī)定的或議定的環(huán)境質量目標的實現(xiàn)更需要相關地方政權機關認真履行“積極責任”才可能實現(xiàn)?！熬幹品ňW(wǎng)設定罰則以待落網(wǎng)者”的立法思路無助于以保證實現(xiàn)設定環(huán)境質量目標為目的的法制建設，按照這樣的立法思路建立的法律，無助于國家或地方政權機關維護或提高環(huán)境質量使命的完成。為了2014年《環(huán)境保護法》第6條第2款中地方政府環(huán)境質量責任的履行，我們必須放慢問責道路上的奔跑，多做推進地方政權機關履行保護環(huán)境“積極責任”的制度建設思考。

（一）經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護規(guī)劃制度

2014年《環(huán)境保護法》第13條關于將環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定有利于地方各級國家政權機關履行維護或提高環(huán)境質量的責任。我國其他一些單行環(huán)境保護法，如2017年《水污染防治法》第4條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第4條、2016年《水法》第5條、2015年《大氣污染防治法》第4條等也都有這樣的“入規(guī)劃條款”。準確點說，在20種常用中國環(huán)境法 為滿足環(huán)境法學教學的需要，本文作者主編了一本《常用中國環(huán)境法導讀》（法律出版社2017年版），書中評介的常用中國環(huán)境法共20種。中，有11種法律都有專門的“入規(guī)劃條款”。雖然有些法律沒有專設“入規(guī)劃條款”，但其相關規(guī)定（以下簡稱“規(guī)劃相關條款”）顯示了其與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定與實施之間密不可分的關系。比如，《土地管理法》第3條在宣示“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”的基礎上，要求“各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為”。這里的規(guī)劃需要全面到足以約束一個地方的全部國家機關，而不只是人民政府;需要全面到必須用一個地方的全部國家機關，而不只是土地管理機關的力量去執(zhí)行。第4條首先宣示國家意志——“國家實行土地用途管制制度”，然后宣布了一條以貫徹這一意志為直接目的的決定——“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途……嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”（第4條第2款）。地方上執(zhí)行“國家土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)劃應當是地方國家權力機關或地方整個政權機關的決定，而不是僅僅由政府編制的規(guī)劃，該法后面的條款似乎就表達了這樣的態(tài)度。其第17條規(guī)定：“各級人民政府應當依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！边@樣一種既要以“國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”為依據(jù)，又要符合“國土整治和資源環(huán)境保護的要求”，還要考慮“土地供給能力”“各項建設對土地的需求”的規(guī)劃，其恰當?shù)妮d體，按目前地方國家機關之間的權力配置，只能是國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃——一種由地方各級人民代表大會“審查和批準” 參見：《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條第2項。的文件。相關環(huán)境法律中的“入規(guī)劃條款”和“規(guī)劃相關條款”告訴我們，環(huán)境保護工作或相關法律規(guī)定的“環(huán)境和資源保護” 參見：《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條第4項、第44條第4項、第59條第5項等。工作，與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有極為密切的聯(lián)系，對2014年《環(huán)境保護法》第13條所做安排的正確性給予了有力支持，也印證了將環(huán)境保護工作“入規(guī)劃”有利于地方各級國家政權機關履行環(huán)境質量責任這一判斷的正確性。

如果說1984年《水污染防治法》要求國務院和地方各級人民政府把水環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（第3條） 參見：1984年《水污染防治法》第3條的原文是“納入計劃”，《水污染防治法實施細則》將其明確為“納入國民經濟和社會發(fā)展計劃”（第2條）。，1987年《大氣污染防治法》要求“國務院和地方各級人民政府，必須將大氣環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展計劃”（第2條）等就充分反映了環(huán)境保護工作“入規(guī)劃”的重要性。如果說2002年《草原法》要求各級人民政府將草原的保護、建設和利用納入國民經濟和社會發(fā)展計劃（第4條），2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》要求“縣級以上人民政府應當將固體廢物污染環(huán)境防治工作納入國民經濟和社會發(fā)展計劃”（第4條）等就符合環(huán)境保護工作“入規(guī)劃”有利于地方政權機關履行環(huán)境質量責任的判斷，那么，我們今天似乎不應再滿足于將環(huán)境保護工作“納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”。從“綠色發(fā)展”在我國正在貫徹的“五大發(fā)展理念”中的地位以及這一發(fā)展理念對環(huán)境保護工作的要求來看，從地方各級國家政權機關履行本行政區(qū)域環(huán)境質量責任的需要來看，從2014年《環(huán)境保護法》及此后頒布的環(huán)境法律展現(xiàn)的從“不法行為懲罰主義”向“環(huán)境質量目標主義”轉換的環(huán)境法制建設需要來看，“入規(guī)劃”應當提升為“在規(guī)劃”，即一個有環(huán)境保護內涵的規(guī)劃。這個規(guī)劃的名字可以是經濟社會發(fā)展和環(huán)境保護規(guī)劃，或經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設規(guī)劃 例如，2014年《環(huán)境保護法》第4條第2款有“使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調”的表達。如果這一表達是恰當?shù)?，加入了環(huán)境保護內容的國家規(guī)劃或地方各級國家政權機關所做的總體規(guī)劃，就可以稱為“經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護規(guī)劃”。。

在我國現(xiàn)行的憲法制度中已經存在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃制度，大致說來，這項制度是中央和縣級以上地方各級每五年編制一次，由本級權力機關審查和批準，由本級政府和其他國家機關執(zhí)行的包含經濟建設、政治和法治建設、社會文化教育衛(wèi)生建設等廣泛事務的規(guī)劃。按照相關法律已經作出的“入規(guī)劃”規(guī)定，這種規(guī)劃中已經包含環(huán)境保護工作 例如，《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》就是一個很好的例子，第十篇“加快改善生態(tài)環(huán)境”有7章，這7章的內容都是環(huán)境保護。。要實現(xiàn)從“入規(guī)劃”到“在規(guī)劃”的轉變，就是把這種已經包含環(huán)境保護工作的規(guī)劃改稱為“經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護規(guī)劃”，把經濟和社會發(fā)展規(guī)劃制度調整為經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護規(guī)劃制度。

（二）環(huán)境質量目標主義指導下的總行為控制制度

2014年《環(huán)境保護法》表達了讓地方國家政權機關對本行政區(qū)域環(huán)境質量負責的愿望，卻沒有向地方國家政權機關提供使之有能力對本行政區(qū)域環(huán)境質量負責的制度，至少沒有向地方政權機關提供用以對本行政區(qū)域環(huán)境質量負責的充分和強有力的制度或制度體系。如果說1989年《環(huán)境保護法》就已經表達了讓地方國家機關對本行政區(qū)域環(huán)境質量負責的愿望（第16條），幾十年來，地方國家機關沒有讓立法表達的愿望得到實現(xiàn)，或者說實現(xiàn)的程度還不能令人滿意，那么，重要的制度建設方面的原因是，我國的環(huán)境立法沒有向地方國家機關提供可用的、有效的用以對本地環(huán)境質量負責的制度。地方國家機關執(zhí)行按照“不法行為懲罰主義”設計思路制定的環(huán)境法，只能對相關機關及其工作人員的執(zhí)法活動負責，比如做到“有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，無法對當?shù)氐沫h(huán)境質量負責，無法決定當?shù)氐沫h(huán)境質量可以達到什么標準，無法決定當?shù)氐沫h(huán)境質量能否達到上級要求的或當?shù)孛癖娤Ｍ哪撤N標準。因為一定的環(huán)境質量標準不由個體環(huán)境行為決定，也不由單個執(zhí)法行為決定，而是由向既定空間環(huán)境單元實施的、對既定空間環(huán)境單元產生影響的“總行為”決定的?，F(xiàn)有的環(huán)境法向地方國家機關提供的是控制個體行為的武器，而非控制“總行為”的工具。要想讓地方國家機關掌握使本地環(huán)境質量必達某一既定標準的能力，必須建立總行為控制制度[11]。

我國立法者早已接受“總行為控制”的法理，相關單行環(huán)境法也早已做過實行“總行為控制”的立法宣告。比如，1999年《海洋環(huán)境保護法》第3條規(guī)定：“國家建立并實施重點海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜耍χ饕廴驹捶峙渑欧趴刂茢?shù)量。”接近二十年之后，人們看到的是國家海洋局出臺《關于率先在渤海等重點海域建立實施排污總量控制制度的意見》（國海發(fā)[2017]22號），而不是“排污總量控制”實踐對環(huán)境質量提高發(fā)揮了多么巨大的作用。2014年《環(huán)境保護法》規(guī)定了重點污染物排放總量控制制度（第44條），但是，該法中的總量控制根本就不是給地方國家政權機關的法寶。依據(jù)該條，省、自治區(qū)、直轄市人民政府只能接受國務院下達的污染物排放量指標，無權決定本地污染防治達到怎樣的目標;省、自治區(qū)、直轄市人民政府所屬的縣級以上地方只能接受省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解的污染物排放量指標。依照該法的設計，作為接受指標的地方政府只能接受上級或本級權力機關的考核評價（第26條），準備接受否定性后果，無法對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。

為支持地方國家政權機關對本地環(huán)境質量負責，國家應當建立環(huán)境質量目標主義指導下的總行為控制制度。這項制度大致包括以下要素：第一，環(huán)境質量目標。核心是怎樣確定遠期、近期甚至當年度的環(huán)境質量目標。第二，許可總環(huán)境行為。根據(jù)實現(xiàn)前項環(huán)境質量目標所容許的環(huán)境行為總量（容許環(huán)境行為總量），確定應由相關國家機關負責管理的許可總環(huán)境行為（許可環(huán)境行為總量）。第三，許可環(huán)境總行為的分解。主要是對許可環(huán)境總行為實施分解的原則、程序等。第四，監(jiān)督評價。主要是指對接受分解的下級行政區(qū)域的監(jiān)督和評價、對經分配（包括初始分配）獲得一定環(huán)境行為量的環(huán)境行為人的監(jiān)督和評價。

（三）以改善流域等空間環(huán)境單元環(huán)境質量為管理目標的區(qū)際環(huán)保合作制度

環(huán)境的突出特點是自然空間規(guī)定性，這種“規(guī)定性”對環(huán)境保護工作提出的挑戰(zhàn)之一，是自然的空間環(huán)境單元（或環(huán)境問題發(fā)生的區(qū)域）與行政區(qū)域（也可以稱“法域”）常常不一致[10] 。這種不一致決定了處在同一空間環(huán)境單元中的不同行政區(qū)，不能通過自己的環(huán)境保護行為“獨善其身”。這種行政區(qū)的立法不能在整個空間環(huán)境單元內施行，行政區(qū)的行政權力不能管理發(fā)生在空間環(huán)境單元中的全部環(huán)境行為。由于環(huán)境自身的整體性，這種行政區(qū)的立法和行政權力都不能保證本行政區(qū)域內的環(huán)境質量達到怎樣的高度。要讓地方國家政權機關有能力對其所在行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，需要賦予它們與相關行政區(qū)的地方國家政權機關開展環(huán)保合作的權力，就像我國廣東省與江西省可以為保護東江水源而開展合作那樣 廣東、江西兩省為保護東江水源曾于2016年簽署《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》。，或者就像美國馬里蘭州、賓夕法尼亞州、弗吉尼亞州等可以為治理切薩比克灣環(huán)境而開展合作那樣[12]。

2014年《環(huán)境保護法》的制定者顯然已經注意到了不同行政區(qū)域在環(huán)境保護事務中的關聯(lián)，試圖建立一種可稱為“區(qū)域聯(lián)合防治”的協(xié)調機制。其第20條第1款規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。”如果僅僅考慮污染防治，比如河流污染的防治，這種協(xié)調機制或許是有效的，而包括資源損害防治、生態(tài)損害防治等在內的環(huán)境保護并不都像河流污染防治那樣可以把一個空間環(huán)境單元明顯地區(qū)分為區(qū)段，通過處于不同區(qū)段的社會主體之間的協(xié)調實現(xiàn)保護目的。

用這個辦法不能確保重點區(qū)域、流域的各種環(huán)境問題都得到解決，對非重點區(qū)域、流域的環(huán)境問題又該怎樣處理呢？2014年《環(huán)境保護法》設計的另一個辦法可以在協(xié)調機制無效時派上用場。根據(jù)其第20條第2款的規(guī)定，非重點區(qū)域、流域的環(huán)境問題由上級人民政府協(xié)調解決，或者由有關地方人民政府協(xié)商解決。這相當于給處于同一空間環(huán)境單元內不同行政區(qū)及同一空間環(huán)境單元內兩個或多個行政區(qū)的共同上級出了一個題目，讓它們去協(xié)調解決或協(xié)商解決。至于怎樣協(xié)調、如何協(xié)商，拿什么去協(xié)調，有多大的協(xié)商權力，該法沒有給出方案。

為了方便地方國家政權機關履行對本行政區(qū)域環(huán)境質量的責任，我們應該把2014年《環(huán)境保護法》規(guī)定的協(xié)調機制、協(xié)調解決、協(xié)商解決提升為區(qū)際環(huán)保合作制度。這個制度主要包括以下幾個要素：第一，制度創(chuàng)設目的。保護環(huán)境、提升不同行政區(qū)所在同一空間環(huán)境單元的環(huán)境質量，是建立該制度的目的。第二，合作主體。有權建立合作關系，承諾合作義務的主體，應為地方權力機關或其常設機關。第三，合作權力。主要指不同行政區(qū)之間在環(huán)境質量目標確定、環(huán)境總行為及其分解等方面的決定權等 例如，《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》主要涉及水質標準、補償金額等的決定權。。第四，合作形式?？梢圆扇÷?lián)席會議、聯(lián)合辦公室、環(huán)保合作委員會加執(zhí)行局、環(huán)保合作文件秘書處等形式[13-14]。

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Abstract：The local governments environmental quality responsibility stipulated in the Environmental Protection Law revised in 2014 is a legislative expression of the environmental protection duties of the Constitution of the Peoples Republic of China. Because the Constitution has already established the national mission and basic national policy for protecting the environment， in accordance with the constitutional provisions， some other environmental laws in China have also made provisions on the environmental quality responsibility of the political organs. The government environmental quality responsibility stipulated in the Environmental Protection Law of 2014 and other laws is “positive responsibility” or “constructive responsibility”， not adverse legal consequences. The other side of local government environmental quality responsibility is the power to protect the environment. The Constitution and the law give them the “constructive power” to protect the environment while adding to the responsibility of local state organs to maintain or improve environmental quality. The main body responsible for the environmental quality responsibility of local governments is actually the local political organs at various levels. For the implementation of the governments environmental quality responsibility， what is more urgently needed is not to design a program of “accountability” for the government， but to strengthen the system construction of local government organs to fulfill the “active responsibility” of protecting the environment， including the establishment of economic society， development and environmental protection planning system， total behavior control system under the guidance of environmental quality orientation， and interregional environmental cooperation system with the objective of improving the environmental quality of space environment units such as river basins.

Key Words： government environmental responsibility; environmental quality objectives; environmental protection; total behavior control; space environment unit