自愿出口限制協(xié)議的國際法問題研究

譚觀福

摘要：VERs通常是出口國面對進口國威脅對其采取單邊進口限制措施的壓力的回應(yīng)，實質(zhì)上并非“自愿”。VERs在WTO成立后被《保障措施協(xié)定》明文禁止，但仍然以“灰色區(qū)域”的方式進行運作。中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，美國又使VERs“死灰復(fù)燃”。美國重拾VERs，是因為多邊主義已經(jīng)不符合美國的國家利益，因而轉(zhuǎn)向了單邊主義。WTO義務(wù)的商業(yè)合同性質(zhì)以及美國作為當今世界超級大國的事實，決定了美國能夠罔顧WTO多邊貿(mào)易體制，要求采取已被WTO禁止的VERs。中國應(yīng)與廣大WTO成員共同捍衛(wèi)多邊規(guī)則，抵制美國要求的VERs。

關(guān)鍵詞：自愿出口限制協(xié)議;WTO;保障措施協(xié)定;中美貿(mào)易戰(zhàn);單邊主義

2017年3月，美國依據(jù)1962年《貿(mào)易擴張法》第232節(jié)對進口鋼鐵和鋁實施加征關(guān)稅的措施（“232措施”），并將這兩種金屬的全球供應(yīng)過剩主要歸咎于中國的產(chǎn)能過剩。與此同時，美國允許其他WTO成員通過自愿出口限制協(xié)議（Voluntary Export Restraint Agreements，VERs）就鋼鐵和鋁的額外關(guān)稅進行豁免談判，鋼鐵和鋁出口國必須同意旨在為美國生產(chǎn)商提供類似保護的配額，以及其他為了維護美國國家安全、保護鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè)免受進口沖擊所必需的限制措施。國內(nèi)外學(xué)界對VERs的研究主要從經(jīng)濟學(xué)的角度展開，從國際法視角研究VERs的成果屈指可數(shù)。多邊貿(mào)易體制下的VERs是否具有合法性基礎(chǔ)？會產(chǎn)生哪些影響？中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下VERs“死灰復(fù)燃”的原因是什么？對這些問題的探討具有較強的現(xiàn)實意義。

一、 自愿出口限制協(xié)議的理論與實踐

從形式上看，一項VER是通過雙邊談判而達成，出口國政府同意將向進口國出口的特定產(chǎn)品限制在預(yù)先確定的水平上，此種限制可能通過數(shù)量、價值或市場份額的方式來設(shè)定。事實上，出口國單方施加的出口限制（也稱為“自動限制”）并不需要與進口國簽訂一項協(xié)議，它可能是面臨進口國保護主義壓力的結(jié)果或者為了出口國的利潤最大化。對于后一種情形，出口限制的啟動并不必然是政府行為，而可能是供應(yīng)商（如出口商）自己所為。出口限制可能具有非正式的性質(zhì)，無論政府是否參與，采取的形式如出口預(yù)測、進口監(jiān)測、價格監(jiān)測、雙邊磋商或產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)的安排。中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下的VERs指的是政府與政府之間的協(xié)議，本文探討的也只針對此種VERs。

VERs通常是出口國面對進口國威脅對其采取單邊進口限制措施（如提高關(guān)稅或其他貿(mào)易壁壘）的壓力的回應(yīng)。VERs包含對出口商的內(nèi)在“補償”，允許出口商提高出口商品的價格，從而促進對出口限制的談判。相較于加關(guān)稅或進口配額等“赤裸裸”的貿(mào)易保護措施，出口國采取的VERs從形式上看還是自由貿(mào)易。VERs被冠以“自愿”的名義使得進口國可以假裝其并未參與決策程序，掩蓋進口國將VERs作為保護主義政策的目的。而真正獨立和自愿的出口限制將由出口國或出口商自行啟動，不需要與其他國家達成任何協(xié)議。此種出口限制只存在于沒有競爭的、特別是寡頭壟斷的產(chǎn)業(yè)中。出口國愿意接受VERs還與貿(mào)易義務(wù)的契約性有很大關(guān)系，而貿(mào)易爭端的解決最終仍取決于爭端方同意的解決方案（Mutually Agreed Solution，MAS）。

VERs代表了國家重商主義傾向的復(fù)興，相信通過擴大貿(mào)易順差來增強一國的國力。重商主義者特別提倡貿(mào)易管制，壟斷對外貿(mào)易，通過各種貿(mào)易限制來保護國內(nèi)市場。最早記錄的將VERs作為商業(yè)政策工具發(fā)生在20世紀30年代早期。而將VERs作為解決貿(mào)易爭端手段的第一個案例是日本和美國于1936年達成的限制日本對美國紡織品出口的VER。日本在30年代與緬甸、印度、澳大利亞和英國談判達成了類似協(xié)議。80年代，日本對美國汽車出口份額的持續(xù)擴大導(dǎo)致美國國內(nèi)政治力量尋求保護汽車產(chǎn)業(yè)，最終美國和日本達成了限制日本汽車對美出口的VER。這一VER不僅保住了美國汽車制造商的市場份額，還刺激了部分日本汽車制造企業(yè)赴美投資。美國于1968年與日本和歐共體簽訂了第一套鋼鐵VERs，到1984年大多數(shù)鋼鐵貿(mào)易都被美國、歐共體和其他國家施加的VERs網(wǎng)絡(luò)所涵蓋。70年代～80年代，VERs成為了當時國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域解決雙邊貿(mào)易爭端的一種優(yōu)選模式。最顯著的VERs安排是《多種纖維協(xié)定》，該協(xié)定限制來自發(fā)展中國家的紡織品和服裝出口，于2005年初到期。

二、 自愿出口限制協(xié)議的WTO法規(guī)制

作為非關(guān)稅措施的VERs嚴重阻礙了國際貿(mào)易的正常發(fā)展。1947年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1947）第11條雖然規(guī)定了“普遍取消數(shù)量限制”。但未明確禁止VERs。第11條和第13條禁止任何締約方限制出口，除非在最惠國基礎(chǔ)上采取關(guān)稅措施。如此規(guī)定的初衷是防止各國以歧視性、定量的方式獨立限制出口，從而損害目標進口國的利益，而VERs是為了滿足進口國保護主義要求的手段。

VERs在設(shè)計上具有歧視性，自愿出口限制的出口量因談判實力的不同而有差異。采取出口限制措施的出口商通常會通過轉(zhuǎn)運貨物或向協(xié)議未涵蓋的國家出口和投資來避免配額限制。VERs的歧視性將帶來兩方面的后果。一方面將導(dǎo)致受到限制的出口轉(zhuǎn)向未受保護的市場，使得第三市場的進口激增，產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移;另一方面未受限制的出口商也將有機會進入受保護市場。VERs錯誤地分配了資源，扭曲了市場信號，也扼殺了國內(nèi)競爭。

烏拉圭回合談判將VERs列為減少和取消非關(guān)稅壁壘談判的重要內(nèi)容之一，并最終決定將其廢除?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)定》第11.1（b）條規(guī)定，“一成員不得在出口或進口方面尋求、采取或維持任何自愿出口限制、有序銷售安排或其他任何類似措施”。第11.2條規(guī)定了針對當時存在的VERs的過渡性安排。紡織品的出口配額由《紡織品與服裝協(xié)定》進行單獨規(guī)制，于2005年1月1日到期。至此，VERs在多邊貿(mào)易體制中已無存在的合法性基礎(chǔ)。

VERs有很大的危害性，破壞了WTO的最惠國待遇原則。WTO體制下的最惠國待遇是一種“立即和無條件”的待遇。最惠國待遇原則本質(zhì)上要求一成員平等地對待所有其他成員，不在成員之間構(gòu)成歧視，這是處理成員之間貿(mào)易關(guān)系的基本原則。VERs僅在某兩個或某幾個成員之間達成，背離了最惠國待遇原則保證市場競爭機會均等的實質(zhì)要求。VERs也破壞了WTO的透明度原則。確保WTO成員的經(jīng)濟貿(mào)易政策充分透明是實現(xiàn)貿(mào)易自由化和維持穩(wěn)定的國際貿(mào)易秩序不可或缺的條件，而WTO也一直致力于建立一個完整的、完善的貿(mào)易政策透明度約束機制。VERs不對外公開，也不向WTO通報，而是秘密進行，因而不符合透明度原則的要求。VERs違背了WTO貿(mào)易自由化的宗旨，破壞了多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。

盡管VERs在WTO體制下已無合法性，但VERs在WTO成立后仍然以“灰色區(qū)域”的方式進行運作。VERs未消弭的原因在于，其相較于其他貿(mào)易救濟措施能給爭端當事方帶來更好的經(jīng)濟效應(yīng)。例如，相較于反傾銷措施而言，反傾銷稅被納入進口國的財政收入中，而VERs包括對出口商的補償，在反傾銷中被納入進口國財政收入的部分在VERs中可能以配額租金的方式納入出口國的財政收入中。相較于進口國可能建立的替代性貿(mào)易壁壘，出口國也更有動力采取VERs。對于保障措施，對進口方來說，VERs達到了限制進口的目的，而且VERs比實施保障措施更簡便易行，不需要調(diào)查程序，也沒有通知的要求;對出口方來說，由于VERs通常有進口國承諾加價的安排，因此雖然出口量減少了，但利潤并沒有減少。由于VERs是經(jīng)過進出口雙方談判達成，所以任何一方都不會將VERs產(chǎn)生的爭議訴諸WTO爭端解決機制。唯一有可能指控VERs非法性的是受到VERs貿(mào)易轉(zhuǎn)移影響的第三方。

此外，WTO對部分成員施加的超WTO義務(wù)客觀上也允許了VERs的存在?！吨袊胧雷h定書》第16條規(guī)定的“特定產(chǎn)品過渡性保障機制”允許WTO成員對中國采取歧視性的保障措施。根據(jù)《中國入世議定書》第16.2條，中國為了避免正式的保障措施，“應(yīng)采取行動以防止或補救此種市場擾亂”，暗含了中國應(yīng)采取VERs。在適用期限為12年的第16條到期前，其他WTO成員紛紛利用該條的規(guī)定與中國達成VERs，即便有保障措施可供選擇。2005年6月10日，中國和歐盟就紡織品爭端達成VER，規(guī)定中國將在2007年底前保證出口到歐洲的紡織品增長平穩(wěn)過渡。2005年11月8日，中國和美國就紡織品爭端達成VER，同意在未來三年內(nèi)就中國對美國出口的21類紡織品實施數(shù)量限制。

三、 中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下的自愿出口限制協(xié)議

美國對鋼鐵和鋁實施加征關(guān)稅措施后，邀請其他國家與其進行豁免談判。有趣的是，很多國家對美國的232措施并沒有激烈對抗，而是積極爭取豁免。最終，美國豁免了歐盟、加拿大、墨西哥、澳大利亞、阿根廷、巴西和韓國。不過對歐盟的豁免于2018年5月1日到期，歐盟委員會表示希望獲得無條件的永久豁免。美國允許豁免的條件就包括要求其他成員就鋼鐵和鋁的對美出口與其進行VERs談判。為了獲得關(guān)稅豁免，美國還要求各國在對華貿(mào)易政策上與其結(jié)盟。美籍華裔學(xué)者吳建民鑒于VERs曾在歷史上為解決雙邊貿(mào)易爭端所發(fā)揮的作用指出，中美應(yīng)探索如VERs等合作形式減少中國產(chǎn)能過剩給美國經(jīng)濟帶來的不利影響。他認為，VERs不僅有利于避免貿(mào)易戰(zhàn)，還使企業(yè)和民眾的貿(mào)易自由得到了保障。

1. 中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下VERs的國際法檢視。與反傾銷、保障措施類似，VERs本質(zhì)上是一種產(chǎn)業(yè)保護措施。中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，美國對進口鋼鐵和鋁采取加關(guān)稅措施所要求的VERs，實際上是為了保護國內(nèi)的鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè)，因而具有保障措施的屬性。WTO規(guī)則并不禁止產(chǎn)業(yè)保護，而是規(guī)制如何保護的問題。1994年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT1994）第19條和《保障措施協(xié)定》第2條、第4條規(guī)定了適用保障措施的條件和程序?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)定》第11條明確禁止了VERs。美國作為WTO規(guī)則的締造者，理應(yīng)維護多邊貿(mào)易體制，按照《保障措施協(xié)定》的要求發(fā)起調(diào)查，履行通知和磋商等程序。由于WTO法對VERs的明確禁止，加上前文的分析，美國要求的VERs的WTO非法性已經(jīng)昭然若揭。跳出WTO框架下的具體規(guī)則，美國要求的VERs還與國際法上的善意原則相違背。善意原則作為國際法的一般法律原則，也是《維也納條約法公約》所確立的條約解釋通則的原則之一。善意原則要求一國在實施國際法規(guī)則的過程中合理、善意地行使權(quán)利，不得為了自身利益而損害其他國家的權(quán)益。美國要求VERs背后的政治是基于權(quán)力的主張，VERs通常代表了大型進口國對較小出口國的政治和經(jīng)濟權(quán)力的主張。面對作為當今世界超級大國的美國，很多國家與其簽訂的VERs并非自愿，小國很難從這些安排中最終獲益。

2. 中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下VERs“死灰復(fù)燃”的原因。美國的國際貿(mào)易法中一直保有VERs的相關(guān)規(guī)定，但VERs在WTO成立后的相當長一段時間被美國視作“沉睡條款”。即便VERs在某些WTO成員間以“灰色區(qū)域”的方式進行運作，但并不那么“明目張膽”。中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，VERs死灰復(fù)燃的原因值得探究。

美國要求的VERs本質(zhì)上是一種單邊貿(mào)易措施，即罔顧現(xiàn)有的國際規(guī)則，肆意地采取損害其他國家利益的行為。眾所周知，WTO多邊貿(mào)易規(guī)則是美國引領(lǐng)的，WTO協(xié)定的內(nèi)容體現(xiàn)了美國締約當時的國家利益。規(guī)則是靜態(tài)的，但利益卻是動態(tài)變化的，國際貿(mào)易格局的變化引發(fā)了規(guī)則和利益的失衡。規(guī)則還是當年的規(guī)則，但國際貿(mào)易格局已經(jīng)大不如前。中國經(jīng)濟的變化引起了國際貿(mào)易格局的變化。中國入世談判時的綜合國力遠不如現(xiàn)在，美國最終同意中國加入WTO是基于地緣政治、國家安全和經(jīng)濟發(fā)展的考慮。如果當時的中國一直貧困下去，將引發(fā)內(nèi)亂，進而引起周邊國家的緊張局勢，這是美國不愿意看到的。美國當時認為中國的發(fā)展不會對其構(gòu)成威脅，但現(xiàn)任美國政府卻完全轉(zhuǎn)變了態(tài)度。2017年的美國《國家安全戰(zhàn)略》報告將中國定義為“修正主義國家”，視中國為“戰(zhàn)略競爭者”。國際貿(mào)易格局的變化使得既有的多邊貿(mào)易體制不符合美國的國家利益，美國已經(jīng)拋棄了多邊主義，轉(zhuǎn)向單邊主義，進而在國際上奉行“美國優(yōu)先”的外交政策。這也就不難理解，作為單邊貿(mào)易措施的VERs已經(jīng)被《保障措施協(xié)定》明文禁止之后，美國又使其“死灰復(fù)燃”。

WTO義務(wù)的性質(zhì)也能為美國要求采取VERs的動因提供一些解釋。被譽為“WTO之父”的John H. Jackson曾指出，通過的專家組報告確立了有約束力的國際法義務(wù)，國際法有多種方法處理違反該義務(wù)的行為，盡管這些方式并非總是非常有效。Judith Hippler Bello卻認為，WTO規(guī)則根本不具有傳統(tǒng)意義上的“約束力”。當根據(jù)WTO爭端解決諒解設(shè)立的專家組作出對成員不利的裁決時，不可能有監(jiān)禁、禁令救濟、損害賠償或警察執(zhí)法。WTO規(guī)則本質(zhì)上是一份國際商業(yè)合同，是成員利益博弈后的結(jié)果，因而根本上不同于原則性、宣誓性的國際條約，其目的是為了維持成員之間的利益平衡。上訴機構(gòu)在“日本酒稅案”中指出，WTO協(xié)定是合同的國際對應(yīng)物，WTO成員在行使主權(quán)和追求國家利益時，進行討價還價。WTO義務(wù)商業(yè)合同的性質(zhì)決定了WTO不可能有像聯(lián)合國安理會那樣的集體制裁機制。準司法化的WTO爭端解決機制仍然離不開國際政治的現(xiàn)實，這尤其體現(xiàn)在WTO裁決的執(zhí)行實踐中。例如在“美國賭博案”中，美國敗訴之后拒不執(zhí)行WTO裁決，起訴方安提瓜即便得到了爭端解決機構(gòu)的報復(fù)授權(quán)也無可奈何。

美國采取232措施同時要求進行VERs豁免談判之后，中國、歐盟、加拿大等成員相繼向WTO提出申訴。然而，由于美國一直阻止WTO上訴機構(gòu)成員的任命，目前上訴機構(gòu)成員只剩3名，到2019年年底上訴機構(gòu)將徹底停止工作，WTO爭端解決機制危在旦夕。等到有關(guān)VERs的專家組裁決出來的時候，上訴機構(gòu)已經(jīng)“癱瘓”，這個裁決就成了一張廢紙，WTO已經(jīng)無法維持正義。WTO義務(wù)的商業(yè)合同性質(zhì)以及美國作為當今世界超級大國的事實，決定了美國能夠罔顧WTO多邊貿(mào)易體制，而要求采取已被WTO禁止的VERs。WTO已經(jīng)呈現(xiàn)出從“規(guī)則取向”向“實力取向”異化的明顯趨勢。從終極意義上來說，美國能夠無視國際法治要求VERs談判也跟國際法的固有局限有關(guān)。在國際社會并不存在一個超國家的世界政府，國際法本身具有軟法屬性。國家利益優(yōu)先決定了各國對待國際法的態(tài)度上的標準，不是“是否違反國際法”，而是“如何最大程度地捍衛(wèi)國家利益”。

四、 余論

在20世紀70年代～80年代成為當時國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域解決雙邊貿(mào)易爭端的一種優(yōu)選模式的VERs在WTO成立后被《保障措施協(xié)定》明文禁止。VERs破壞了WTO的最惠國待遇原則和透明度原則，違背了WTO貿(mào)易自由化的宗旨，破壞了多邊貿(mào)易體制的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。由于相較于其他貿(mào)易救濟措施能給爭端當事方帶來更好的經(jīng)濟效應(yīng)，VERs在WTO成立后仍然以“灰色區(qū)域”的方式進行運作，但并不那么“明目張膽”。

中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，美國又使VERs“死灰復(fù)燃”。美國重拾VERs，是因為國際貿(mào)易格局的變化引發(fā)了規(guī)則和利益的失衡，多邊主義已經(jīng)不符合美國的國家利益，因而轉(zhuǎn)向了單邊主義。WTO義務(wù)的商業(yè)合同性質(zhì)以及美國作為當今世界超級大國的事實，決定了美國能夠罔顧WTO多邊貿(mào)易體制，而要求采取已被WTO禁止的VERs。國際現(xiàn)實決定了無法追究美國要求VERs談判行為的責(zé)任。中國于2018年6月發(fā)布的《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書指出，以WTO為核心的多邊貿(mào)易體制是國際貿(mào)易的基石，中國始終反對單邊主義和保護主義。作為WTO的重要成員和主要受益者，中國應(yīng)與廣大成員共同捍衛(wèi)多邊規(guī)則，維護“規(guī)則取向”的多邊體制，抵制美國要求的VERs。國內(nèi)學(xué)者陳詠梅曾提出，將VERs納入多邊貿(mào)易體制進行規(guī)范，對其加以紀律約束，可以解決非法VERs繼續(xù)存在的問題。該建議在法理上具有合理性，但從多邊談判停滯不前的現(xiàn)實來看，基本不具有可行性。

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