行政法中的“一事不再罰”

彭夢穎

【摘 要】“一事不再罰”原則在我國行政處罰領(lǐng)域完全是在遵循立法精神的基礎(chǔ)上存在的一個原則。在法理學(xué)上指的是對違法行為人的同一違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)給予兩次或兩次以上的處罰。當(dāng)然，在實踐中根據(jù)學(xué)界不同的學(xué)說，對其進(jìn)行逐詞逐句的解釋會使這一原則有著不同的含義。但無論如何這一原則在行政機(jī)關(guān)重復(fù)處罰以及保護(hù)行政相對人合法權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。

【關(guān)鍵詞】一事不再罰；行政處罰；刑法；行政法

一、“一事不再罰”出現(xiàn)的背景

有觀點(diǎn)認(rèn)為“一事不再罰”原則的起源是古羅馬時期的“一事不再理”原則。是因為古羅馬法共和國時期的一審終審的審判制度延伸出的 “一事不再理”原則。在古羅馬法中更多的是為了維護(hù)法院判決的既判力，禁止對已經(jīng)啟動過司法程序的同一行為再作審理和判決。從而保證生效判決的效率進(jìn)而維護(hù)司法權(quán)威。這一原則在古羅馬時期廣泛適用于包括民法與刑法等各類訴訟之中。

另一部分學(xué)者的主張是美國首次確立了“一事不再理”原則。即美國修正案第五條的規(guī)定。在美國確立的這一制度因此也在其他國家得到繼承。我們可以看到，這一原則無論是在古羅馬共和國還是美國都普遍適用于刑事法律關(guān)系中這一原則在行政法領(lǐng)域的適用是在后期逐漸形成的。也伴隨著民主法治國家的發(fā)展變得越來越受重視。

其實在我國《行政處罰法》起草過程中，曾經(jīng)有過對此原則的討論，立法者也考慮過是否有必要將其明確為行政處罰的一般原則。最早是在《行政處罰法》試擬稿中提出的“一事不再罰”原則，在征求意見稿中也有相關(guān)的規(guī)定。而1995年10月的《行政處罰法》草案對“一事不再罰”原則規(guī)定的范圍擴(kuò)大了，但是正式出臺的《行政處罰法》并沒有對“一事不再罰”原則作出相關(guān)的規(guī)定，而是規(guī)定“一事不再罰款”。雖然正式出臺的法律規(guī)定與草案有所區(qū)別，但是該立法依舊體現(xiàn)了對該原則重要性的認(rèn)同。

正是基于該原則在行政處罰環(huán)節(jié)的重要性和實踐指導(dǎo)意義。我們有必要對這一原則進(jìn)行必要的理論分析和界定。尤其是在我國行政管理活動如此繁雜，各行政違法行為不盡相同的今天，如何對“一事不再罰原則”進(jìn)行理解和適用、如何對“一事”進(jìn)行界定都顯得尤為重要?？梢詭椭姓黧w避免因為理解差異導(dǎo)致的處罰錯誤或不公。

二、“一事不再罰”中的“事”

學(xué)界的第一種判斷標(biāo)準(zhǔn)是“違法行為說”，這部分的學(xué)者認(rèn)為，“一事”即指同一違法行為或者違法事實i，在這樣的語境下，堅持“一事不再罰”即是對行政相對人的同一違法行為不得基于同一事實和理由進(jìn)行兩次或兩次以上處罰。在這一層解釋上，我們會發(fā)現(xiàn)“違法行為說”的解釋似乎無法真正解決實際中行政主體在適用此原則的困惑。只是進(jìn)行了同義詞的替換或是概念的同語反復(fù)。把“一事”解釋為同一違法行為，那什么又叫一個違法行為？怎樣的違法行為又可以算作是同一的違法行為呢？可見這一學(xué)說的可操作性不強(qiáng)，缺乏對實踐的指導(dǎo)意義。

第二種是“違反法規(guī)范說”，主張這一學(xué)說的學(xué)者們以相對人違法行為與法律依據(jù)相結(jié)合作為“一事”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。若采用這一學(xué)說，“一事不再罰”原則有兩方面的內(nèi)容：一方面行政相對人的一個違法行為同時觸犯了多個法律規(guī)范的時候，有權(quán)處罰的主體只能依據(jù)一個法律規(guī)范進(jìn)行一次處罰。另一方面，行政相對人的一個行為只違反一個法律規(guī)范的時候，只能由一個行政主體進(jìn)行處罰。即同一行為處罰依據(jù)不能重復(fù)且處罰主體不能多個。因此“一事”就變成了“違反同一法律規(guī)范的行為”，這樣的說法缺少充足的理論支撐不具有原理性。

還有一種觀點(diǎn)是“構(gòu)成要件說”，堅持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為“一事”即指“符合一個行政違法構(gòu)成要件的行為”。即只要能一次滿足一個行政違法構(gòu)成要件要求的行為就可以認(rèn)定為“一事”行政主體即不可對此類行為重復(fù)處罰。相比前兩種學(xué)說，“構(gòu)成要件說”較為理論性但是卻比較清晰，而且有操作的可能性。只是這個學(xué)說的學(xué)者為對違法行為的構(gòu)成要件到底是什么沒有做詳細(xì)的論證。但是不可否認(rèn)在對違法行為進(jìn)行量的判斷上采用“違法構(gòu)成要件說”更具有科學(xué)性和理論性。相比于“違法行為說”和“違反法規(guī)范說”更能準(zhǔn)確的區(qū)分是一事還是多事。

在明確了“一事”的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)宜采用“構(gòu)成要件說”之后。我們需要明晰被這一學(xué)說的學(xué)者們含糊帶過的所謂應(yīng)接受行政處罰的違法行為它的構(gòu)成要件到底是什么的問題。只有這樣“構(gòu)成要件說”才能夠在日后真正適用于實踐中，具有可操作性。不至于和“違法行為說”一樣只是空談。要想弄清行政處罰的違法構(gòu)成要件，我們或許可以從刑法的犯罪構(gòu)成要件中尋找啟發(fā)。

刑事處罰與行政處罰之間本身就存在著很多的相通之處，從規(guī)定在刑法分則中的各項罪名所對應(yīng)的犯罪行為類型都能在行政法中找到對應(yīng)的類型中就可以看出。行政違法行為本身就和犯罪類型存在很多的重合之處，沒有本質(zhì)的區(qū)別只是程度的輕重而已。也正是因為兩個構(gòu)成要件重合點(diǎn)太多，刑法學(xué)者極力的對構(gòu)成要件作更細(xì)致的區(qū)別以便真正分清某一行為究竟屬于行政處罰的范疇還是應(yīng)該接受刑事處罰。但是刑法學(xué)者為了進(jìn)行區(qū)分而作的理論分析不在本文的研究范圍內(nèi)，因此不做論述。我們只需要看到對于行政處罰中違法行為的構(gòu)成要件的內(nèi)容與刑法密切相關(guān)即可。因此我們完全可以借鑒刑法對于犯罪構(gòu)成要件的理論作為“構(gòu)成要件說”的內(nèi)容補(bǔ)充?，F(xiàn)在在刑法中比較主流的觀點(diǎn)主要是四要件說和由張明楷教授提出的新三要件說。本文選擇以四要件說的觀點(diǎn)進(jìn)行借鑒。因此對于“構(gòu)成要件說”中學(xué)者們未明確的具體構(gòu)成要件是哪些的問題，基于前文的論述，合理的借鑒刑法的犯罪構(gòu)成要素將違法行為的構(gòu)成要件分為：客體、客觀方面、主體、主觀方面。具體而言，客體指行政相對人的行為侵害了行政處罰法所要保護(hù)的法益?？陀^方面是指在行政相對人實施了危害行為后造成了或可能造成危害結(jié)果。主體即實施違法行為的行政相對人滿足構(gòu)成行政違法行為的要求。主觀方面即實施違法行為的主觀心態(tài)。以上四點(diǎn)足以判斷行政相對人的行為能否構(gòu)成行政處罰中的違法行為。這是我們分清是否屬于“一事”的第一步，即怎樣才構(gòu)成“一事不再罰”中的“事”也就是違法行為。

三、“一事不再罰”中的“一事”

那我們應(yīng)該如何來判斷是否是“一事”呢？筆者認(rèn)為在這一問題上可以借鑒刑法罪數(shù)問題的相關(guān)理論作為依據(jù)。理由如下：行政法與刑法同屬于公法，有共同之處。而且行政處罰和刑罰只是在行為的情結(jié)輕重上的區(qū)別，那么我們按舉重以明輕的思維方式，在懲罰更為嚴(yán)厲的的刑罰中，罪數(shù)形態(tài)都是作為對量刑減輕的依據(jù)，何況是本身就處罰較輕的行政處罰，也必然可以適用。雖然好像看起來罪數(shù)問題在刑法中針對的是行為而“一事”針對的是數(shù)量，但是筆者認(rèn)為這并不構(gòu)成反對的理由，只是站在不同的視角而已。況且行為本身也可以用數(shù)量來衡量，因此兩個學(xué)科在這個問題上的銜接應(yīng)該是有合理性的。

那么參照刑法的罪數(shù)理論，我們對如何判斷違法行為在數(shù)量上能否算作“一事”進(jìn)行分析。首先明確之所以實踐中屢次出現(xiàn)亂罰濫罰等不符合“一事不再罰”原則的行為，其中一個重要原因其實也就是在實踐中違法行為怎么計算數(shù)量本身就存在一定的迷惑性。ii因此進(jìn)行分類尤為重要。

第一種情況是“單純的一事”。這是最簡單也是最純粹的“一事”即該行為無論是按事實狀態(tài)還是法律狀態(tài)都屬于一個行為，及能滿足一個違法行為的構(gòu)成要件。這種行為歸類為一事沒有什么困惑。

第二種情況是“實質(zhì)的一事”即指行政相對人事實狀態(tài)中只實施了一個行為但在法律層面滿足了多個違法構(gòu)成要件的要求。這樣的行為雖然在法律構(gòu)成上看似不止一事但依舊屬于“一事”的范圍。這就類似于刑法中行為人實施了一個犯罪行為卻觸犯了多個罪名，即刑法學(xué)中的“想象競合犯”。

第三種情況是“法定的一事”。即行政相對人在事實狀態(tài)中實施了數(shù)個行為，在法律概念中又符合多個違法構(gòu)成要件，但是法律規(guī)定只認(rèn)定為“一事”。這種情況類似于刑法中犯罪行為人實施多個犯罪行為法律只規(guī)定以一罪論處，刑法中的結(jié)合犯、集和犯、包容犯就屬于這個范疇。在《治安管理處罰條例》就有所體現(xiàn)?！稐l例》17條規(guī)定“違反治安管理有下列情形之一的，可以從重處罰：（一）有較嚴(yán)重后果的；（二）脅迫、誘騙他人或者教唆不滿十八歲的人違反治安管理的；（三）對檢舉人、證人打擊報復(fù)的；（四）屢犯不改的。

第四種情況是“處斷上的一事”。和法定一事一樣也是在實際中和法律上都滿足了多事的要求。但它又區(qū)別于法定一事就是并沒有法律規(guī)定它必須作為一事處理。而是在司法實踐中考慮到這幾個“事”的內(nèi)在密切聯(lián)系而在最終的判斷中作為“一事”處理。類似于刑法中的連續(xù)犯、牽連犯和吸收犯的罪數(shù)原理。

四、總結(jié)

可見，參考刑法的罪數(shù)形態(tài)的理論可以較為全面的幫助我們判斷違法行為究竟是屬于“一事”還是“多事”。這一概念的明晰對于“一事不再罰原則”的正確適用而言無疑是關(guān)鍵的一部。是行政主體在作出處罰前的前置步驟。對貫徹該原則有重要的實踐指導(dǎo)意義。

注釋：

i 吳祖謀，葛文珠. 試述一事不再罰原則，法學(xué)評論，1993（5），第5頁.

ii 朱新力，論一事不再罰原則. 法學(xué)，2001（11），第2頁。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張衛(wèi)平：《重復(fù)訴訟規(guī)制研究：兼論“一事不再理”》，《中國法學(xué)》2015年第2期。

[2]鄒萍：《論公權(quán)力對私權(quán)利的保護(hù)》，《知識經(jīng)濟(jì)》2011年第9期。