柳靜虹

（南開大學周恩來政府管理學院，天津，300350）

一、引言

兒童福利是當代社會福利體系的核心[1]，兒童權利的促進與保護更是社會治理的關鍵。隨著社會福利體系的不斷完善，世界各國的兒童福利制度也在不斷改革與完善。西歐各國在兒童福利制度的發(fā)展進程中扮演著開拓者的角色，出臺了一系列“兒童優(yōu)先”的福利政策，優(yōu)先考慮兒童及其家庭的需求，并在此基礎上率先建立較為完善的兒童福利體系。本文聚焦西歐福利國家型社會保障制度下，兒童福利的多元發(fā)展與一體化演變，以此為基礎探討其對我國未來兒童福利發(fā)展的啟示。

人們無法完全客觀地不憑借參照物來了解自己，因此需要通過比較來反思。同樣，無論是在西歐還是在中國，在面對同一社會問題時，我們都需要建立一個跨國比較的新視角來反思自身的發(fā)展。中國和西歐有著獨特的社會經(jīng)濟發(fā)展路徑和文化特征，將彼此視為一面鏡子構成了比較研究的意義。本文進行國際比較研究，不僅在微觀的個體或家庭層面(兒童照料等)探討兒童福利未來發(fā)展的廣泛可能性，并且在宏觀層面也綜合考量兒童福利體系及其制度特征?；诖?，兒童福利政策的國際比較創(chuàng)造了一個較為合適的突破點，即把兒童福利視為一個同時與普遍性和特殊性(如貧困、就業(yè)、家庭等)相聯(lián)系的“社會事實”。[2]這使得我們在研究中需要考慮三方面的問題：一是兒童福利政策發(fā)展于多重社會變革路徑之下，如全球化——Saskia S提出的跨國社區(qū)和多尺度全球化[3]，個體化或個人主義——涂爾干的脫序(失范)個人主義[4]以及貝克的非線性個人主義、制度化個人主義等[5]；二是兒童福利作為社會福利體系中可“四處通行”的福利，將個體在私人(如家庭)和公共領域(如勞動力市場、國家)中的需求交織在一起，并鏈接稅收、醫(yī)療、社會救助等各個福利環(huán)節(jié)；三是性別和社會的不平等。

在這些前提下，兒童福利政策是全球化背景下福利多元主義①范式發(fā)展的產(chǎn)物，我們需同時將其融入本地和全球范圍內進行考量；通過對兒童福利政策采用國際比較，建立對西方主導下的主流研究的“去中心化”(de-centralization)視角，為進一步的兒童福利研究提供更為廣泛的創(chuàng)新見解。本研究將“繪制”西歐背景下兒童福利的跨國概況，作為反思我國兒童福利未來發(fā)展的參考；此外，本研究將展示兒童福利政策構建的多元化過程。

二、西歐兒童福利政策的發(fā)展

(一) 兒童福利津貼種類繁多

多生孩子多領津貼，是許多西歐國家應對老齡化和低生育率的流行舉措之一。西歐兒童福利體系有兩大特點：一是擁有較高水平、種類較多、發(fā)放靈活并以家庭為基礎的兒童福利津貼 (Child benefit)；二是基于稅收的資金渠道，由政府財政主要負責向家庭支付兒童福利津貼。綜合德國、法國、比利時和荷蘭兒童福利情況，針對不同的家庭情況，兒童福利津貼主要劃分成6種類型：一是基本的兒童家庭津貼；二是孤兒福利津貼；三是單親家庭的補充性兒童福利津貼；四是殘障兒童的補充性福利津貼；五是生育福利津貼；六是兒童領養(yǎng)的福利津貼。

其中，家庭津貼(又叫撫養(yǎng)金)是指如果該家庭孩子的數(shù)量超過了一個(西歐四國中僅有一個孩子沒有享受此項補貼的權利，比利時除外)，政府則為這些家庭提供一定額度的補貼；補貼額度與該家庭孩子數(shù)量之間成正比例增長關系，而發(fā)放的具體金額與物價和家庭情況掛鉤(如單親家庭獲得的補貼支持另算)。幾乎每一個居住在西歐國家的孩子都有權享受家庭津貼，且津貼會一直持續(xù)到孩子成年為止。法國、德國和比利時的撫養(yǎng)金的額度是根據(jù)家庭孩子的數(shù)量增加而增加，按月發(fā)放。法國家庭補助局(CAF)出臺津貼政策鼓勵生育，生育1—2個孩子的家庭每月可獲得131.16歐元的津貼，如生第三胎則每月額外領取299.20歐，第四胎則額外領取467.24歐。[6]按照德國2018年的法律規(guī)定，有1—2個孩子的家庭每月可領取194歐元，如生第三胎則每月額外領取200歐元，第四胎則每月額外領取225歐元；這個補助一直持續(xù)到孩子18歲(如果孩子上了大學，這筆錢會一直發(fā)放到25歲)。[7]在比利時，兒童福利津貼可細分為生育金、撫養(yǎng)金、開學金和牛奶金，其管理與分發(fā)由比利時家庭聯(lián)邦中心FAMIFED②負責。比利時的家庭津貼持續(xù)到孩子25歲，若中途參加工作或自組家庭后則不再領取。根據(jù)比利時社會保障的相關法規(guī)(以法語瓦隆區(qū)為例)，家庭中的第一個孩子、第二個孩子及第三個或以上孩子每個月可分別領取撫養(yǎng)金92.09歐元、170.39歐元、254.40歐元。而當父母一方或雙方去世時，代為撫養(yǎng)孩子的監(jiān)護人則每個月可領取孤兒福利津貼約353.76歐元。除了基本的兒童家庭津貼，月收入低于2 385.18歐元的單親家庭還可以有權申請單親家庭的補充性福利津貼，即第一個孩子每月可額外領取46.88歐元，第二個孩子是每月29.06歐元，第三個或以上孩子是每月23.43歐元。若是殘疾兒童，則可領取兒童殘障的補充福利津貼。[8]不同于上述三個國家，荷蘭撫養(yǎng)金的額度是根據(jù)年齡進行年度調整，分三個年齡段遞增，按季度發(fā)放，直至孩子年滿18歲。撫養(yǎng)金數(shù)額大約每個孩子每季度200歐元至300歐元左右。[9]西歐四國兒童家庭津貼標準一覽見表1。[6-9]

表1 西歐四國兒童家庭津貼標準一覽

除了基本的兒童家庭津貼，政府還會為孩子的出生提供一次性的現(xiàn)金補助，即生育福利津貼。在法國，2018年4月起，女性在懷孕最初的14周內通知了所屬的全國性發(fā)放家庭相關補助的機構和負責醫(yī)療保險的社會保障局，且收入不超過限定額度，就能在孩子出生后一次性拿到941.66歐的出生獎金(prime à la naissance)。[6]德國和比利時則是根據(jù)孩子數(shù)目給予一次性補助。目前，德國的生育津貼覆蓋每個家庭4個孩子，第一和第二個孩子每月津貼184歐元，第三個為190歐元，第四個為215歐元。第五個以及以后的孩子不再享受政府補貼。[7]比利時家庭聯(lián)邦中心FAMIFED機構規(guī)定，為生育的第一個孩子提供補助約1 247.58 歐元(弗拉芒區(qū))或1 272.58歐元(瓦隆區(qū)和布魯塞爾大區(qū))，如果是雙胞胎，按人頭算，第二個孩子或以上則是每個938.66歐元或957.42歐元。[8]

西歐四國的產(chǎn)假制度設計趨于一體化，且主要由社會保險來支付產(chǎn)婦的產(chǎn)假薪水(見表2)。在法國，女性生育第一個孩子或第二個孩子，有法定16周的產(chǎn)假 (產(chǎn)前6周+產(chǎn)后10周)，第三個孩子則有26周的產(chǎn)假，雙胞胎是34周產(chǎn)假(產(chǎn)前12周+產(chǎn)后22周)。在此期間，雇主不能以任何借口解雇孕產(chǎn)婦，而社會保險會支付產(chǎn)婦部分薪水。[6]德國法定帶薪產(chǎn)假是14周，此外德國在2000年后出臺了專門的“育兒假期”，作為父母共同的福利，從孩子出生起直至3周歲，父母雙方可申請停薪留職。在此期間，聯(lián)邦政府負責支付育兒假期補貼，其標準為休假前平均凈收入的65%至67%。[7]在比利時，工作的母親擁有法定15周的產(chǎn)假(包括6周的產(chǎn)前假和9周的產(chǎn)后假)，雙或多胞胎則有19周的產(chǎn)假(9周產(chǎn)前假和11周的產(chǎn)后假)。同樣地，產(chǎn)假期間，雇主是不支付工資的，比利時福利制度會填補大部分的收入空缺，社會醫(yī)療保險在頭30天會支付產(chǎn)婦正常工資的82%(算作醫(yī)療補助)，30天后會支付正常工資的75%。同時，在哺乳期間，政府為 1個孩子提供每月77.05歐元的現(xiàn)金補助以購買牛奶，即牛奶金。若是該戶家庭有兩個孩子，每月可得到142歐元，若是有三個孩子，每月可得到212.37歐元。領養(yǎng)兒童的家庭也會得到政府提供的兒童領養(yǎng)津貼，每個孩子將領到1 247.58歐元。[8]荷蘭法定帶薪產(chǎn)假是14—16周(產(chǎn)前4—6周+產(chǎn)后10周)。員工保險機構在休假期間支付產(chǎn)婦收入的100%。[9]這舉措消除了幼兒母親的后顧之憂，使她們能夠平衡家庭和工作兩方面的利益關系(見表2)。此外，免費的義務教育起源于德國。現(xiàn)在，西歐各國的公立托兒所和幼兒園也逐漸實行免費教育。在比利時，小學以后父母就可以為孩子申請開學金，6到11歲半的孩子可以申請到51歐元開學金；12到17歲的孩子則可以申請到71.4歐元開學金。在中學與高等院校就讀期間還可以申請助學金，金額最高可達每學年3 000歐元，具體金額則與家庭情況和父母收入掛鉤。[8]

表2 西歐四國產(chǎn)假時間比較和津貼支付比例

(二) 政府主導的兒童福利服務

自資本主義近代社會以后，由于西方社會工業(yè)化加劇、個人主義發(fā)展和貧富差距的擴大，始于德國的國家主義或社會主義的福利思想開始出現(xiàn)。[10]幼兒保育和教育(Early Child Care and Education，ECEC)構成了歐洲新福利范式的中心[11-12]， 是人們有效參與新興知識型經(jīng)濟與社會發(fā)展的必要條件[1]，就性別視角而言更是有助于女性達成工作和家庭生活沖突的和解[13-14]，而家庭政策的積極拓展和被納入使得家庭成為這種新福利范式得以發(fā)展的重要一環(huán)。西歐的家庭政策歷史可追溯到19世紀。在兒童問題上，西歐國家相繼用法律的形式界定了國家在兒童方面的福利責任邊界，一體化趨勢明顯加強。其中，家庭政策實現(xiàn)了幼兒的照顧和教育從私人領域向公共領域的轉變，搭建跨領域的多維度社會政策體系，即將女性就業(yè)、反貧困以及兒童權利多個社會問題聯(lián)動起來(見表3)。[15]

表3 西歐家庭政策與兒童服務的相輔相成

值得注意的是，在這套體系中政府仍占據(jù)主導地位。這正如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)所強調的那樣：“雖然幼兒教育和護理可能由各種來源提供資金，但仍需要大量政府投資來支持這種可持續(xù)的優(yōu)質服務系統(tǒng)?！盵16]政府有力的財政支持是提升兒童福利的必要條件。歐盟28國的兒童福利支出約占GDP的2.3%(各國支出水平各不相同，如比利時、法國為2.1%以上，而荷蘭則為1.1%左右)；歐盟家庭/兒童福利支出約占社會福利總支出的比重達到了8.4%，其中德國達到了10%以上，而荷蘭的支出也在3.8%左右，這說明政府在兒童照護方面承擔較大的責任(見表4)。[17]

表4 西歐四國兒童福利支出一覽(2016)④

法國和比利時政府較高強度的兒童福利支出使得兩國建立了各具特色的兒童服務體系。自20世紀70年代起，法國形成了獨具特點的“三三制”(3個月到3周歲)嬰幼兒照護體系，包括周一到周五的日間照護托兒所，24小時全天候照護中心等，遍布于城市和鄉(xiāng)村。該體系一大特點是分為個體和集體兩種類型，實行全國統(tǒng)一化的標準和流程。個體制主要由經(jīng)過訓練的家庭主辦，集體制則囊括市政公辦、企業(yè)私營、企業(yè)自營服務員工等多種形式的托兒所。所有的嬰幼照護機構都要接受公共部門的管理，按照國家層面的統(tǒng)一標準建設與運行。該體系另一特點在于將多個相關行業(yè)納入兒童照護體系中，實現(xiàn)多方介入的責任歸屬多元化。比如，大學、行業(yè)協(xié)會等教育業(yè)機構共同主導托兒工作的教育標準和方法；膳食營養(yǎng)部門協(xié)助制定全國一體化的幼兒營養(yǎng)標準；與兒童身體看護相關的事務，則由護士和護工互相配合等。此外，法國還有專門的幼托補助金，支付給那些將6歲以下的幼兒交由專業(yè)幼托人員或托兒所照護的個體或家庭，以減輕家庭部分的幼托經(jīng)濟負擔。[18]比利時的兒童福利服務則主要體現(xiàn)為醫(yī)療服務和專業(yè)幼兒看護服務。兒童醫(yī)療服務是指未成年子女可加入兒童社會醫(yī)療保險下的醫(yī)療互助會，幾乎所有在比利時的孩子都可以加入；孩子生病后，憑醫(yī)生開具的處方和購藥付款憑證，到當?shù)氐幕ブ鷷纯色@得每月最高額度70歐元的補償。[8]由政府出資建設的公共嬰幼兒照護機構不僅有利于全職父母平衡工作與家庭，而且也為幼兒看護提供了專業(yè)的照顧。例如，遍布于各個行政區(qū)的公共幼兒保育所(0—3歲)、學齡前幼兒游戲組(1歲半到6歲)和幼兒園(2歲半到6歲)都配備有持證上崗的專業(yè)照顧人員。公共嬰幼兒照護所往往照顧0到3歲的幼兒，需要在懷孕的第四個月開始提出申請，而支付的費用也是較低的。在荷蘭語區(qū)的城市，看護費用是每天1.56～27.72歐元；在法語區(qū)，看護費用是每天2.34～33.04歐元，并且根據(jù)婚姻狀況會有所變動。[8]同時，西歐完善的嬰幼兒照護體系，分擔了年輕父母家庭照料的負擔；將幼兒托付給公共看護機構，一方面幼兒能夠得到經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員的照顧，另一方面也極大推動了生育后的女性回歸就業(yè)。

(三) 完整的兒童保護立法體系

在歐盟層面，兒童保護是兒童福利體系中非常重要的一塊。以法國、德國、比利時和荷蘭為代表的歐盟各國基于“不要傷害”原則于2007年共同簽署了《歐盟議會關于保護兒童免遭性剝削和性虐待公約》，通過制定一系列相關政策法規(guī)來預防兒童受到各種潛在的傷害和虐待，并對“傷害行為”作了詳盡的內涵界定，其中主要包括以下6種：身體虐待；性虐待；兒童參與任何性活動以換取金錢、禮物、食物、住宿以及任何他們想要的東西；照顧疏忽；情感虐待；在工作或其他活動中，利用兒童謀取利益并損害兒童的身體或精神健康。[19]在公約的指導下，西歐的兒童保護在立法和專職部門設立兩方面得到不斷發(fā)展完善。

立法層面，以比利時為例，國家層面制定了專門的兒童保護法律法規(guī)并不斷進行修訂完善。專門的兒童保護法最早出臺于1912年5月15日，其中明確了剝奪父母撫養(yǎng)權的兩種情況：第一種情況是母親或父親被認定為對孩子的身體和精神造成傷害(施暴、猥褻、強迫賣淫等)，第二種情況是母親或父親被認定為道德敗壞、舉止不當、濫用職權或對孩子照顧過度疏忽。民事法庭可以依據(jù)上述情況剝奪父母的撫養(yǎng)權。1965年4月8日，兒童保護法規(guī)再次修訂出臺，進一步增添了許多兒童保護新措施。在此基礎上，比利時將兒童問題進行分類，制定了一系列的相應政策。1995年，政府制定了打擊販賣人口、強迫兒童從事色情活動以及性虐待等犯罪活動的法規(guī)。2006年，比利時關于離異家庭兒童的共同監(jiān)護問題制定了相應的法規(guī)。在2011年，比利時針對兒童虐待與疏忽問題又單獨出臺了相關政策，并加強了監(jiān)護者失職的懲治力度。同年政府設置了24小時的免費兒童求助熱線103，以便為遇到傷害的未成年人提供及時的幫助和支持。同時，自2012年起，由比利時聯(lián)邦政府負責組織每年一次的兒童安全報告，對目前兒童保護政策的實施進行效果評估。同時，針對近幾年校園欺凌和毒品濫用等突出問題，比利時于2016年出臺了反校園欺凌(2016—2020)行動計劃和進一步加強初高中未成年人毒品禁用的法規(guī)。[20]

專職部門設立方面，法國非常重視兒童權利保護，設立了專門的兒童保護和福利服務部門Aide sociale à l'enfance (ASE)。ASE的使命主要是“保護、預防和支持”，ASE與司法系統(tǒng)密切合作，將保護和預防結合。ASE負責集中收集、處理和傳達司法系統(tǒng)所關注的所有兒童傷害信息，法官在謹慎考慮兒童利益的情況下做出判決。在司法過程中，ASE作為信息傳遞的要素而存在。此外，在不損害司法當局權力的情況下，該部門對面臨風險的兒童采取參與保護行動。ASE針對那些存在嚴重物質或教育困難的家庭提供兒童福利和干預措施(包括物質、教育和心理支持)。[21]比利時也設置了獨立的兒童保護行政部門，并且職能明確、對口管理，做到了政策制定和執(zhí)行分離。[22]比利時在國家層面設立了主要權力機構兒童權利委員會(The Belgian National Commission on the Rights of the Child)，來協(xié)調和監(jiān)督兒童保護政策和立法的執(zhí)行情況；在行政區(qū)域層面，設立了負責行使兒童保護的兩個主要機構：兒童保護辦公室和地方法院?；谒痉ú繉ｉT設立的兒童保護辦公室主要負責兒童保護的司法審定、政策實施的監(jiān)管和兒童受傷審查。而實施兒童保護的首要機構則是各個地方法院，即法院有權利依法剝奪不稱職父母對兒童的撫養(yǎng)權。[23]同時，社會工作者在兒童保護中扮演著非常重要的角色，兒童保護辦公室每年出資培訓社會工作者，由他們在每個社區(qū)開展調查和負責評定父母是否對孩子施暴或照顧疏忽。與此同時，許多配備專業(yè)社會工作者的民間或國際機構也積極參與到政府主導的兒童保護項目中，提供家庭兒童保護的親職教育和校園欺凌的介入干預等。如于1963年成立至今的比利時SOS國際兒童村，為受到傷害的兒童提供緊急情況照料、家庭介入以及民間法律援助等專業(yè)庇護。

(四) 兒童福利標準分級實施

在西歐福利制度改革的漫長過程中，“Solidarity”(團結或凝聚)成為了兒童福利體系的核心內涵，其背后隱含的假設是制度的團結和社會的相互關懷[24]或一種“社會的集體利他主義”[25]。Solidarity源于社會正義主導的道德價值觀，而這種正義是基于需求(need)來界定，故而實現(xiàn)社會資源的按需分配成為了實現(xiàn)社會公正的重要途徑，即通過整合社會資源來重構民主和建立社會凝聚力。福利團結指的是在社會日趨處于不穩(wěn)定性風險(precariousness)的情況下，建立一個福利社會可以對所有歐盟公民提供基于國別差異最小化的支持和保障，以應對所謂的集體風險和減少社會不平等。在歐盟層面想要建立一個跨越國家界限的“穩(wěn)健的公民社會基礎設施/安全網(wǎng)”(a robust civil society infrastructure)[26]，福利團結成為了重要且可能有效的指導原則；這也成為了實現(xiàn)社會保障區(qū)域集團化和一體化的必然發(fā)展趨向。西歐四國有關兒童福利制度的趨同演變——提供旨在降低家庭育兒成本的兒童福利舉措——正是歐洲福利團結(European welfare solidarity)的一種體現(xiàn)。而在國家層面，福利團結則是更具操作性地強調對一國之內所有公民實現(xiàn)普世性的福利標準，“團結一致”的基本理念始終貫穿于整個福利政策制定和實施過程。首先，團結一致的福利精神傳遞出兒童福利體系須照顧到所有兒童群體的權利和利益，包括殘疾兒童、孤兒、單親家庭兒童等。其次，兒童福利資金的繳納和管理須是統(tǒng)一且獨立的，由國家相應部門統(tǒng)一調配資金，其福利資金并不直接從財政部劃撥。其中，直接的現(xiàn)金補助能夠為有需要的家庭提供有力的經(jīng)濟保障，并且補助標準靈活化，主要根據(jù)不同家庭結構和收入情況來分級補助。因此，團結一致的福利精神，“?？顚Ｓ谩钡馁Y金管理以及靈活人性化的現(xiàn)金補助，不僅是Solidarity精神的具體闡釋，更從體系上為兒童提供了強有力且條理明晰的福利保障。

三、西歐兒童福利政策對中國的啟示

自我國生育政策調整以后，當下社會對0—3歲幼兒的照料與早期發(fā)展等需求非常強烈。為回應兒童福利服務方面的多元化需求，西歐兒童福利制度中凸顯的福利多元主義以及福利團結理念為我國提供了一種“社會參與式、專業(yè)精準式”的模式啟發(fā)，實現(xiàn)并增強了兒童福利體系在政策、資源、服務和理論層面對接的可能性(如圖 1)。針對我國現(xiàn)階段兒童發(fā)展性福利的供給不足及立法缺失[27]，現(xiàn)提出以下四點建議。

圖1 兒童多元化需求如何回應——我國兒童福利體系的可能性建構

(一) 構建多元責任主體的社會參與

西歐的福利團結理念凸顯兒童福利的未來發(fā)展趨勢是“社會參與式”的多元責任主體模式，即依賴于國家作為最大的“社會組織”，在市場力量、民間社會組織和家庭中發(fā)揮集體凝聚力，以形成兒童福利體系的一體化發(fā)展?！吧鐣⑴c式”主張構建多元化的福利社會，實現(xiàn)從國家保障的單一主體向多元責任主體良性參與的過渡。

具體而言，在兒童福利體系的建設上，我們可以借鑒西歐幼兒看護經(jīng)驗，結合我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，堅持構建政府督導、社會參與、社區(qū)依托的幼托多元服務體系。一方面，結合民政部自2015年推行的百縣千村兒童福利示范項目，在農村每個行政村設立兒童服務專職干部，結合學校場地設立兒童活動中心，通過定期家庭走訪與日間照料，排查鎖定困境兒童并定點幫扶，同時積極開展各項兒童集體活動與日常學業(yè)輔導，豐富兒童日常生活，減輕留守家庭照料負擔；另一方面，在城市中積極推廣社區(qū)兒童幼托模式，由各地民政部門聯(lián)合工青婦等群團組織建設社區(qū)兒童服務中心或兒童之家，制定開展以需求為導向、以項目為載體的具體服務活動，鼓勵志愿者和民間兒童服務機構進駐社區(qū)，實現(xiàn)幼兒在社區(qū)托管的綜合性專業(yè)服務(照顧、保健及早教等)。如此，既整合民間專業(yè)資源，完善多部門的良性聯(lián)動機制，也推動了公共服務的規(guī)范化供給側改革，為開放二胎政策后更多的新生兒童提供了有力的政策支持和專業(yè)服務。

值得注意的是，兒童福利政策的發(fā)展完善，其先決條件是國家成為社會治理和資源整合的核心，這強調了國家在推動兒童福利改革中的主導地位始終不變。在此前提下，“社會參與式”的創(chuàng)新在于應對當下社會風險的多元化和個體的脆弱性，實現(xiàn)風險管理。

(二) 建設專業(yè)精準的跨領域合作隊伍

“專業(yè)精準式”立足于提升兒童福利供給的公平與效率，實現(xiàn)從“標準的小眾”到“精準的大眾”的轉變[28]，旨在既必須保護所有兒童的福祉，也考慮不同處境下兒童成長的差異需求。這就要求我國需要加強建設專業(yè)精準的跨領域合作服務隊伍，落實基層兒童服務人才隊伍配備，研發(fā)專業(yè)化、精準化的福利供給。

首先我們要針對家庭化流動趨勢下的流動兒童提供高效率的社會融入服務；在此基礎上，積極推進相關專業(yè)人才的基層配備，加強幼兒保育員、嬰幼兒營養(yǎng)師、早教師資、社區(qū)工作者等專業(yè)人才的多元培養(yǎng)。其次我們應加強以兒童為核心的精準扶貧。消除貧困是一個與兒童福利發(fā)展相關的問題，在我國兒童基數(shù)大、低水平起步、普惠性保障的實情下，可加快建立針對特困、殘疾兒童等特殊群體的精準補助，設立專項兒童津貼制度，提供針對困境兒童的專項醫(yī)療保健服務；并細化兒童補貼標準，使特殊兒童群體根據(jù)家庭經(jīng)濟情況享受到福利。最后，結合各地不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，在量力而行的前提下，我們必須進一步擴大現(xiàn)有兒童福利項目的普及度，著力縮小現(xiàn)有多項兒童補貼的地區(qū)與城鄉(xiāng)差距，如加強落實兒童營養(yǎng)午餐計劃、學前教育補貼、兒童基本醫(yī)療補助和兒童大病統(tǒng)籌制度等項目在各地的適度普及。

(三) 強化兒童福利立法

我國兒童福利發(fā)展需遵循立法先行的原則，避免碎片化、散而空的制度保障。一方面，在制度層面加快推動兒童保護司法的一體化進程，盡快制定一部有針對性、操作性強并具震懾力的兒童保護法，通過立法來明確政府及司法機關等部門的職責，并在立法先行的基礎上具體制定懲治標準；另一方面在基層工作上，加強對農村留守兒童、隨遷兒童等特殊群體的民事保護，加大傷害兒童權益的懲治力度。2016年國務院先后頒布了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》和《關于加強困境兒童保障工作的意見》，將我國兒童福利制度建設推向了一個新高度。同一年，民政部設立了未成年人(留守兒童)保護處，旨在進一步健全農村留守兒童關愛服務體系。在保護處的工作指導下，各級政府應盡快實施留守兒童信息建檔管理，入戶走訪和定時更新，并強化行政問責制度。一是對兒童群體進行分類保護，對因經(jīng)濟困難導致義務教育階段輟學的留守兒童進行“一對一、多對一”重點幫扶，對缺乏監(jiān)護、受到家暴、校園欺凌的留守兒童進行干預介入、提供心理疏導與后續(xù)關愛保護；二是多方協(xié)作搭建信息資源共享平臺，聯(lián)合共青團、婦女聯(lián)合會、工會、村(居)民委員會以及其他有關民間組織開展關愛留守兒童系列活動，并建立24小時兒童求助熱線，做到從家庭、學校、社區(qū)多層面的網(wǎng)絡化監(jiān)護。

(四) 鼓勵發(fā)展民間社工機構

2018年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)《民政部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》的通知中，重申“擬訂杜會工作、志愿服務政策和標準，會同有關部門推進社會工作人才隊伍建設和志愿者隊伍建設”。[29]這進一步強調了著力在民政體系中培養(yǎng)專業(yè)兒童服務隊伍的緊迫性與重要性?；诖?，借鑒西歐兒童社會工作的成功經(jīng)驗，結合我國推動社會工作專業(yè)建設背景，在政府引導下社會工作應積極發(fā)揮其在兒童保護中的專業(yè)作用。一是加強社會工作在兒童領域的專業(yè)學科建設，推廣完善社會工作者考試制度，堅持持證上崗原則，建立與規(guī)范專業(yè)的兒童保護工作者隊伍。二是鼓勵支持民間社會工作服務機構，通過政府購買服務、孵化培育和項目競拍等形式，在社區(qū)和有條件的學校配備社會工作者，引入“一校一社工”和社區(qū)工作者模式，分別協(xié)助提供教育輔導、心理疏導、社會融入、親職教育、未成年人行為矯治等專業(yè)服務，搭建兒童社會保護服務平臺。三是在體制內設置崗位，配備社會工作者，通過授權參與到兒童保護司法工作的一線服務，協(xié)調警方并調動其他相關的資源最大限度保護兒童。

注釋

①福利多元主義(Welfare Pluralism)是自20世紀70年代以來福利國家社會政策領域新的理論范式和主流，反對國家或市場保障的單一主體，主張多元責任主體，強調福利是全社會的產(chǎn)物。

②FAMIFED即 Federal agency for family allowances，是比利時負責主管家庭/兒童福利的社會保障機構。

③政府鼓勵有子女的家庭積極增加就業(yè)機會，同時讓更多的嬰幼兒護理人員進入正規(guī)經(jīng)濟就業(yè)；其采用策略是“父母的可選項(optional choice for parents)” 和 “幼兒照料多元化(diversification of childcare arrangements)”。

④根據(jù)Eurostat數(shù)據(jù)庫2016年的相關福利支出數(shù)據(jù)計算得出。