賀順德，張志紅，崔 鵬，馬蒞茗

（黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，450003，鄭州）

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐和運(yùn)行，水庫(kù)大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案（以下簡(jiǎn)稱水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案）的框架不斷完善，內(nèi)容不斷充實(shí)，技術(shù)不斷進(jìn)步，已經(jīng)成為水庫(kù)大壩安全管理和風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)的基本制度之一。但是在水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制和運(yùn)行過(guò)程中，也逐漸出現(xiàn)了水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案與政府總體應(yīng)急預(yù)案之間的關(guān)系不明晰、水庫(kù)管理部門與政府部門之間的責(zé)任主體不明確、水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的編制主體不合理等問(wèn)題。及時(shí)總結(jié)水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制和運(yùn)行中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高我國(guó)水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制水平、完善預(yù)案編制技術(shù)、增強(qiáng)預(yù)案可操作性、指導(dǎo)水庫(kù)大壩安全管理具有重要意義。

一、水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案與國(guó)家應(yīng)急預(yù)案體系的關(guān)系

1.水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案在政府應(yīng)急預(yù)案體系中的地位

根據(jù) 《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006年1月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布），全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系包括總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案、重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等六類。其中地方應(yīng)急預(yù)案具體包括省級(jí)人民政府的突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案和各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權(quán)組織的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案。突發(fā)公共事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四類。

我國(guó)大壩按照所屬部門（主管部門）不同，主要分為水庫(kù)大壩（水利）和水電站大壩（電力），其中水庫(kù)大壩占絕大多數(shù)。另外，交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門也有少量大壩。從水庫(kù)工程管理權(quán)限來(lái)看，大壩主管部門主要為國(guó)務(wù)院水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門等水利、能源部門。目前，我國(guó)大部分大型水庫(kù)工程均成立了專門的管理機(jī)構(gòu)（如水庫(kù)工程管理局），作為大壩管理單位行使水庫(kù)的管理運(yùn)行維護(hù)等相關(guān)職能，也有部分中小型水庫(kù)由地方水行政主管部門管理；在水庫(kù)工程的突發(fā)事件類型來(lái)看，水庫(kù)作為特殊的攔河壅水建筑物，承擔(dān)著防洪、供水、灌溉、發(fā)電等一項(xiàng)或多項(xiàng)任務(wù)，發(fā)生自然災(zāi)害、工程事故、衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件時(shí)，都會(huì)引起較大的影響甚至災(zāi)難；從水庫(kù)工程影響區(qū)域來(lái)看，有很大一部分大中型水庫(kù)影響范圍是跨縣、跨地區(qū)、跨省等跨行政區(qū)域的；從水庫(kù)突發(fā)事件的后果來(lái)看，水庫(kù)突發(fā)事件可能會(huì)造成生命財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境影響、社會(huì)穩(wěn)定隱患等各方面問(wèn)題；從應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的負(fù)責(zé)部門來(lái)看，水庫(kù)自身的搶險(xiǎn)救災(zāi)由水庫(kù)管理部門負(fù)責(zé)，水庫(kù)下游影響區(qū)域內(nèi)的搶險(xiǎn)救災(zāi)由地方政府各部門主導(dǎo)或負(fù)責(zé)。

因此，從水庫(kù)的管理權(quán)限、突發(fā)事件類型、影響區(qū)域、事件后果、突發(fā)事件的負(fù)責(zé)部門等幾個(gè)顯著特征來(lái)看，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案歸集于各級(jí)政府部門的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，對(duì)水庫(kù)大壩突發(fā)事件時(shí)降低或減少災(zāi)害損失和社會(huì)影響具有重要意義。

2.水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案在政府應(yīng)急預(yù)案體系中的作用

政府總體應(yīng)急預(yù)案的主要目的和作用是為了提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案作為各級(jí)人民政府的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，是為了專門應(yīng)對(duì)總體應(yīng)急預(yù)案中的水旱災(zāi)害類突發(fā)事件，避免或減少水庫(kù)大壩遭遇突發(fā)事件時(shí)造成生命和財(cái)產(chǎn)損失而預(yù)先制定的方案，是提高社會(huì)公眾及水庫(kù)運(yùn)行管理單位應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、降低大壩風(fēng)險(xiǎn)的重要非工程措施。水庫(kù)作為開發(fā)任務(wù)較多、調(diào)度運(yùn)行復(fù)雜、公益功能較強(qiáng)、事件后果嚴(yán)重、影響范圍較大的特殊性綜合利用工程，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制目的和編制內(nèi)容具有相應(yīng)的特殊性。水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制目的主要是做好水庫(kù)大壩在遭遇突發(fā)事件時(shí)的預(yù)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急組織工作，降低大壩風(fēng)險(xiǎn)，最大程度地保障水庫(kù)下游人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，避免或減少水庫(kù)大壩發(fā)生突發(fā)事件時(shí)的災(zāi)害損失，為水庫(kù)大壩安全運(yùn)行管理和應(yīng)對(duì)各項(xiàng)突發(fā)事件提供依據(jù)。

因此,水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案在政府應(yīng)急預(yù)案體系中的作用主要是應(yīng)對(duì)因水庫(kù)大壩安全引起的突發(fā)事件，是政府應(yīng)急預(yù)案體系的重要組成部分，是其他專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案的有機(jī)補(bǔ)充。

3.水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案與其他應(yīng)急預(yù)案的相互關(guān)系

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐和積累，我國(guó)已經(jīng)形成以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為基礎(chǔ)，各級(jí)政府總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案及其他專門預(yù)案相配套的應(yīng)急預(yù)案體系。中央、省、市、縣各級(jí)政府均編制了相應(yīng)的總體應(yīng)急預(yù)案，如《廣東省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《廣州市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》；政府部門根據(jù)各自職責(zé)職能編制了相應(yīng)的專項(xiàng)預(yù)案，如《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《廣州市市突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案》；企事業(yè)單位結(jié)合自身實(shí)際情況編制了單位應(yīng)急預(yù)案，如《中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》。

水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案主要為應(yīng)對(duì)水庫(kù)重大工程險(xiǎn)情、突發(fā)潰壩洪水、突發(fā)超標(biāo)準(zhǔn)泄洪、突發(fā)水污染事件等四類突發(fā)事件，應(yīng)急響應(yīng)和處置主要包括水庫(kù)自身和水庫(kù)下游影響區(qū)域兩部分內(nèi)容。其中，水庫(kù)自身的防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)是根據(jù)水庫(kù)大壩的工程特性、建筑物布置、建筑物結(jié)構(gòu)形式，對(duì)水庫(kù)大壩進(jìn)行工程安全監(jiān)測(cè)，結(jié)合預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)信息進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)和處置。水庫(kù)下游影響區(qū)域的應(yīng)急響應(yīng)和處置措施，大多是結(jié)合和利用水庫(kù)下游行政區(qū)域內(nèi)的地方總體應(yīng)急預(yù)案或其他專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中的內(nèi)容和資源。其他專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案涉及防汛搶險(xiǎn)、交通恢復(fù)、能源供給、通信保障、醫(yī)療衛(wèi)生等各個(gè)部門，是水庫(kù)下游影響區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)和處置的重要保障。

因此，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)是其他專項(xiàng)預(yù)案的有機(jī)補(bǔ)充，與應(yīng)急預(yù)案體系中其他專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案之間是職責(zé)相互影響和交叉、資源相互補(bǔ)充和共享的關(guān)系。

二、水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制實(shí)踐及存在問(wèn)題

1.水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制的主要依據(jù)文件和標(biāo)準(zhǔn)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)高速發(fā)展，水庫(kù)下游城鎮(zhèn)化程度、人口密集度、財(cái)富累積度均大幅度提高，水庫(kù)大壩的安全已經(jīng)不僅是政府、水行政主管部門和水庫(kù)管理單位關(guān)心的工程安全問(wèn)題，而且是公眾關(guān)注的公共安全問(wèn)題。國(guó)務(wù)院及國(guó)家防總、水利部制定了一系列法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)文件，用以要求和指導(dǎo)水庫(kù)大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案的編制工作。

1991年3月22日，《中華人民共和國(guó)水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令77號(hào)）頒布實(shí)施，并分別在2011年1月8日和2018年3月19日經(jīng)過(guò)兩次修訂，為加強(qiáng)水庫(kù)大壩安全管理、保障人民生命財(cái)產(chǎn)和國(guó)家建設(shè)安全提供了法律基礎(chǔ)。2006年3月13日，國(guó)家防總辦公室印發(fā)《水庫(kù)防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案編制大綱》，以規(guī)范、指導(dǎo)《水庫(kù)防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案》的編制工作。2006年4月11日，水利部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)安全管理工作的通知》，要求所有水庫(kù)盡快制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對(duì)水庫(kù)大壩突發(fā)事件的能力。2007年5月水利部正式發(fā)布《水庫(kù)大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則(試行)》，對(duì)水庫(kù)大壩編制大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案提出了要求，為水庫(kù)大壩突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制提供了技術(shù)指南。2015年9月水利部發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《水庫(kù)大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》(SL/Z 720—2015)（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），是水利標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)性技術(shù)文件,也是目前水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制的綱領(lǐng)性文件。

另外，為了水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制與其他應(yīng)急預(yù)案相互銜接，各級(jí)政府的總體應(yīng)急預(yù)案和部門編制的部門應(yīng)急預(yù)案也是水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制的依據(jù)文件。

2.水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制的主要內(nèi)容和難點(diǎn)

根據(jù)《導(dǎo)則》，目前水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制的主要內(nèi)容和難點(diǎn)主要有突發(fā)事件類型識(shí)別、突發(fā)事件后果分析、應(yīng)急組織體系構(gòu)建、預(yù)測(cè)預(yù)警信息報(bào)送、應(yīng)急響應(yīng)和處置、應(yīng)急保障、培訓(xùn)演練等。

（1）突發(fā)事件類型識(shí)別

水庫(kù)大壩突發(fā)事件是指突然發(fā)生的，可能造成重大生命、經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重社會(huì)環(huán)境危害，危及公共安全的緊急事件，主要分為自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、社會(huì)安全事件類、其他突發(fā)事件等四類。但是，對(duì)于水庫(kù)工程來(lái)說(shuō)，這四種突發(fā)事件往往只是成因，結(jié)果卻表現(xiàn)為潰壩、重大工程險(xiǎn)情、超標(biāo)準(zhǔn)泄洪、水污染等四類突發(fā)事件。從險(xiǎn)情的演變過(guò)程來(lái)說(shuō)，重大工程險(xiǎn)情可能是一種險(xiǎn)情的結(jié)果，也可能是造成潰壩的原因。水庫(kù)大壩突發(fā)事件的類型應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件的可能性、水庫(kù)開發(fā)任務(wù)和下游社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件科學(xué)識(shí)別。水庫(kù)大壩突發(fā)事件類型的分析見圖1所示。

（2）突發(fā)事件后果分析

水庫(kù)大壩遭遇潰壩、重大工程險(xiǎn)情、超標(biāo)準(zhǔn)泄洪、水污染等四類突發(fā)事件中，重點(diǎn)是潰壩和超標(biāo)準(zhǔn)泄洪事件。重大工程險(xiǎn)情是突發(fā)事件演變中的一個(gè)階段，后果分析的重點(diǎn)是發(fā)生潰壩或者超標(biāo)準(zhǔn)泄洪的可能性，以及對(duì)于下游地區(qū)的洪水淹沒(méi)等影響。水庫(kù)大壩潰壩和超標(biāo)準(zhǔn)泄洪造成下游地區(qū)的洪水淹沒(méi)常以洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的形式表現(xiàn)。但是對(duì)于水庫(kù)工程（特別是大型水利樞紐工程，如三峽水庫(kù)和小浪底水庫(kù)），其下游地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的編制需要收集大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、地理信息等相關(guān)資料，是一項(xiàng)規(guī)模龐大、專業(yè)性極強(qiáng)、工作周期長(zhǎng)、耗費(fèi)人力物力巨大的工作，需要一定的資金支持。對(duì)于突發(fā)水污染事件，主要是針對(duì)有供水和灌溉任務(wù)的水庫(kù)工程，需要根據(jù)污染物的量和類型進(jìn)行污染物輸移模擬，分析其影響和后果。

（3）應(yīng)急組織體系構(gòu)建

根據(jù)《導(dǎo)則》，水庫(kù)大壩突發(fā)事件應(yīng)急組織體系主要包括應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、應(yīng)急保障機(jī)構(gòu)、專家組、搶險(xiǎn)與救援隊(duì)伍。其中應(yīng)急保障機(jī)構(gòu)、救援隊(duì)伍及工程自身險(xiǎn)情搶護(hù)之外的搶險(xiǎn)隊(duì)伍主要利用當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的資源。組織體系中重點(diǎn)是明確應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的組成、水庫(kù)管理單位和主管部門的角色。應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)是應(yīng)急組織體系的核心，是應(yīng)急處置過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，成員單位包括屬地政府、地方駐軍、防汛抗旱指揮部、水行政主管部門、水庫(kù)管理單位及政府直屬機(jī)構(gòu)。水庫(kù)大壩安全管理政府責(zé)任人為應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的指揮長(zhǎng)，水庫(kù)大壩安全管理政府責(zé)任人所在同級(jí)政府為應(yīng)急組織體系的最高指揮機(jī)構(gòu)。應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)下可設(shè)日常辦事機(jī)構(gòu)（辦公室），一般設(shè)在水行政主管部門或者水庫(kù)管理單位?？傮w上看，除了水庫(kù)主管部門和水庫(kù)管理單位外，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案和政府總體應(yīng)急預(yù)案中組織體系、應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、應(yīng)急資源保障等部分內(nèi)容是可以協(xié)調(diào)共享的。

（4）信息報(bào)送和發(fā)布

信息包括突發(fā)事件信息和預(yù)警信息兩類。突發(fā)事件信息主要涉及信息獲取和報(bào)送，通過(guò)水庫(kù)大壩預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、人工巡視檢查及警報(bào)系統(tǒng)獲得，由發(fā)現(xiàn)突發(fā)信息的信息報(bào)告員或者其他人員負(fù)責(zé)報(bào)告。突發(fā)事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，要發(fā)布預(yù)報(bào)和預(yù)警信息，包括預(yù)警級(jí)別的劃分和預(yù)警信息的發(fā)布。突發(fā)事件信息的第一獲得者應(yīng)該是水庫(kù)管理單位，信息的報(bào)送和傳遞對(duì)于爭(zhēng)取搶險(xiǎn)救災(zāi)和撤離時(shí)間是非常重要的，信息報(bào)送渠道需要清晰迅捷，減少中間環(huán)節(jié)。預(yù)警級(jí)別的劃分參照國(guó)家總體預(yù)案中的相關(guān)內(nèi)容制定，和突發(fā)事件級(jí)別相對(duì)應(yīng)。突發(fā)事件級(jí)別根據(jù)突發(fā)事件的類型、工程基本特性和調(diào)度運(yùn)行情況確定，不同水庫(kù)的突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別和級(jí)別設(shè)置應(yīng)該是不同的。預(yù)警信息發(fā)布是一種政府行為，是處理應(yīng)急事件的基本做法，信息的發(fā)布條件、授權(quán)單位和發(fā)布形式需要明確。

圖1 水庫(kù)大壩突發(fā)事件類型分析框圖

（5）應(yīng)急響應(yīng)和處置措施

按照不同預(yù)警級(jí)別采取的應(yīng)急響應(yīng)和處置措施是水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制的重要內(nèi)容。應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)條件根據(jù)突發(fā)事件和預(yù)警級(jí)別確定，不同預(yù)警級(jí)別的相應(yīng)措施應(yīng)根據(jù)水庫(kù)及下游的實(shí)際情況確定，當(dāng)應(yīng)急響應(yīng)條件變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別。水庫(kù)作為具有蓄水功能的建筑物，可以通過(guò)緊急泄水或者控制來(lái)水等應(yīng)急調(diào)度方式，有效降低重大工程險(xiǎn)情甚至潰壩發(fā)生的可能性，為其他應(yīng)急措施爭(zhēng)取時(shí)間。對(duì)于水庫(kù)工程本身，工程搶險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)和巡查是跟蹤險(xiǎn)情發(fā)展和科學(xué)及時(shí)調(diào)整預(yù)警級(jí)別及應(yīng)急措施的主要依據(jù)。對(duì)于水庫(kù)下游，淹沒(méi)區(qū)的人員轉(zhuǎn)移和安置、應(yīng)急救援等，涉及各級(jí)政府總體應(yīng)急預(yù)案的各個(gè)環(huán)節(jié)和各種資源，需要處理好與政府總體應(yīng)急預(yù)案的相互關(guān)系。

（6）應(yīng)急保障

應(yīng)急保障是應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，需要充分利用政府總體應(yīng)急預(yù)案中的經(jīng)費(fèi)、設(shè)備和物資、交通、通信、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、基本生活、治安保障等應(yīng)急保障資源。

（7）宣傳、培訓(xùn)和演練

公眾參與是確保應(yīng)急預(yù)案有效性的重要環(huán)節(jié)，宣傳、培訓(xùn)和演練顯得尤為重要。需要注意的是根據(jù)宣傳、培訓(xùn)和演練所面臨的不同受眾面和內(nèi)容形式，科學(xué)合理地確定其組織者是最重要的。

3.水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制存在的主要問(wèn)題

如上所述，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和運(yùn)用，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案在指導(dǎo)我國(guó)水庫(kù)大壩安全應(yīng)急管理方面發(fā)揮了重要作用，但是其預(yù)案編制過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。如水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案和政府總體應(yīng)急預(yù)案、其他專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系尚不明晰，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的編制主體和審批部門沒(méi)有通過(guò)法規(guī)或制度的方式進(jìn)一步明確，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案和政府總體應(yīng)急預(yù)案的編制內(nèi)容有近一半是可以共享的，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案中沒(méi)有將水庫(kù)管理單位和政府部門的相關(guān)主體責(zé)任科學(xué)地予以區(qū)分。

三、有關(guān)思考

1.明晰水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案和政府總體應(yīng)急預(yù)案的相互關(guān)系

實(shí)質(zhì)上，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的服務(wù)對(duì)象有兩個(gè)，一是水庫(kù)自身，一是水庫(kù)下游影響區(qū)域。水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的責(zé)任主體也是兩部分，一是水庫(kù)管理單位，一是政府部門。所以，對(duì)于水庫(kù)管理單位來(lái)說(shuō)，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案是企事業(yè)單位按照相關(guān)法律規(guī)定編制的應(yīng)急預(yù)案，服務(wù)對(duì)象為水庫(kù)自身。對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案是政府總體應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容之一，組織體系和應(yīng)急資源與政府總體應(yīng)急預(yù)案一致，服務(wù)對(duì)象為水庫(kù)下游影響區(qū)域。水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案和政府總體應(yīng)急預(yù)案中的其他專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案一樣，是組成政府應(yīng)急預(yù)案體系的重要部分。

2.區(qū)分水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的責(zé)任主體

鑒于水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案兩個(gè)不同的服務(wù)對(duì)象 （水庫(kù)自身及水庫(kù)下游影響區(qū)域），水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的責(zé)任主體不同。遭遇突發(fā)事件時(shí)水庫(kù)自身的應(yīng)急搶險(xiǎn)和救災(zāi)責(zé)任主體為水庫(kù)管理單位或水庫(kù)主管部門，水庫(kù)的應(yīng)急調(diào)度、水庫(kù)下游影響區(qū)域的應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置責(zé)任主體為相關(guān)政府部門。所以，處理好水庫(kù)管理單位和相關(guān)政府部門兩個(gè)責(zé)任主體之間的關(guān)系，對(duì)于水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案科學(xué)編制和有效運(yùn)行非常重要。

3.明確水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的編制主體和審批部門

鑒于水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的兩個(gè)不同責(zé)任主體，應(yīng)急預(yù)案的編制主體和審批部門應(yīng)該與責(zé)任主體保持一致。遭遇突發(fā)事件時(shí)，水庫(kù)自身應(yīng)急預(yù)案由水庫(kù)管理單位組織編制，由水庫(kù)主管單位所在的流域機(jī)構(gòu)或者水行政主管部門負(fù)責(zé)審批。水庫(kù)下游影響區(qū)域的應(yīng)急預(yù)案以人員撤離和安置為主，可充分利用政府總體應(yīng)急預(yù)案及其他專項(xiàng)預(yù)案的資源，需要考慮水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于潰壩或超標(biāo)準(zhǔn)泄洪等突發(fā)事件的分析成果，政府應(yīng)急預(yù)案應(yīng)由上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)審批。

4.修訂水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制的主要內(nèi)容

鑒于水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的服務(wù)對(duì)象、責(zé)任主體和編制主體不同，應(yīng)急預(yù)案的編制內(nèi)容也應(yīng)該分為兩部分。水庫(kù)自身應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)以水庫(kù)自身遭遇自然災(zāi)害、重大工程險(xiǎn)情等突發(fā)事件時(shí)對(duì)水庫(kù)自身的影響和后果為主（如分析潰壩和超標(biāo)準(zhǔn)泄洪時(shí)的洪水參數(shù)），優(yōu)化現(xiàn)有的應(yīng)急組織體系框架，組織體系以水庫(kù)主管部門為主，大壩搶險(xiǎn)救災(zāi)處置可利用政府總體預(yù)案的資源，相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制和應(yīng)急保障，宣傳、培訓(xùn)和演練以水庫(kù)自身為主。水庫(kù)管理單位作為政府總體應(yīng)急預(yù)案組織體系的成員單位，履行相應(yīng)職責(zé)。通常情況下，水庫(kù)下游影響區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案，按照政府總體應(yīng)急預(yù)案運(yùn)行即可滿足相應(yīng)應(yīng)急管理需求。對(duì)于特別復(fù)雜的情形，可以編制相應(yīng)的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，并與水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案相銜接。

四、結(jié) 語(yǔ)

水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案對(duì)水庫(kù)大壩突發(fā)事件應(yīng)急管理至關(guān)重要，預(yù)案符合實(shí)際情況、簡(jiǎn)便易行、可操作性強(qiáng)是基礎(chǔ)。水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的服務(wù)對(duì)象為水庫(kù)自身和下游影響區(qū)域，明晰水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案和政府總體預(yù)案之間的相互關(guān)系，區(qū)分水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案的責(zé)任主體，明確編制主體和審批部門，并修訂水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案編制的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)于優(yōu)化和協(xié)調(diào)水庫(kù)管理單位與相關(guān)政府部門在水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案中的相關(guān)責(zé)任、處理好水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案與其他專項(xiàng)預(yù)案的關(guān)系非常重要，也是水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案科學(xué)合理編制和有效運(yùn)行的重要保障。我國(guó)高壩大庫(kù)數(shù)量居世界第一，一旦出現(xiàn)潰壩等突發(fā)事件，災(zāi)難性后果難以估量，也難以承受，其水庫(kù)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)進(jìn)行專題研究。