城投類國有企業(yè)整合重組之路探究

郝偉

【摘 要】城投類公司是地方政府投融資平臺公司的一種主要形式，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。面對新形勢下國家持續(xù)的規(guī)范管理政策，城投類公司必須進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過打造經(jīng)營實體來提升盈利能力，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，分擔(dān)財政償債壓力，彌補(bǔ)城建資金缺口，為城市建設(shè)和民生發(fā)展提供更有力的支持。

【關(guān)鍵詞】城投類公司；重組；轉(zhuǎn)型

黨的十八屆三中全會以來，中央全面推進(jìn)深化改革，國資國企改革不斷取得新突破，尤其是十八屆四中、五中全會以來，新一輪的國企改革浪潮不斷涌現(xiàn)，并在全國各地加速推進(jìn)。順應(yīng)宏觀政策環(huán)境變化，城投類公司必須進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過打造經(jīng)營實體來提升盈利能力，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，分擔(dān)財政償債壓力，彌補(bǔ)城建資金缺口，為城市建設(shè)和民生發(fā)展提供更有力的支持。

一、重組轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性和緊迫性

重組轉(zhuǎn)型往往是企業(yè)發(fā)展到一定階段，由于激烈的競爭態(tài)勢和復(fù)雜的宏觀環(huán)境等多種因素所致，進(jìn)而尋求提檔升級、破繭重生的必然選擇。

一是應(yīng)對國家政策和企業(yè)發(fā)展要求的必然選擇。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號文），對妥善處理平臺公司債務(wù)、規(guī)范平臺公司經(jīng)營、加強(qiáng)融資管理并制止政府違規(guī)擔(dān)保承諾等方面作了明確要求。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）進(jìn)一步明確，剝離平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務(wù)。這些政策性規(guī)定，把政府融資性平臺推向了生死存亡的關(guān)口，這對以投融資為主要手段的城投類公司提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，走市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展道路已經(jīng)成為必然選擇。

二是化解債務(wù)風(fēng)險和提升運(yùn)營能力的現(xiàn)實需要。重組前城投類公司債務(wù)規(guī)模岌岌可危、資金償付難以為繼，融資業(yè)務(wù)受政策、資源等限制，資金矛盾凸顯且債務(wù)風(fēng)險居高不下。同時存在，資產(chǎn)規(guī)模小、擔(dān)當(dāng)弱、管理差、虧空大等客觀實際，無法滿足城市建設(shè)大跨越、大發(fā)展的需要。而重組轉(zhuǎn)型，能夠促使資源配置優(yōu)質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)集聚化、融資規(guī)模化、經(jīng)營市場化，可以有效提升管理能力、抗風(fēng)險能力及建設(shè)擔(dān)當(dāng)能力，實現(xiàn)集約建設(shè)、集約發(fā)展的目的。

三是深化改革發(fā)展和激發(fā)內(nèi)在潛力的迫切要求。由于地方投融資規(guī)模增量大、償債壓力大、經(jīng)營性資產(chǎn)少，且過多依賴土地市場，同時城投類公司治理結(jié)構(gòu)不健全、適應(yīng)市場能力不足、利益藩籬日趨固化等共性問題導(dǎo)致發(fā)展內(nèi)生動力不足。而重組轉(zhuǎn)型，能夠讓各方相互利用各自優(yōu)勢，在經(jīng)營和發(fā)展中相互“搭便車”，避免重復(fù)投入，實現(xiàn)各類資源綜合效益最大化，充分激活企業(yè)內(nèi)生發(fā)展?jié)摿Α?/p>

二、轉(zhuǎn)型重組實施路徑

（一）組建基本原則

一是做大做強(qiáng)、突出主業(yè)。堅持同質(zhì)整合、業(yè)務(wù)功能與資源資產(chǎn)匹配，通過資產(chǎn)和功能的有效整合，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)集約化、專業(yè)化發(fā)展。

二是總體規(guī)劃、分步實施。重組是龐大的系統(tǒng)性工程，首先立足重組總體規(guī)劃、明確重組目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的組織架構(gòu)和管控體系，然后再有針對性地制定重組措施，細(xì)化產(chǎn)業(yè)整合及人員安排方案，分步驟推進(jìn)重組任務(wù)。

三是規(guī)范有序、平穩(wěn)過渡。重組涉及債權(quán)債務(wù)、法律、人員及資產(chǎn)整合等現(xiàn)實問題，通過同質(zhì)兼并、聚優(yōu)化劣、資產(chǎn)剝離等方式，促進(jìn)了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)做大、低效資產(chǎn)剝離、風(fēng)險防控到位，規(guī)范有序推進(jìn)各項整合工作。

（二）組建戰(zhàn)略定位

通過整合優(yōu)化城建資源要素，以構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)鏈條、培育支柱產(chǎn)業(yè)、承擔(dān)社會責(zé)任為基礎(chǔ)，實現(xiàn)兩個戰(zhàn)略定位：一是發(fā)展方向由“城市建設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘蟹?wù)”，以社會責(zé)任與經(jīng)濟(jì)效益為驅(qū)動，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主線，把城投類公司打造成為“城市運(yùn)營服務(wù)提供商”；二是建立專業(yè)化、多元化投融資體制，由“政府擔(dān)保、直接舉債的投融資平臺”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩由鐣Y本的城建產(chǎn)業(yè)實體”，以資本為紐帶，以資金籌集為重點，以市場運(yùn)作為方式，促使城建資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化，通過產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作最終促使經(jīng)營能力、經(jīng)營規(guī)模和管理水平的全面提升。

（三）組建操作步驟

一是企業(yè)重組順序。通過廣泛調(diào)研其他城市國企整合重組經(jīng)驗，為使城投類公司成立后能對各重組企業(yè)實現(xiàn)有效管控，需進(jìn)一步理順人事關(guān)系，將各重組企業(yè)作為權(quán)屬企業(yè)納入整合。首先將區(qū)域平臺性質(zhì)及行政主管單位名下的國企納入重組；其次將其他市屬國企納入重組，將主業(yè)近似、具備整合條件的市屬國企優(yōu)先納入重組，不具備整合條件的企業(yè)實行“先代管、后整合”或逐步剝離產(chǎn)業(yè)納入重組。

二是資產(chǎn)注入方式。注入的資產(chǎn)主要有四種類型，一是存量資產(chǎn)，主要是各重組企業(yè)賬面?zhèn)鶛?quán)債務(wù)，尚未驗收移交的固定資產(chǎn)待驗收后注入；二是增量資金，主要是財政預(yù)算安排用于城市基礎(chǔ)建設(shè)等專項資金以及部分土地出讓收益；三是特許經(jīng)營權(quán)，主要是城建、環(huán)保、公共服務(wù)等領(lǐng)域經(jīng)營權(quán)及收益；四是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一定范圍內(nèi)土地一級開發(fā)權(quán)及收益。市政府以無償劃轉(zhuǎn)方式，將各重組企業(yè)資產(chǎn)注入城投類公司，同時配置與債務(wù)相匹配的優(yōu)質(zhì)資源。

（四）爭取政府扶持政策

為保障組建后持續(xù)良性發(fā)展，依據(jù)國家有關(guān)文件精神，城投類公司應(yīng)結(jié)合經(jīng)營實際，向政府爭取相關(guān)扶持政策，在優(yōu)惠政策、資金撥付、費(fèi)用減免、特許經(jīng)營和債務(wù)化解等方面予以支持。

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