欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題研究

程靜

摘要：欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市由于經(jīng)濟(jì)條件落后、地理環(huán)境先天短板等因素制約，使其在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面無法如期有效推進(jìn)。通過闡釋城市化進(jìn)程對經(jīng)濟(jì)增長的重要意義，基于平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)這一欠發(fā)達(dá)地區(qū)典型中小城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀，并針對現(xiàn)階段面臨的問題進(jìn)行分析，最后提出推進(jìn)此類城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的對策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;市民化

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.16.005

城鎮(zhèn)化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和集中。城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)增長之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系，城鎮(zhèn)化是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿Α１疚闹饕康氖峭ㄟ^對崆峒區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)人口向市民轉(zhuǎn)化現(xiàn)狀，以及對其中產(chǎn)中的問題進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上對該區(qū)農(nóng)業(yè)人口市民化問題提出相應(yīng)對策。

1崆峒區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀

1.1崆峒區(qū)人口現(xiàn)狀

平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)目前下轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道辦事處、1個(gè)大景區(qū)，共有252個(gè)行政村、19個(gè)城市社區(qū)。截至2017年底，該區(qū)常住總?cè)丝?3.09萬人，人口密度264 人/平方公里，有回、滿、藏、布依等30多個(gè)少數(shù)民族。在常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口33.51萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.11%，在平?jīng)鍪形蹇h一區(qū)一市中首屈一指。

1.2崆峒區(qū)城市化建設(shè)進(jìn)展情況

城市化就是指人類社會活動(dòng)中農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重下降，非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重上升，農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移并逐漸變?yōu)槭忻竦囊环N過程和狀態(tài)。雖然農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移并不完全等同于市民化，但是，就目前市民化這一實(shí)際過程來看，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已成為城市化進(jìn)程中最主要的人口變量。崆峒區(qū)近年來，以建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達(dá)、適宜創(chuàng)業(yè)居住、獨(dú)具特色魅力的中等城市為目標(biāo)，規(guī)劃上堅(jiān)持高起點(diǎn)、建設(shè)上堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、管理上苛求精細(xì)化，城市面貌有了非常大的改觀，城市品位不斷提升。當(dāng)前城市建成區(qū)面積已擴(kuò)大到43平方千米，城市常住人口達(dá)到32萬以上，“一中心兩園區(qū)”的城市框架基本形成，“四縱九橫”的道路體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，城市功能完備，發(fā)展后勁足、前景廣闊。該區(qū)樹立了建設(shè)陜甘寧交匯區(qū)重要的現(xiàn)代商貿(mào)物流中心的宏偉目標(biāo)，先后投資數(shù)十億元，建成新民路、南門十字、解放路、世紀(jì)商業(yè)廣場、宏達(dá)國盛、世博偉業(yè)等大型商貿(mào)設(shè)施和物流基地，培育形成了建材、機(jī)電、家具等26個(gè)各具特色的專業(yè)市場，城區(qū)市場服務(wù)體系進(jìn)一步健全，成為周邊地區(qū)主要的商品批發(fā)集散地。

2崆峒區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的問題

從崆峒區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)展情況來看，雖然崆峒區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模依然呈逐年遞增態(tài)勢，但實(shí)際轉(zhuǎn)移人口的比重仍然不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐緩慢，面臨的問題主要有以下幾點(diǎn)。

2.1制度上的障礙

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度成為影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的核心問題。許多農(nóng)民不想農(nóng)轉(zhuǎn)非，農(nóng)民工不僅在城市打工的收入有限而且無法享受我國戶籍制度所附著的就業(yè)制度、城市社會保障制度以及教育培訓(xùn)制度，養(yǎng)老、醫(yī)療等問題都存在保障缺陷。有些農(nóng)民雖然在城市收入可觀并相對穩(wěn)定，但依然不愿意放棄農(nóng)村戶籍和宅基等體現(xiàn)農(nóng)民身份的個(gè)人權(quán)益。

為了保證當(dāng)前整個(gè)社會秩序的穩(wěn)定，黨和國家繼續(xù)施行30年不變的農(nóng)村土地承包政策，一方面這樣就使得土地成為最后為農(nóng)民兜底的有限資源;另一方面也成為束縛農(nóng)民使之無法擺脫的“枷鎖”。土地流轉(zhuǎn)制度方面的缺陷，也使得土地資源和勞動(dòng)力資源因缺乏流動(dòng)而凝固沉積，形成土地和勞動(dòng)力資源的巨大浪費(fèi)，城市化和農(nóng)民市民化的進(jìn)程受到阻力。

平等的就業(yè)和收入分配秩序在城鄉(xiāng)之間還表現(xiàn)出較大的差異。雖然同樣的城市用工，但對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的用工管理不規(guī)范，雇傭者和勞動(dòng)者之間簽訂勞動(dòng)的合同的現(xiàn)象比較少見，更多地停留在口頭約定。即使簽訂了合同，一般來說期限較短，內(nèi)容上也不能做到雙方充分商討同意，雇傭一方表現(xiàn)出絕對的強(qiáng)勢，農(nóng)民工普遍工作時(shí)間長，維權(quán)難、程序繁雜，職業(yè)病現(xiàn)象嚴(yán)重，并且一旦有工傷事故發(fā)生，維護(hù)自身權(quán)利的渠道和方式較為單一，甚至常吃“啞巴虧”，社會對農(nóng)民工的支持力度不足。

以上這些因素都導(dǎo)致了農(nóng)民不愿長期在城市工作而是選擇階段性或季節(jié)性留在城市打工，阻礙了農(nóng)業(yè)人口市民化的轉(zhuǎn)移。

2.2傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念和環(huán)境因素

傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念直接影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。中國社會原本就是一個(gè)很純粹的農(nóng)業(yè)社會，在自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)主導(dǎo)之下，農(nóng)民安土重遷的意識根深蒂固，生活方式和生活觀念相對較為保守和落后，要擁有自己的宅院，生活用品由自己生產(chǎn)得來，死后落葉歸根入土為安的思想普遍存在。這一觀念成為和商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢非常抵觸和矛盾的思想意識，嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)化、生活方式脫胎換骨。再加上1949年后為了維持社會穩(wěn)定，實(shí)行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)，對這一思想意識形成了固化、加強(qiáng)的作用，目前破除這一意識，尚具有十分的難度。而這種長期存在的城鄉(xiāng)差別同時(shí)也造成了部分市民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在觀念上根深蒂固的偏見和行為上狹隘偏激的歧視。如何在市民心中真正接受和認(rèn)可農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的價(jià)值、承認(rèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城市的主體構(gòu)成部分也是農(nóng)民所擔(dān)心的問題。

2.3農(nóng)民自身素質(zhì)的約束

目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化水平仍以初中畢業(yè)為主，而且職業(yè)素質(zhì)偏低，缺乏轉(zhuǎn)移就業(yè)或轉(zhuǎn)崗就業(yè)的技能。雖然國家目前大力倡導(dǎo)和支持職業(yè)教育，但老一代農(nóng)民工目前還處于主力階段，沒有參與職業(yè)培訓(xùn)教育的意識和條件，新一代農(nóng)民工普遍受非主流價(jià)值觀的影響較重，特別是網(wǎng)絡(luò)和信息化時(shí)代之下，有一股消極的“亞文化”狀態(tài)對青年群體影響較大，普遍存在“不勞而獲”或者“輕勞而獲”的現(xiàn)象，不注重知識和財(cái)富的積累，也就很難具備在城市長期穩(wěn)定生活下去的底氣和條件。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市工作、生活中處于兩種文化的邊緣，在心理上產(chǎn)生疏遠(yuǎn)感或“過客心理”。加之受傳統(tǒng)思維方式和生活觀念的影響，使其自身就業(yè)競爭和生產(chǎn)能力普遍降低難以真正實(shí)現(xiàn)市民化生活。沒有安全感和歸屬感，使得農(nóng)民很難融入城市社會，不愿長久的在城市安身立命。

2.4城市建設(shè)的不完善以及農(nóng)民工子女就學(xué)問題

平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)中心城市建設(shè)進(jìn)展緩慢，房價(jià)收入比過高，公共資源供給不足。由于近幾年城市流動(dòng)和常住人口增長較快，現(xiàn)有城市容量略顯緊張，城市房地產(chǎn)不發(fā)達(dá)，且存在大企業(yè)壟斷現(xiàn)象，致使房價(jià)出現(xiàn)過快上漲，目前已達(dá)平均工資的三至四倍，這是農(nóng)民進(jìn)城落戶，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦淖畲笳系K。城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，管道老化，水、電、路問題頻發(fā)，教育、醫(yī)療資源供給不足，洪澇、污染災(zāi)害頻發(fā)，給城市發(fā)展帶來嚴(yán)重的困難和隱患。在這種情況下，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移無疑會加重城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的負(fù)擔(dān)，給城市進(jìn)一步發(fā)展造成一定的阻礙作用。

雖然目前多數(shù)區(qū)域農(nóng)民工子女進(jìn)入公立學(xué)校上學(xué)并無太大困難，但隨著進(jìn)城務(wù)工人員的持續(xù)增加，入學(xué)壓力勢必逐年放大，再加上教育資源的相對不公，隨遷子女對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求會持續(xù)迫切化，城市在此方面的運(yùn)行壓力將逐漸增長。

3崆峒區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

3.1各項(xiàng)制度改革

一是要全面推進(jìn)戶籍制度改革和人口遷移模式的轉(zhuǎn)化，全面引導(dǎo)和促進(jìn)條件具備的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居，并對社會保障體系進(jìn)行，將公共服務(wù)和公共資源向城市全體常住人口實(shí)行全覆蓋，甚至將公共財(cái)政資金向新進(jìn)城人員進(jìn)行一定的傾斜;增加教育資源（校舍、師資）的資金投入，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，為農(nóng)民工子女入學(xué)提供便利;政府等相關(guān)部門要加強(qiáng)農(nóng)民工培訓(xùn)制度建設(shè)，社區(qū)也可提供一些家政服務(wù)、保潔和福利機(jī)構(gòu)等公益性崗位;加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。在制度上保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民享有同等的就業(yè)、教育、住房及社會保障，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

二是要加快完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和相關(guān)規(guī)定，通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格，通過流轉(zhuǎn)，一方面理論農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地的相對規(guī)模經(jīng)營;另一方面使進(jìn)城農(nóng)民也能掌握一定的資本，將其轉(zhuǎn)化為在城市平穩(wěn)健康生活下去的資源。

3.2加快城市建設(shè)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)

加快城市化進(jìn)程，大力度推進(jìn)城市建設(shè)，全方位拓展城市空間，發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用。大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，吸引更多農(nóng)業(yè)人口來城務(wù)工，并通過改善城市居住環(huán)境和人文環(huán)境、建立完備的公共服務(wù)系統(tǒng)，能夠使他們愿意長期居住在城市。政府部門還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)要素聚集、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，給足前期發(fā)展動(dòng)力，這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)“用優(yōu)質(zhì)城市形象吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口——農(nóng)民市民化促進(jìn)城市化進(jìn)程——城市化水平提高推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長”的良性循環(huán)，達(dá)到加快崆峒區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目的。

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