朱謙 楚晨

摘要：我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中公眾參與的權(quán)利基礎(chǔ)是公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中已經(jīng)正式確立，其行使之目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律中，雖然也落實(shí)了公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的法律規(guī)范，但基于環(huán)境公共利益維護(hù)的公眾參與存在明顯的法律規(guī)范邊緣化情況。因此，需要引導(dǎo)公眾利益訴求以環(huán)境公共利益為核心、拓寬環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與主體的范圍、暢通公眾與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間的信息交流反饋、強(qiáng)化公眾環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)利的行使以及完善建設(shè)單位責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，對(duì)環(huán)境公共利益維護(hù)下的環(huán)評(píng)公眾參與制度予以修正。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià);公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利;環(huán)境公共利益;公眾參與

中圖分類號(hào)：DF468? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2019）02-0107-008

一、問題的提起

環(huán)境法上的公眾參與，作為一項(xiàng)基本原則，已為世界各國環(huán)境法律所確認(rèn)。對(duì)于該項(xiàng)基本原則的貫徹落實(shí)，最為典型和應(yīng)用最為廣泛的當(dāng)屬環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度。我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！蓖瑫r(shí)，在該法第21條中進(jìn)一步規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明?！焙茱@然，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)行，將可能產(chǎn)生兩種類型的消極影響，一是對(duì)項(xiàng)目周圍的生態(tài)環(huán)境造成影響，二是由于項(xiàng)目周邊環(huán)境的影響而導(dǎo)致周邊居民的人身和財(cái)產(chǎn)的侵害。前者表現(xiàn)為對(duì)環(huán)境公共利益的侵害，而后者表現(xiàn)為對(duì)公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。由此，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律規(guī)范中，也就相應(yīng)地存在基于不同利益訴求的公眾參與的二元結(jié)構(gòu)。正如有學(xué)者所言，將公眾參與分為“有利害關(guān)系的公眾”和“沒有利害關(guān)系的公眾”兩種不同的主體類型，并根據(jù)不同的主體類型設(shè)計(jì)不同的參與權(quán)利規(guī)則。[1]然而，無論是學(xué)術(shù)界還是環(huán)境實(shí)務(wù)界，針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中的公眾參與，僅重視對(duì)公眾人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)，對(duì)于基于環(huán)境公共利益維護(hù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與，無論是立法之規(guī)范，還是環(huán)境影響評(píng)價(jià)之實(shí)踐，都沒有引起足夠的重視?；诖?，本文將討論以下幾個(gè)問題：第一，如果說，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾基于環(huán)境公共利益的參與，那么這種參與的權(quán)利基礎(chǔ)是什么？第二，我國現(xiàn)行的環(huán)境法律在落實(shí)公眾基于環(huán)境公共利益的參與方面，提供了怎樣的制度安排？第三，基于環(huán)境公共利益的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與，將如何進(jìn)行制度層面的優(yōu)化？

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中公眾參與的權(quán)利基礎(chǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制階段的公眾參與以環(huán)境公共利益為中心，能夠?qū)Νh(huán)境起到更好的保護(hù)，并有利于保障環(huán)評(píng)報(bào)告的科學(xué)準(zhǔn)確性。依據(jù)社會(huì)契約論，政府是公共力量的行動(dòng)代理人。[2]但為了防止相關(guān)部門行動(dòng)能力不足、怠于行使職權(quán)，或以保護(hù)環(huán)境公共利益之虛來保護(hù)特殊利益，公眾需要有一種途徑來對(duì)抗建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位以及公權(quán)力機(jī)關(guān)。[3]這項(xiàng)權(quán)利就是公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利。

（一）新《環(huán)境保護(hù)法》確立公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利

所謂公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利，是指在環(huán)境保護(hù)過程中，公眾享有獲取環(huán)境信息、通過表達(dá)意愿參與環(huán)境決策以及對(duì)損害環(huán)境公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，為公眾環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)稱。從性質(zhì)上來看，它具有公權(quán)利的屬性。這種具有公權(quán)利性質(zhì)的公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利，不同于公眾作為自然人、私人的私權(quán)利。（1）因?yàn)?，該?xiàng)權(quán)利的主體雖然是作為私人主體的公眾，但是，其行使權(quán)利的目的，不是為了私人的利益，而是基于對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)。（2）

從1979年《環(huán)境保護(hù)法》制定至2014年新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)這段時(shí)間，我國環(huán)境法一般都是以規(guī)定政府、環(huán)保部門行政職責(zé)和建設(shè)單位相關(guān)義務(wù)的方式，來對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。2014年新《環(huán)境保護(hù)法》的重大突破之一就是對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)作出了相關(guān)規(guī)定，并在第53條確立了公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利，即“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利” 。

從法律規(guī)范結(jié)構(gòu)上來看，《環(huán)境保護(hù)法》的第53條處于 “信息公開和公眾參與”這一篇章。該篇章是2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂新增加的章節(jié)，作為《環(huán)境保護(hù)法》的第五章，與第二章、第三章和第四章并列，共同對(duì)第一章總則規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)。（3）

從法律規(guī)范內(nèi)容上看，《環(huán)境保護(hù)法》的第53條是第五章的統(tǒng)領(lǐng)性條款，即從獲取環(huán)境信息、參與相關(guān)決策程序和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)等三個(gè)方面規(guī)定了公眾享有保護(hù)環(huán)境權(quán)利。該章節(jié)下的其他條款也是為了保障《環(huán)境保護(hù)法》第53條內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。此處的公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利，并不是僅指參與相關(guān)環(huán)境行政程序，而是對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)所行使眾多權(quán)利的概括。該處所保護(hù)的“環(huán)境”，是一種與生活相關(guān)的環(huán)境生態(tài)利益，在法律上則表現(xiàn)為環(huán)境公共利益。[4]知情權(quán)是該類權(quán)利的基礎(chǔ)，《環(huán)境保護(hù)法》第54條和55條分別規(guī)定了政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開義務(wù)，從而提高《環(huán)境保護(hù)法》第56條規(guī)定的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。由此可以看出，為了保障《環(huán)境保護(hù)法》第53條公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，《環(huán)境保護(hù)法》在第54至58條，分別對(duì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了更進(jìn)一步的規(guī)定。因此，法律上是通過規(guī)定公眾環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境程序參與權(quán)、環(huán)境意見表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，來保障環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)?！碍h(huán)境民主的權(quán)利構(gòu)造使得公眾獲得法定的環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，它昭示著公眾維護(hù)環(huán)境公共利益行為的正當(dāng)性?！盵5]213

（二）環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利表現(xiàn)

在《環(huán)境保護(hù)法》正式確立公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利之后，環(huán)保部門就有義務(wù)保障公眾權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)。公眾在環(huán)境保護(hù)的過程中，可以要求建設(shè)單位、環(huán)保部門或者其他依法履行相應(yīng)義務(wù)的主體為或不為某種行為。[5]214環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與，是公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，通過獲取相關(guān)環(huán)境信息，提出針對(duì)環(huán)境影響的意見。該過程能夠使環(huán)評(píng)文件更突出環(huán)境保護(hù)，它是公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利的體現(xiàn)。[6]在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，公眾對(duì)環(huán)評(píng)信息享有知情權(quán)，建設(shè)單位和環(huán)保部門有義務(wù)向公眾公開與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)信息。第二，公眾有權(quán)利參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中來，不僅包括參與到座談會(huì)、聽證會(huì)這些比較正式的場(chǎng)合的權(quán)利，而且還包括一些非正式場(chǎng)合的參與。第三，公眾在參與的過程中，有表達(dá)自己意愿的權(quán)利，這主要表現(xiàn)為填寫調(diào)查問卷、向建設(shè)單位和環(huán)保部門反映情況、在座談會(huì)和聽證會(huì)上發(fā)表自己的意見等。第四，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位或者環(huán)保部門有相關(guān)違法違紀(jì)現(xiàn)象之時(shí)，可以行使自己的監(jiān)督權(quán)利。由此，可以看出，公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，并不僅僅包含“參與”權(quán)。這種權(quán)利是以環(huán)境知情權(quán)為前提，以環(huán)境參與權(quán)為主要方式，以環(huán)境表達(dá)權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)為主要內(nèi)容的一種權(quán)利。公眾參與環(huán)境保護(hù)的這些權(quán)利的行使，能夠在保障公眾享有安全、舒適的環(huán)境公共利益的同時(shí)，對(duì)公眾個(gè)體的健康起到更好的保護(hù)，是公共利益與私人利益相互聯(lián)結(jié)的體現(xiàn)。如圖1所示。

需要注意的是，在環(huán)評(píng)文件編制過程中，公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的行使，具有以下幾點(diǎn)特征：第一，權(quán)利行使對(duì)象主要為建設(shè)單位。法律上規(guī)定了建設(shè)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制階段的義務(wù)，若建設(shè)單位未按照規(guī)定組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與，將會(huì)承擔(dān)行政責(zé)任。第二，需要公眾積極主動(dòng)行使該項(xiàng)權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利包含信息獲取、參與、表達(dá)、監(jiān)督等權(quán)利行使方式，這些方式都有賴于公眾的主動(dòng)行使，才能夠獲得保護(hù)環(huán)境公共利益的空間。雖然通過環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的追究，也會(huì)對(duì)環(huán)境公共利益起到一定的保護(hù)效果，但是由于這兩類不同性質(zhì)權(quán)利行使的出發(fā)點(diǎn)不同，將會(huì)導(dǎo)致兩者權(quán)利行使后果的不同。對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)的同時(shí)，也會(huì)使公眾的人身權(quán)獲得保障。反之，對(duì)公眾人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的同時(shí)，卻并不一定能達(dá)到保護(hù)環(huán)境公共利益的效果。不論是環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域預(yù)防性責(zé)任的發(fā)展，還是公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的運(yùn)用，二者保護(hù)目標(biāo)的不同，將會(huì)導(dǎo)致二者權(quán)利行使的相異，并不可互相替代。因此，在環(huán)評(píng)文件編制階段，從環(huán)境公共利益維護(hù)出發(fā)，公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)利的行使，不僅有利于提高對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度，而且還能提高建設(shè)單位環(huán)評(píng)文件編制的效率。

三、基于環(huán)境公共利益維護(hù)的公眾參與法律規(guī)范的邊緣化

由上可知，環(huán)境法律中已經(jīng)確立了環(huán)境保護(hù)的原則，也表現(xiàn)出了對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。下位法在進(jìn)行落實(shí)的過程中，針對(duì)環(huán)評(píng)文件編制階段，建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)評(píng)公眾參與時(shí)，缺乏針對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)，形成了一種以私益保護(hù)為中心，環(huán)境公益保護(hù)為邊緣的制度。這種邊緣化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公眾參與主體的界定使環(huán)境公共利益目的模糊

是否基于環(huán)境公共利益進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與，將會(huì)影響該過程公眾參與主體范圍的確定。我國環(huán)境法律及相關(guān)規(guī)章對(duì)公眾參與的主體作出了規(guī)定。如表1所示。

我國法律法規(guī)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與主體的規(guī)定并不相同。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》公眾主體范圍為“有關(guān)公眾”，具有很大的不確定性。2006年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）進(jìn)一步明確“受建設(shè)項(xiàng)目影響的公眾”+“其他”，仍然難以確定具體的公眾范圍。在《暫行辦法》修改的過程中，2016年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（征求意見稿）中將“可能受影響的公眾”明確為“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公眾”。2018年7月16日公布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》）時(shí)，在保留“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公眾”的同時(shí)，增添了鼓勵(lì)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍外公眾”參加的內(nèi)容。從環(huán)境法律規(guī)范中的修改過程來看，對(duì)于在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件編制階段，公眾是否能夠基于環(huán)境公共利益保護(hù)參與進(jìn)來，已經(jīng)得到了肯定。但是，目前在法律規(guī)范下，這種參與仍然是針對(duì)私人利益而言的。而對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)方面，還有所欠缺。其他區(qū)域中的公眾參與到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)編制階段中來，仍然缺乏相關(guān)規(guī)范的明確性規(guī)定。

從廣義上來說，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一整體性理論，每個(gè)人都不能脫離環(huán)境而存在，任何區(qū)域排污行為都會(huì)對(duì)其他區(qū)域產(chǎn)生影響。[7]污染物的影響范圍也并不僅限于建設(shè)項(xiàng)目周圍的一塊地理區(qū)域。人們都不希望污染距離自己太近，環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公眾會(huì)有更強(qiáng)烈的參與欲望。[8]但是，在一般的理解上，距離越遠(yuǎn)、越不具有直接利益關(guān)系的公眾，越傾向于因?qū)Νh(huán)境的保護(hù)而提出相應(yīng)的意見，該意見因中立性較強(qiáng)而更能體現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益維護(hù)。此外，在一些情況下，還能夠防止建設(shè)單位對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)公眾進(jìn)行誘惑而損害環(huán)境公共利益現(xiàn)象的發(fā)生。例如，在云南怒江水電開發(fā)項(xiàng)目中，項(xiàng)目附近的公眾因高額的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用放棄了對(duì)環(huán)境公共利益的追求，最終是環(huán)保組織的訴求，使得怒江流域的水電開發(fā)項(xiàng)目得以限制，并對(duì)流域的生態(tài)加以保護(hù)。[9-10]

（二）環(huán)境信息獲取不暢阻礙環(huán)境公共利益保護(hù)

公眾基于環(huán)境公共利益參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，前提是能夠了解足夠多的相關(guān)信息。在該過程中，信息獲取方式的不方便，將會(huì)阻礙該過程中環(huán)境公共利益的保護(hù)。一般的，信息公開、信息自由與知情權(quán)是緊密相連的。[11]為了保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)，《環(huán)境保護(hù)法》作出了相關(guān)規(guī)定，從而對(duì)公眾權(quán)利予以明確。[12]111該法從第53條至56條分別規(guī)定了公眾環(huán)境信息知情權(quán)、政府及環(huán)保部門的信息公開義務(wù)、重點(diǎn)排污單位的信息公開義務(wù)和建設(shè)單位公開環(huán)境影響報(bào)告書的義務(wù)。在《環(huán)境保護(hù)法》之外，針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制階段公眾環(huán)境信息知情權(quán)的保護(hù)，有規(guī)章專門進(jìn)行了規(guī)定，如表2所示。

雖然《環(huán)境保護(hù)法》第53條明確規(guī)定了公眾享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利，但是在實(shí)踐中，公眾因未能及時(shí)獲取有效信息，而錯(cuò)失環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與良機(jī)的現(xiàn)象普遍存在。信息獲取方式的難易程度不同，將會(huì)影響公眾是否有機(jī)會(huì)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。

《暫行辦法》針對(duì)信息公告的發(fā)布和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書簡本的公開，規(guī)定了建設(shè)單位“可以選擇一種或多種”在“所在地公共媒體、印刷品發(fā)放、網(wǎng)頁”等方式。一方面，隨著現(xiàn)代信息獲取方式的改變，電視、報(bào)刊已經(jīng)不能滿足如今公眾對(duì)信息獲取的需求，信息公開方式需補(bǔ)充新的途徑。而且，建設(shè)單位制作的專題網(wǎng)頁，或在政府公共網(wǎng)站角落里出現(xiàn)一條網(wǎng)絡(luò)鏈接，難以被公眾發(fā)現(xiàn)。另一方面，“可以選擇一種或多種”意味著，建設(shè)單位只選擇一種完全符合法律規(guī)定，而且這種方式由建設(shè)單位自行選擇，包括公眾最難以發(fā)現(xiàn)的方式。因此，為保障公眾獲取環(huán)境信息，該公開方式需要“去任意性”。

新修訂的《辦法》在這兩方面都進(jìn)行了完善，確立了“3+5”的信息公開方式?！?”是指建設(shè)單位必須滿足的三種公開方式，包括網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開、當(dāng)?shù)貓?bào)刊公開、當(dāng)?shù)貓?chǎng)所公開。公眾能夠通過這三種方式來獲取相關(guān)環(huán)境信息?！?”是指鼓勵(lì)建設(shè)單位滿足的新型公開方式，可根據(jù)建設(shè)單位的意愿、資金實(shí)力狀況或當(dāng)?shù)卣钠渌髮?duì)該項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行滿足。然而，恰恰這種新媒體逐漸成為人們獲取信息的主要途徑。這五種方式包括廣播、電視、微信、微博和其他新媒體。微信是上班族必備的工作軟件，微博基本上也是人們空閑時(shí)間獲取信息的方式之一。而且，人們逐漸開始習(xí)慣從手機(jī)新聞上來獲取相關(guān)信息。（5）但是，對(duì)于這些公眾最容易獲取的方式，《辦法》依然采取了“鼓勵(lì)”的態(tài)度，使得該部分僅具有倡導(dǎo)性。其實(shí)，不妨將微信、微博作為同步公開方式，與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、當(dāng)?shù)貓?bào)刊和當(dāng)?shù)貓?chǎng)所相并列。

（三）參與渠道缺失阻礙環(huán)境公共利益表達(dá)

與環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公眾相比，環(huán)評(píng)范圍之外的公眾受地理位置的局限，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目真實(shí)情況的了解，并不具有時(shí)間和內(nèi)容上的先天優(yōu)勢(shì)。從信息的獲取方式上，基于環(huán)境公益目的參與的公眾本身就有一定的不便。其他區(qū)域中的公眾若想查看該項(xiàng)目的具體內(nèi)容，需要登陸建設(shè)單位的專題網(wǎng)頁，或是在環(huán)保局及政府網(wǎng)站上找到有關(guān)鏈接。對(duì)一個(gè)陌生地域中的環(huán)境狀況進(jìn)行了解是需要投入更多精力的，該部分公眾待下載過該建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容并進(jìn)行仔細(xì)研究，才可能會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的有關(guān)問題。并不像環(huán)評(píng)范圍內(nèi)的公眾有著共同而又緊密的利益關(guān)系可以進(jìn)行互相商討。所以，即使建設(shè)單位充分公開關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響方面的內(nèi)容，其他區(qū)域中的公眾并不一定了解到該信息，只有少數(shù)公眾真正進(jìn)行關(guān)注。

2018年《辦法》修訂時(shí)，為了加強(qiáng)公眾與建設(shè)單位之間的互動(dòng)，在第14條中規(guī)定了環(huán)評(píng)文件編制階段的深度公眾參與方式，專門用于集中解決公眾質(zhì)疑性問題。該深度公眾參與的方式包括開展座談會(huì)、聽證會(huì)和論證會(huì)。不過，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，一般都是建設(shè)單位在建設(shè)場(chǎng)地周圍的一定范圍內(nèi)調(diào)查公眾意見。進(jìn)行公眾參與時(shí)，也主要是針對(duì)環(huán)評(píng)范圍內(nèi)的公眾。其實(shí)，環(huán)評(píng)范圍外的公眾，由于地理位置的原因造成了他們對(duì)該項(xiàng)目有了更多的疑問。當(dāng)他們獲取到該項(xiàng)目環(huán)境信息并想要參與進(jìn)來的時(shí)候，他們有著更強(qiáng)烈的愿望與建設(shè)單位進(jìn)行交流?；诃h(huán)境公益保護(hù)而參與進(jìn)來的公眾，有充分的理由參與到建設(shè)單位組織進(jìn)行的深度公眾參與程序中。

若深度公眾參與程序中缺乏環(huán)境公共利益的代表，那么想要充分解決公眾質(zhì)疑性問題的深度公眾參與程序目的將難以完成。因此，為解決目前環(huán)境公共利益表達(dá)渠道缺失的問題，建設(shè)單位在依據(jù)《辦法》進(jìn)行環(huán)評(píng)深度公共參與時(shí)，需要注意在該程序中引入環(huán)境公共利益的代表，為公眾進(jìn)行環(huán)境公共利益表達(dá)提供交流的渠道。

（四）缺乏對(duì)建設(shè)單位環(huán)境公益保護(hù)的責(zé)任性規(guī)定

若沒有違反義務(wù)的責(zé)任性規(guī)定，難以保證法律義務(wù)的履行。在目前的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與過程中，在私人利益保障的公眾參與之外，并沒有規(guī)定建設(shè)單位基于環(huán)境公共利益保護(hù)組織環(huán)評(píng)公眾參與的強(qiáng)制性規(guī)定?！掇k法》第5條在規(guī)定建設(shè)單位征求公眾意見時(shí)，對(duì)環(huán)評(píng)范圍外的公眾意見用的術(shù)語是“鼓勵(lì)”。那么，不征求環(huán)評(píng)范圍之外的公眾意見也完全符合規(guī)定。這表明，目前法律規(guī)范中，對(duì)建設(shè)單位并沒有進(jìn)行嚴(yán)格意義上的環(huán)境公共利益保護(hù)方面的規(guī)定?！掇k法》在缺乏針對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，也并沒有在其他的條款中對(duì)建設(shè)單位環(huán)境公共利益保障規(guī)定懲罰措施。

在這樣的背景下，建設(shè)單位在對(duì)環(huán)境公共利益保障時(shí)會(huì)存在外在動(dòng)力不足的問題。主要表現(xiàn)為，建設(shè)單位是否引入基于環(huán)境公共利益的保護(hù)全憑自己的意愿。當(dāng)引入基于環(huán)境公益的公眾參與存在可能會(huì)增加建設(shè)單位工作的煩瑣程度，或是存在侵犯到自身經(jīng)濟(jì)利益的可能時(shí)，基于環(huán)境公共利益保護(hù)的公眾參與將會(huì)進(jìn)一步被阻礙。因?yàn)?，在可有可無的選擇下，為了降低成本，建設(shè)單位一般會(huì)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，忽略基于環(huán)境公共利益的環(huán)評(píng)公眾參與。

四、環(huán)境公共利益維護(hù)下的環(huán)評(píng)公眾參與制度之修正

如上所述，公眾參與的主體過窄、信息獲取不暢和缺乏環(huán)境公共利益表達(dá)渠道及責(zé)任等，使得實(shí)踐中環(huán)境公共利益的保護(hù)被邊緣化。公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利在環(huán)評(píng)文件編制階段，并沒有發(fā)揮很好的作用。為此，在環(huán)評(píng)公眾參與保障私人利益的同時(shí)，在環(huán)評(píng)文件編制階段，還應(yīng)建立保障環(huán)境公共利益的參與制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與從被操縱到自由參與的轉(zhuǎn)變。[13]

（一）引導(dǎo)公眾利益訴求以環(huán)境公共利益為核心

目前，《辦法》對(duì)環(huán)評(píng)文件編制階段公眾參與所討論的內(nèi)容作出了規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)做好宣傳和指導(dǎo)工作。建設(shè)單位與公眾之間關(guān)系的主要表現(xiàn)如圖2所示。

以環(huán)境公共利益為中心進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與，能夠在提高環(huán)境保護(hù)水平的基礎(chǔ)上，加固公眾身體健康的保護(hù)屏障，并促進(jìn)該階段環(huán)境影響評(píng)價(jià)任務(wù)的完成，加快環(huán)評(píng)文件編制階段的進(jìn)程，并加大對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與的激勵(lì)。

人是理性的動(dòng)物。亞里士多德在《政治學(xué)》中提到“理性實(shí)為人類所獨(dú)有”[14]。從人性的角度上來說，“自利”是人的本質(zhì)，亞當(dāng)·斯密的《國富論》在論及分工原理時(shí)，指出是人們自利的特點(diǎn)來幫助自己達(dá)到目的。[15]在理性經(jīng)濟(jì)人的理論下，人在進(jìn)行各種活動(dòng)時(shí)會(huì)作出對(duì)自己最有利的選擇。雖在地理位置上有部分公眾處于地理優(yōu)勢(shì)，但在面對(duì)環(huán)境這個(gè)公共物品時(shí)，若基于搭便車的心理或是純粹基于個(gè)人利益的需求會(huì)促使人們怠于參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來，不利于環(huán)境公共利益保護(hù)。[16]而且，其他區(qū)域的公眾參與到該程序中來，因地理區(qū)位劣勢(shì)，到本地區(qū)來進(jìn)行實(shí)地的公眾參與將會(huì)加大各種經(jīng)濟(jì)成本。

在實(shí)踐中，對(duì)于環(huán)境公益的參與，更多的是以保護(hù)環(huán)境公共利益為目標(biāo)的環(huán)保組織。為了加大環(huán)保組織的參與力度，應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和行政獎(jiǎng)勵(lì)，使環(huán)保組織能夠有更多的資金展開自己的業(yè)務(wù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第11條規(guī)定了對(duì)于參與環(huán)境保護(hù)有顯著貢獻(xiàn)的公眾，由政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。例如，在廣州汕頭、河南駐馬店、重慶忠縣等多個(gè)地方，在環(huán)境保護(hù)公眾舉報(bào)方面，規(guī)定了專門的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。在政府環(huán)保督察“回頭看”工作時(shí)，也針對(duì)公眾舉報(bào)屬實(shí)的情況予以獎(jiǎng)勵(lì)。此外，對(duì)于自然人公眾，應(yīng)加深其對(duì)于環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。例如，加強(qiáng)基層政府及環(huán)保部門的宣傳工作，分發(fā)宣傳手冊(cè)或定期開設(shè)公益講座，提高公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)以及公眾參與程序的了解。除此之外，還可對(duì)建設(shè)單位施以行政獎(jiǎng)勵(lì)，或是從環(huán)保部門的罰沒款中支出一部分資金來填補(bǔ)此處開銷等激勵(lì)機(jī)制，可為公眾參與排除經(jīng)濟(jì)上的擔(dān)憂。

（二）拓寬環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與主體的范圍

以環(huán)境公共利益為中心組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與，意味著建設(shè)單位的義務(wù)對(duì)應(yīng)主體是不特定的多數(shù)人。只要受該環(huán)境公共利益影響的人都屬于建設(shè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與義務(wù)所對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體，并可能享有參與到該環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中來的權(quán)利。

目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與主體范圍過窄。在主體的選擇上，首先根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，保證公眾給予私人利益保護(hù)能有效進(jìn)行環(huán)評(píng)公眾參與，因?yàn)楦浇木用駥?duì)該處的地理環(huán)境及歷史有著更全面的了解，可以為建設(shè)單位提供更多的環(huán)境信息或其他針對(duì)性意見。此外，還應(yīng)確保一定比例的環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍外的公眾。一般在環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之外的公眾大多屬于非直接利益相關(guān)者。相對(duì)于擁有直接利益關(guān)系的公眾，他們有更冷靜的思維。例如，其他區(qū)域中的公眾可能包含以普通公眾身份存在的專家。[17]他們可能擁有對(duì)生態(tài)更好的理解和更好的技術(shù)，補(bǔ)強(qiáng)環(huán)評(píng)過程的科學(xué)性，提高應(yīng)對(duì)科學(xué)不確定性的能力。環(huán)評(píng)過程的科學(xué)性決定著環(huán)評(píng)文件質(zhì)量，進(jìn)而影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)后續(xù)程序的進(jìn)行，并影響著建設(shè)單位的排污量和排污設(shè)施的建設(shè)。（6）因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍外的公眾意見表達(dá)不可缺少。

（三）暢通公眾與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間的信息交流反饋機(jī)制

雖然編制階段公眾參與的責(zé)任主體為建設(shè)單位，但是環(huán)評(píng)報(bào)告書卻是委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來完成的，其作出的環(huán)評(píng)結(jié)論盡可能地滿足環(huán)評(píng)審批的要求。[12]108若建設(shè)單位將公眾參與的工作一并交給環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，建設(shè)單位作為委托人，在承擔(dān)公眾參與的主體責(zé)任時(shí)，還應(yīng)當(dāng)為公眾提供了解環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)相關(guān)工作的橋梁。該過程公眾參與的相關(guān)工作如圖3表示。

基于環(huán)境公共利益保護(hù)時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)滿足以下要求：

首先，應(yīng)進(jìn)一步完善信息公開及交流反饋機(jī)制。在保證基于私益保護(hù)的公眾參與時(shí)，確保公眾能夠基于環(huán)境公益保護(hù)參與進(jìn)來。信息公開范圍和方式的選擇，可使環(huán)境信息獲得更多的受眾，企業(yè)也可以更好地通過內(nèi)部控制機(jī)制。[18]在目前的深度公眾參與程序中，也引入公眾基于環(huán)境公共利益參與的機(jī)制，進(jìn)行充分的信息溝通與交流。[19]避免公眾“盲參”和錯(cuò)誤參與，防止建設(shè)單位或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)違規(guī)違法現(xiàn)象的發(fā)生。[20]

其次，保證環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的獨(dú)立性。當(dāng)基于環(huán)境公共利益進(jìn)行公眾參與，會(huì)收到更多的針對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告的意見。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書（表）并對(duì)環(huán)評(píng)文件的技術(shù)性問題負(fù)責(zé)。當(dāng)公眾對(duì)于技術(shù)性問題出現(xiàn)疑問舉行聽證會(huì)時(shí)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的答疑應(yīng)當(dāng)保證其獨(dú)立性，建設(shè)單位不得作出過多干涉。[21]

（四）強(qiáng)化公眾環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)利的行使

在參與的過程中，公眾所保護(hù)的環(huán)境公共利益與建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)利益互相對(duì)抗。而且，在建設(shè)單位為組織者的背景下，可能造成公眾參與權(quán)利未能有效行使。[22]為保障公眾有效參與，法律還賦予了公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程的監(jiān)督權(quán)，避免建設(shè)單位因懶惰和對(duì)商業(yè)利益的過度追求而忽視環(huán)保工作。

在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件編制階段，環(huán)保部門一般是不會(huì)介入的。公眾應(yīng)督促建設(shè)單位做好環(huán)評(píng)信息的公開以便及時(shí)獲取，積極配合建設(shè)單位的環(huán)評(píng)信息調(diào)查工作以及參加座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)。在環(huán)評(píng)文件審批階段，公眾可以針對(duì)在之前參與過程中建設(shè)單位弄虛作假、不及時(shí)進(jìn)行信息公開及告知、不對(duì)公眾的合理訴求作出反饋等情形，向有關(guān)地方政府或環(huán)保部門報(bào)告，由環(huán)保部門根據(jù)情節(jié)對(duì)建設(shè)單位作出處罰。此外，我國已經(jīng)確立了環(huán)境行政司法救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)可針對(duì)環(huán)保部門違法情形提起環(huán)境公益訴訟。也有學(xué)者倡導(dǎo)原告主體應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放開，從應(yīng)然角度上，公眾也享有對(duì)環(huán)保部門積極履行職責(zé)的監(jiān)督權(quán)。[23]

（五）完善建設(shè)單位責(zé)任承擔(dān)機(jī)制

在建設(shè)單位承擔(dān)私人利益公眾參與責(zé)任的同時(shí)，還需要明確建設(shè)單位的環(huán)境公益公眾參與的責(zé)任，以便督促建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境公共利益保護(hù)。針對(duì)未進(jìn)行環(huán)境公益公眾參與的建設(shè)單位，可予以聲譽(yù)罰。于2019年1月1日實(shí)施的《辦法》，對(duì)建設(shè)單位在該過程中弄虛作假并使公眾參與說明嚴(yán)重失實(shí)的，規(guī)定了將該建設(shè)單位記入環(huán)境信用記錄。（7）聲譽(yù)是經(jīng)過長期博弈所形成的，從而有效制約機(jī)會(huì)主義。聲譽(yù)罰也是通過企業(yè)不良信息的公布，引發(fā)消費(fèi)者的抵觸情緒，并借助于商業(yè)信譽(yù)和貸款業(yè)務(wù)限制的方式對(duì)建設(shè)單位產(chǎn)生威懾效果。[24]以聲譽(yù)罰的形式來對(duì)建設(shè)單位組織公眾參與失實(shí)行為進(jìn)行處罰，能夠引導(dǎo)建設(shè)單位為公眾提供好的權(quán)利行使空間。但僅僅通過聲譽(yù)罰這種外部監(jiān)督機(jī)制來對(duì)建設(shè)單位的消極義務(wù)履行狀態(tài)進(jìn)行懲戒，并不一定能在短期內(nèi)直接對(duì)建設(shè)單位造成明顯的處罰后果。因此，在適用聲譽(yù)罰的同時(shí)，還可以通過規(guī)定罰款、禁止一定期間內(nèi)從事相應(yīng)的活動(dòng)等方式來追究建設(shè)單位的責(zé)任。

注釋：

（1）馬克思在《論猶太人問題》一文中，特別闡述了市民社會(huì)中公民具有的公權(quán)利。他認(rèn)為，公民即“公人”，是參與社會(huì)政治共同體，即參與國家公共事務(wù)的人，是“政治人”;他們參與國家事務(wù)的政治權(quán)利即公權(quán)利，這種公民權(quán)是同政治共同體相結(jié)合的權(quán)利，其內(nèi)容是“參加這個(gè)共同體，而且是參加政治共同體，參加國家”。參見[德]馬克思：《論猶太人問題》，《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第436頁。

（2）關(guān)于公民公權(quán)利的論述，參見郭道暉：《公民權(quán)與公民社會(huì)》，《法學(xué)研究》2006年第1期，第83頁。

（3）《環(huán)境保護(hù)法》第一章第6條總括了政府、企業(yè)事業(yè)單位和公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

（4）《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 大氣環(huán)境》（HJ 2.2-2008）中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍一般是以排放源為中心，為地面濃度為標(biāo)準(zhǔn)限值10%所對(duì)應(yīng)的最遠(yuǎn)距離為半徑的圓或以該最遠(yuǎn)距離二倍為邊長的矩形的區(qū)域內(nèi)除該場(chǎng)界以外的區(qū)域。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 聲環(huán)境（HJ2.4-2009）》中，對(duì)于滿足一級(jí)評(píng)價(jià)要求的，評(píng)價(jià)范圍一般為建設(shè)項(xiàng)目邊界外200米，二級(jí)、三級(jí)評(píng)價(jià)范圍適當(dāng)縮小。但是，也有導(dǎo)則對(duì)“受影響范圍”作出廣義理解，例如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 生態(tài)影響》（HJ 19-2011）中明確生態(tài)影響評(píng)價(jià)范圍，包括項(xiàng)目全部活動(dòng)的直接影響區(qū)域和間接影響區(qū)域。

（5）騰訊科技統(tǒng)計(jì)截至2016年底，微信及WeChat合并月活躍用戶達(dá)8.89億，http：//tech.qq.com/a/20170424/004233.htm#p=1;互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)資訊中心統(tǒng)計(jì)截止到2018年第一季度，微信月活躍用戶已達(dá)10億，http：//www.199it.com/archives/725398.html。

（6）環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書主要可以分為兩個(gè)部分：一部分是對(duì)該項(xiàng)目相關(guān)信息的客觀事實(shí)說明，另一部分是對(duì)該項(xiàng)目在建設(shè)以及運(yùn)營過程中將要產(chǎn)生的污染物種類、濃度、環(huán)節(jié)，以及對(duì)污染源進(jìn)行科學(xué)的分析計(jì)算。

（7）《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第29條。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）