菲律賓南海政策的最新走向

摘 要：2019年8月29日晚，國家主席習近平與菲律賓總統(tǒng)杜特爾特在釣魚臺國賓館會談，中菲關(guān)系進入了推動全面戰(zhàn)略合作關(guān)系發(fā)展的新時代。新形勢下，菲律賓政府在南海問題上堅持與中國通過友好談判化解爭端，同時深化與中國在南海地區(qū)的開發(fā)合作，維持南海地區(qū)的穩(wěn)定局勢。然而菲律賓政府的南海政策仍然存在“變量”，值得引起特別關(guān)注。本文分析了當下中菲關(guān)系的新形勢，歸納剖析了菲律賓政府南海政策的主要內(nèi)容及最新走向，并針對菲律賓南海政策中存在的不確定因素，就中國的相關(guān)策略應(yīng)對提出建議。

關(guān)鍵詞：中菲關(guān)系;菲律賓;南海政策

一、進入新時代的中菲關(guān)系

2019年8月29日晚，國家主席習近平在釣魚臺國賓館會見菲律賓總統(tǒng)杜特爾特。杜特爾特在與習主席的會談中表示，菲律賓政府主張選擇合作而非對抗的方式和平解決南海爭端，維護地區(qū)友好合作、和平穩(wěn)定大局[1]。隨著中國海洋強國戰(zhàn)略的實施以及綜合國力的不斷提升，以及中菲兩國政府的共同努力，中菲兩國在南海爭端地區(qū)的緊張局勢得到了極大緩和，兩國經(jīng)貿(mào)往來，人文交流日益頻繁，外交關(guān)系也得到了長足發(fā)展。

中國與菲律賓的關(guān)系在過去三年實現(xiàn)了轉(zhuǎn)圜、鞏固、提升三步走，進入了推動全面戰(zhàn)略合作關(guān)系發(fā)展的新時代。在中菲這樣的新形勢下，我們應(yīng)當特別關(guān)注菲律賓南海政策的走向。

二、菲律賓南海政策走向

菲律賓總統(tǒng)杜特爾特自上任伊始，就對阿基諾三世的菲律賓南海政策做出了較大幅度的調(diào)整，在中美兩國間保持平衡，冷處理“南海仲裁案”結(jié)果，并尋求與中國更廣泛的合作。杜特爾特政府的南海政策有效地助力了中菲關(guān)系實現(xiàn)“轉(zhuǎn)圜、鞏固、提升”的轉(zhuǎn)變，并在這一新形勢下有了新的發(fā)展。

1.堅持和平談判，避免地區(qū)沖突

堅持避免地區(qū)沖突是杜特爾特政府在南海問題上一以貫之的政策。上任伊始，杜特爾特就明確表達了自己不愿與中國在南海發(fā)生沖突甚至戰(zhàn)爭的態(tài)度，“菲律賓政府希望與中國對話，不希望與中國開戰(zhàn)，”[2]。杜特爾特還派拉莫斯（Fidel Valdez Ramos）作為特使與中國積極對話。

在新形勢下，菲律賓政府貫徹和發(fā)展了這一政策。2019年7月22日，杜特爾特發(fā)表了他任內(nèi)的第四次國情咨文。他在國情咨文中表示，菲律賓政府在南海問題上堅持采用平衡的戰(zhàn)略，避免與中國的沖突及戰(zhàn)爭。同時，他還表達了對戰(zhàn)爭的厭惡態(tài)度，他認為“戰(zhàn)爭只會造成破壞，留下寡婦和孤兒”[3]。2019年8月29日，杜特爾特在與習主席的會見中表示，他主張選擇合作而非對抗的方式和平解決南海爭端。從杜特爾特的最新表態(tài)不難看出，杜特爾特在任期內(nèi)將繼續(xù)實施平衡戰(zhàn)略，避免與中國在南海地區(qū)發(fā)生沖突。

2.淡化主權(quán)之爭

“南海仲裁案”后，杜特爾特政府多次表態(tài)支持裁決結(jié)果，堅持菲律賓對南海相關(guān)爭端地區(qū)擁有主權(quán)。裁決結(jié)果出臺后，菲律賓方面以“不符合菲律賓憲法和國家利益”[4]為理由拒絕了中方提出的繞開仲裁案進行雙邊會談的建議。但是在實際操作過程中，杜特爾特政府的態(tài)度十分克制。杜特爾特政府明白“南海仲裁案”的實際效用極其有限，因而沒有以仲裁案為依據(jù)向中國政府施壓，而是采用淡化主權(quán)之爭的策略，為菲律賓爭取更多的實際利益。

杜特爾特政府以開放態(tài)度應(yīng)對雙邊談判，將對相關(guān)地區(qū)的主權(quán)要求轉(zhuǎn)化為實際的收益。2017年7月，中菲兩國外長達成了盡早啟動南海共同開發(fā)的共識[5]。杜特爾特政府重點關(guān)注菲律賓漁民在爭端地區(qū)捕魚的權(quán)利，允許菲律賓漁民重返黃巖島捕魚是菲律賓政府的迫切愿望，為此菲方愿意擱置黃巖島爭端。杜特爾特在2019年7月最新的國情咨文中再次表達了自己對菲律賓漁民捕魚權(quán)的重視[6]。隨著中菲關(guān)系的不斷發(fā)展，菲律賓漁民已經(jīng)被允許前往相關(guān)爭端地區(qū)進行捕魚活動。

3.深化開發(fā)合作

南海油氣資源的共同開發(fā)是杜特爾特政府極為關(guān)注的一大問題，這與菲律賓國內(nèi)發(fā)展狀況密切相關(guān)。菲律賓經(jīng)濟近些年來持續(xù)高速增長，對能源的需求不斷增加，而菲律賓重要的能源基地馬拉帕亞油氣田瀕臨枯竭，因而菲律賓迫切需要尋求新的能源來源[7]。菲律賓在與中國共同開發(fā)南海油氣資源上持積極態(tài)度。2017年11月，中菲兩國政府在聯(lián)合聲明中明確表示，愿意探討在海上領(lǐng)域開展合作的方式，包括海洋油氣資源的勘探和開發(fā)等。2018年11月，中菲兩國簽署《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，推動共同開發(fā)向前邁進[8]。

2019年8月29日，習主席在與杜特爾特的會談中提出“雙方在海上油氣共同開發(fā)方面步子可以邁得更大些”，杜特爾特也表示“菲方愿同中方加快推進海上油氣共同開發(fā)”。中菲雙方在南海油氣資源共同開發(fā)領(lǐng)域意愿一致，合作步伐穩(wěn)步邁進。中菲雙方在南海地區(qū)的合作開發(fā)有利于優(yōu)化菲律賓的能源狀況，改善民生，同時也為南海問題的最終解決創(chuàng)造了良好的地區(qū)環(huán)境。

三、菲律賓政府南海政策的“變量”

1.菲律賓國內(nèi)政治分歧長期存在

菲律賓杜特爾特政府自上臺以來，采取了擱置“南海仲裁案”結(jié)果，先行推進南海共同開發(fā)的策略，推動了中菲關(guān)系的改善和持續(xù)發(fā)展。但是在菲律賓國內(nèi)一直存在著與政府觀點相左的政治勢力。以菲最高法院大法官安東尼奧·卡皮奧（Antonio Carpio）為代表的反對派們支持仲裁結(jié)果，甚至希望域外大國能夠協(xié)助他們執(zhí)行仲裁。不僅如此，反對派還堅持認為菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)范圍涵蓋了黃巖島地區(qū)，主張菲律賓政府派船只對爭端海域進行巡邏。更為嚴重的是，他們還指責杜特爾特總統(tǒng)同意與中國共同開發(fā)南海地區(qū)的行為涉嫌違憲，威脅要對杜特爾特進行彈劾[9]。菲律賓國內(nèi)各股政治勢力之間不僅分歧較大，政治斗爭激烈，而且由于菲律賓政府在運作過程中的制度化水平偏低，國內(nèi)的政治斗爭往往會影響其對外政策。這也就導(dǎo)致了菲律賓國內(nèi)存在的政治分歧可能會影響菲律賓政府的南海政策，對中菲彌合分歧，共同開發(fā)過程造成阻礙。

2.菲律賓南海政策連續(xù)性不足

菲律賓總統(tǒng)任期六年，不能連選連任。而且菲律賓實行的是美式的黨派政治，新任總統(tǒng)上臺后往往會推翻前任總統(tǒng)的施政綱領(lǐng)。這樣的政治制度決定了菲律賓政府的政策受總統(tǒng)更迭的影響較大，缺乏連續(xù)性。菲律賓在前任總統(tǒng)阿羅約時期，與中國、越南三國共同推動南海油氣資源聯(lián)合勘探。而后阿羅約由于被彈劾而下臺，取而代之的是親美派總統(tǒng)阿基諾三世，菲律賓政府南海政策隨之變動，中國、菲律賓、越南三方合作無疾而終[10]。同時，菲律賓的南海政策亦發(fā)生明顯轉(zhuǎn)向，阿基諾三世政府改變上一屆政府對中國友好的政策，在外交政策上完全倒向美國，甘愿成為美國在亞太地區(qū)的一枚棋子。中國與菲律賓的關(guān)系也自此陷入了低谷。

而杜特爾特上臺后再次調(diào)整了菲律賓的南海政策，由一邊倒向美國變?yōu)橄鄬χ辛?，中菲兩國的關(guān)系也得到了恢復(fù)和發(fā)展。由此我們不難看出，在菲律賓的政治體制下，政府的南海政策不可避免的會受到總統(tǒng)更迭的影響。在杜特爾特總統(tǒng)任期滿六年后，新任總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的菲律賓政府可能會對其南海政策做出不利于地區(qū)和平穩(wěn)定的變動，這一問題是中國與菲律賓在推動共同合作開發(fā)，解決南海爭端過程中需要著重注意的問題。

3.菲律賓從未放棄對南海爭端地區(qū)的主權(quán)聲索

“南海仲裁案”的結(jié)果出來以后，杜特爾特政府沒有藉此向中國施壓，而是采用了“冷處理”的態(tài)度，將主權(quán)爭端擱置一邊。但是菲律賓政府從未放棄對南海爭端地區(qū)的主權(quán)聲索。相反的，杜特爾特曾在不同場合多次表示不會放棄菲律賓在南海地區(qū)的主權(quán)權(quán)益。2019年7月22日，杜特爾特在他任內(nèi)發(fā)表的第四次國情咨文中，專門對菲律賓在南海地區(qū)的主權(quán)權(quán)益加以強調(diào)，他聲稱菲律賓對南海爭端地區(qū)擁有主權(quán)，這是毋庸置疑的事實。盡管目前菲律賓政府選擇擱置“南海仲裁案”，以維護與中國的友好關(guān)系并開展更廣泛的合作，然而當中菲關(guān)系遭遇挫折時，菲律賓政府仍可以用“南海仲裁案”的結(jié)果來攪動南海局勢，為本國謀取更大利益。

四、中國的應(yīng)對策略對策

針對菲律賓政府南海政策中的變量，中國應(yīng)做好以下幾點應(yīng)對措施。

首先，中國政府應(yīng)當堅持海洋強國戰(zhàn)略，繼續(xù)加強南海地區(qū)的島礁建設(shè)工程，并努力建設(shè)一支強大的海軍，為我國維護南海權(quán)益提供可靠的戰(zhàn)略支點。這是我國維護南海權(quán)益的基礎(chǔ)和前提。同時，針對菲律賓國內(nèi)存在的政治分歧，中國應(yīng)當與菲律賓先與從低敏感度的聯(lián)合勘探入手，以凝聚共識，彌合分歧，為共同開發(fā)南海地區(qū)的油氣資源和中菲南海爭端的最終和平解決創(chuàng)造良好環(huán)境。

其次，中國與菲律賓應(yīng)當充分利用東盟這一地區(qū)合作協(xié)商平臺。東盟作為東南亞地區(qū)影響力最大的區(qū)域性組織，在南海問題的和平解決上理應(yīng)發(fā)揮更大的作用。中國不僅應(yīng)當繼續(xù)加強與菲律賓的雙邊對話以深化全面戰(zhàn)略合作關(guān)系，更應(yīng)當堅持雙邊與多邊磋商并舉，借助東盟這一平臺與域內(nèi)相關(guān)國家達成框架性協(xié)議，為南海問題的順利解決構(gòu)建制度性規(guī)范化框架。目前，中國政府應(yīng)當著力與菲律賓政府建立起長效對話機制，以加強雙方的溝通互信，避免雙方產(chǎn)生誤解與分歧。同時，中菲雙方應(yīng)當堅持雙邊會談與東盟框架下的多邊會談相結(jié)合，最終推動南海問題和平解決。

最后，中菲兩國關(guān)系內(nèi)涵豐富，發(fā)展?jié)摿薮?，南海問題只是中菲關(guān)系的一部分而不是全部。中菲兩國都應(yīng)當放眼長遠，著眼于未來。中國的“一帶一路”倡議與菲方“大建特建”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃契合度極高，中國政府應(yīng)繼續(xù)推進這兩大戰(zhàn)略的對接，深化與菲律賓在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電信、能源、貿(mào)易等領(lǐng)域的廣泛合作，共同推進全面戰(zhàn)略合作關(guān)系的發(fā)展，為解決中菲南海爭端創(chuàng)造條件。同時這也能為中國與東南亞其他相關(guān)國家解決南海爭端發(fā)揮良好的示范作用，最終助力南海問題全面解決。

注釋：

[1]“習近平會見菲律賓總統(tǒng)杜特爾特”[EB/OL].人民網(wǎng)http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-08/30/nw.D110000renmrb_20190830_1-01.htm

[2]Teresa Cerojano，“Philippines Ready to Talk to China after Tribunal Ruling”[N]，The Philippine Star，Jul.6，2016

[3]FULL TEXT：President Dutertes 2019 State of the Nation Address[EB/OL]，https：//www.rappler.com/nation/235888-rodrigo-duterte-sona-2019-philippines-speech

[4]Patricia Lourdes Viray，“Philippines rejects talks not based on Arbitral Ruling;China warns of confrontation”[N]，The Philippine Star，Jul.19，2016

[5]外交部.中菲兩國外長談南海‘共同開發(fā)[EB/OL].外交部網(wǎng)站，2017年7月25日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1479986.shtml。

[6]李忠林.菲律賓杜特爾特政府的南海政策及前景[J].太平洋學(xué)報，2018年第6期，第57-67頁

[7]Iris Gonzales，“Philippines Needs to Discover New Gas Field-Experts”[EB/OL].The Philippine Star，March 9，2015.https：//www.philstar.com/business/2015/03/09/1431428/philippines-needs-discover-new-gas-field-experts#aBbm0PgI8yuwLA32.99

[8]《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》[EB/OL].外交部網(wǎng)站，2018年11月20日在馬尼拉簽署https：//www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t1616639.shtml

[9]Patricia Lourdes Viray，“Carpio：Impeachment If Duterte Give Up Scarborough”[N]，The Philippine Star，Oct.14，2016

[10]Carlos Santamaria.Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea：Is Political Will Enough？[J].AsiaPolitic& Policy，2018（2）

參考文獻：

[1]中國國際經(jīng)濟交流中心“一帶一路”課題組，“一帶一路”：合作與互鑒[M]，中國經(jīng)濟出版社，2019年

作者簡介：

秦若愚（1996--）男，河南人，國防大學(xué)政治學(xué)院馬克思主義理論系，碩士研究生，從事中國國家安全戰(zhàn)略與對外關(guān)系研究。