新時代社會政策體系建設(shè)的意義及改革的目標(biāo)思路

摘 要：社會政策體系建設(shè)是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代文明的標(biāo)志和產(chǎn)物。改革開放以來，我國的社會政策體系建設(shè)經(jīng)歷了復(fù)雜的轉(zhuǎn)型過程，社會政策體系建設(shè)的理念逐漸清晰，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會政策體系基本建立并日漸完善，社會政策體系的作用和效果初步顯現(xiàn)。同時，社會政策體系也存在保障功能較弱、制度碎片化和差異化、基本公共服務(wù)體系不完善、管理能力弱、財務(wù)可持續(xù)性差等問題。建立健全社會政策體系，解決發(fā)展過程中的不平衡不充分問題，是新時代社會政策體系建設(shè)的重要任務(wù)。社會政策體系建設(shè)的基本思路，一是著力解決福利保障不充分問題，補齊民生短板;二是著力解決福利保障不平衡問題，均衡群體間的福利保障待遇水平;三是促進(jìn)社會政策的體系整合，減少制度碎片化和差異化;四是提高社會政策的管理服務(wù)能力，提高運行績效。

關(guān)鍵詞：社會政策;福利保障;改革;思路

中圖分類號：D601 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.01 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

社會政策，泛指為了解決社會問題、保障社會安全、增進(jìn)社會福利，由國家或政府主導(dǎo)建立的制度體系和政策安排。社會政策的范圍，主要涵蓋社會福利和社會治理兩大領(lǐng)域，具體包括醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、失業(yè)、住房等方面的保障政策、就業(yè)支持和勞動力保護(hù)政策、社會救助、公共安全、環(huán)境保護(hù)、社會組織、社區(qū)治理等。本文主要聚焦社會福利方面的政策研究，在文章的某些語境中，“社會政策”與“社會保障”“社會福利”會交替使用。

一、社會政策體系建設(shè)的重要意義 ?社會政策體系是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要內(nèi)容。從國際經(jīng)驗看，各國普遍重視社會政策體系建設(shè)。特別是在西方發(fā)達(dá)國家，多數(shù)都建立了比較完善的社會政策體系，并在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。正是基于各國的共同經(jīng)驗和普遍追求，2016年聯(lián)合國大會第七十屆會議通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，呼吁各國共同采取行動，推動全球經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)包容性、可持續(xù)的發(fā)展。其中，社會政策在2030可持續(xù)發(fā)展議程中占據(jù)了最為重要的地位。具體而言，社會政策體系建設(shè)對現(xiàn)代國家的作用和意義，主要包括以下幾個方面：

（一）保障公民基本權(quán)利，促進(jìn)社會公平正義

社會政策體系最基本的作用，是保護(hù)公民的基本權(quán)利，保障社會的底線公平。普遍保障國民的生存權(quán)利，使所有人免于饑餓、貧困等，是現(xiàn)代國家的基本責(zé)任。在傳統(tǒng)社會，雖然沒有系統(tǒng)的社會政策體系，但是，也存在保障公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的一些機(jī)制或方式。如中國古代的“義莊”“義田”“義學(xué)”，西方教會的慈善救濟(jì)等。進(jìn)入工業(yè)化社會以后，傳統(tǒng)的保障機(jī)制不適應(yīng)新的生產(chǎn)關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)，需要建立新的社會政策體系。早期的社會政策體系，就是在這種需求下建立的。如19世紀(jì)70年代，丹麥的城市化、工業(yè)化快速發(fā)展，《濟(jì)貧法》、自助機(jī)構(gòu)和慈善事業(yè)無法解決日益復(fù)雜的貧困問題，一些新的社會保障項目開始建立。1907年，個人自力更生和國家援助相結(jié)合的原則開始體現(xiàn)在事業(yè)保險的立法中。工會的互助失業(yè)基金獲得了國家的承認(rèn)，并承諾在必要的情況下作為失業(yè)津貼的補充[1]。二次大戰(zhàn)以后，隨著社會政策體系的逐步完善，對公民基本權(quán)利的保障也更加充分，并在很大程度上促進(jìn)了社會的公平正義。

（二）防范和化解社會風(fēng)險

社會政策體系是重要的社會風(fēng)險防范與控制機(jī)制。特別是在近現(xiàn)代社會，隨著社會化大分工的發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的專業(yè)化和復(fù)雜化，新的社會風(fēng)險急劇增加，如失業(yè)、工傷意外、職業(yè)疾病等。這些社會風(fēng)險對國民的基本生活、社會化大生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性以及社會的安全穩(wěn)定，都構(gòu)成較大的威脅。社會政策體系就是針對這些問題建立的系統(tǒng)性的風(fēng)險防范與化解機(jī)制，如建立相應(yīng)的失業(yè)保險體系、醫(yī)療保險體系、養(yǎng)老保險體系等，為國民的基本生活和經(jīng)濟(jì)社會生活的穩(wěn)定有序提供了重要的保障。

（三）調(diào)節(jié)收入分配，緩和社會矛盾，保障社會安全

社會政策體系是調(diào)節(jié)收入分配、緩和社會矛盾的重要手段。市場經(jīng)濟(jì)可以提升效率，但是會導(dǎo)致收入分配差距拉大。社會政策體系是重要的二次分配手段，通過合理的制度安排，可以有效減少收入分配差距，抑制貧富懸殊，緩和社會矛盾，促進(jìn)社會安全。兩次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，一個重要原因就是在早期的資本主義自由市場制度下，收入分配差距不斷拉大，同時，社會政策體系很不完善，階級矛盾尖銳和階級沖突頻發(fā)。二戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國家普遍建立全面的社會政策體系，減少收入分配差距，緩和社會矛盾。二戰(zhàn)至今70多年，發(fā)達(dá)資本主義國家很少再發(fā)生大規(guī)模的戰(zhàn)爭，內(nèi)部也很少出現(xiàn)嚴(yán)重的階級矛盾和階級沖突，很重要的原因就是社會政策體系的發(fā)展，為社會安全穩(wěn)定提供了較好的基礎(chǔ)。

（四）推動經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)增長

早期的社會政策體系，多數(shù)是消費性的制度安排，不屬于生產(chǎn)性的制度安排。但是，在20世紀(jì)六七十年代以后，特別是隨著東亞國家經(jīng)濟(jì)的騰飛，以及歐美福利國家弊端的顯現(xiàn)，人們從東亞國家社會政策體系的制度特點中總結(jié)出一種新的社會政策模式，即“發(fā)展型的福利保障體系”。這種社會政策體系，既吸收了西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，也結(jié)合東亞國家的國情，優(yōu)先發(fā)展有助于人力資本積累和提升的保障項目，如教育、醫(yī)療等。1995年，韓國政府首次提出“生產(chǎn)型福利”，其主要目的是追求經(jīng)濟(jì)和社會福利之間的平衡發(fā)展，它是一種推動福利受益者自我支持并同時提高社會生產(chǎn)力的方法。其具體實現(xiàn)策略有兩條：一是滿足社會中最弱勢階層的最基本生活，這樣可以鼓勵他們找到社會生活中的意義并參與到社會中去;二是將福利津貼與就業(yè)和人力資源的發(fā)展聯(lián)系在一起。這類社會政策體系通過對投資性社會政策項目的優(yōu)先關(guān)注，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、個人發(fā)展和社會政策的相對平衡。在實現(xiàn)基本保障的情況下，通過合理的制度安排，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)增長。

（五）促進(jìn)國家共同體的建設(shè)與形成

社會保障體系的建立和發(fā)展，一方面是對社會需求的回應(yīng)，另一方面也是執(zhí)政者的主動選擇。執(zhí)政者推進(jìn)社會保障體系建設(shè)的重要目標(biāo)，是促進(jìn)社會整合，防范和抑制競爭力量的出現(xiàn)和形成，鞏固政權(quán)合法性基礎(chǔ)。社會保障對促進(jìn)政治整合的作用，在現(xiàn)代社會保障體系發(fā)展的初期就已經(jīng)出現(xiàn)。1889年，俾斯麥在德國推進(jìn)的社會保障模式，是現(xiàn)代社會保障體系出現(xiàn)的標(biāo)志。在此之前，社會保障主要依靠行業(yè)協(xié)會或職工志愿者協(xié)會建立的職業(yè)福利體系來解決。俾斯麥推進(jìn)社會保險立法的目的，主要是為了促進(jìn)政治整合，提高強(qiáng)大的城市工人群體對國家的忠誠度，防范以行業(yè)協(xié)會或大工廠為基礎(chǔ)的福利保障模式，有可能對國家政權(quán)造成的威脅。1891年，丹麥建立國民養(yǎng)老金體系，被稱為“丹麥模式”。該模式完全由中央政府的稅收資助，為所有公民提供了一個帶有條件審查的最低養(yǎng)老金方案，替代此前由市政稅資助的貧困救濟(jì)?！暗溎Ｊ健彪m然表面上是為了保障公民基本權(quán)利，促進(jìn)社會公平，但其實質(zhì)主要也是促進(jìn)政治整合。在當(dāng)時的社會環(huán)境下，丹麥還處于農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民數(shù)量眾多并且獨立于大地主，是強(qiáng)大的政治力量。這些農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)是當(dāng)?shù)氐呢毨Ь戎?。丹麥的養(yǎng)老金體系通過將當(dāng)?shù)囟愂召Y助的貧困救濟(jì)改為國家稅收資助的最低養(yǎng)老金，減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。執(zhí)政者以這種方式實現(xiàn)對農(nóng)村經(jīng)營者的政治整合，提高人數(shù)眾多且勢力強(qiáng)大的獨立農(nóng)民對國家及其統(tǒng)治的忠誠度[2]。

二、當(dāng)前社會政策體系建設(shè)的基本狀況 ?新中國成立以來，特別是改革開放以后，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得巨大成就，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型。相應(yīng)地，中國的社會政策體系建設(shè)經(jīng)過幾十年的改革和發(fā)展，也發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化，并取得重要的成績。

（一）社會政策體系建設(shè)的理念逐漸清晰，社會建設(shè)成為社會主義事業(yè)的重要組成部分

改革開放以后較長的一段時期，社會政策體系的建設(shè)與發(fā)展，得不到足夠重視。社會建設(shè)缺乏獨立地位，社會政策體系建設(shè)深受市場經(jīng)濟(jì)理念的影響，缺乏符合自身的發(fā)展理念和發(fā)展思路，且主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的目標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)體制改革提供配套的政策支持。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，社會政策體系建設(shè)的重要性日漸凸顯，社會建設(shè)逐漸脫離經(jīng)濟(jì)政策，取得獨立的社會地位。十六大以后，社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“四位一體”，成為社會主義事業(yè)的重要組成部分。十九大報告進(jìn)一步明確，要堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。

（二）與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會政策體系基本建立并日漸完善

在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，社會政策體系也出現(xiàn)深刻轉(zhuǎn)型，并出現(xiàn)一些制度性的保障措施。進(jìn)入21世紀(jì)以后，通過制度性的查漏補缺，社會政策的基本制度體系逐步建立并完善，如城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等，在政府的主導(dǎo)和支持下，短期內(nèi)建立了基本的保護(hù)體系。

（三）福利保障水平穩(wěn)步提升，社會政策體系的作用和效果初步顯現(xiàn)

改革開放以后特別是進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和人民群眾對生活質(zhì)量要求的不斷提高，社會的福利保障水平穩(wěn)步提升。截至2017年年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)40199萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)51255萬人。參加基本醫(yī)療保險人數(shù)117664萬人，其中，參加職工基本醫(yī)療保險人數(shù)30320萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)87343萬人，參加失業(yè)保險人數(shù)18784萬人，參加工傷保險人數(shù)22726萬人，參加生育保險人數(shù)19240萬人，全國共有1264萬人享受城市居民最低生活保障，4047萬人享受農(nóng)村居民最低生活保障，467萬人享受農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)參見：國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.stats. gov. cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228-1585631.html.。

總體而言，改革開放以來，我國不僅對傳統(tǒng)的社會政策體系進(jìn)行了全面改革，而且初步構(gòu)建了比較完善的制度體系，社會政策的項目初步健全，多數(shù)項目實現(xiàn)了廣泛覆蓋，福利保障的水平和質(zhì)量明顯提高，為改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展提供了重要支撐，并為當(dāng)前及今后一個時期實現(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)的發(fā)展，提供了一定的基礎(chǔ)和條件。

三、當(dāng)前中國社會政策體系存在的主要問題 ?當(dāng)前，我國的社會政策體系基本建立，社會保障和公共服務(wù)也逐漸改善。但是，中國的社會政策體系總體仍處于初級階段，制度體系簡單粗糙，福利保障不平衡不充分問題比較突出，福利保障功能沒有充分發(fā)揮，與人民群眾的需求存在較大差距。

（一）部分社會保障項目水平低，功能弱

當(dāng)前的社會政策體系總體水平仍然偏低，特別是部分社會政策項目，還存在明顯的短板，保障水平低，保護(hù)功能弱。

教育方面，從保護(hù)項目看，基礎(chǔ)教育基本實現(xiàn)全面保障，但是學(xué)前教育、高中教育還沒有納入保障體系。雖然政府有部分財政支持，但主要惠及城市和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的保障水平較低，或基本沒有保障。保障人群方面，雖然義務(wù)教育實現(xiàn)全面保障，但部分弱勢群體如外來務(wù)工人員子女的義務(wù)教育，還存在明顯的短板。特別是在外來務(wù)工人員子女集中的部分大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，許多務(wù)工人員子女還不能實現(xiàn)在流入地公辦學(xué)校就學(xué)。部分務(wù)工人員子女只能在民辦學(xué)校就讀，不僅增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且教學(xué)質(zhì)量沒有保障;或者只能把子女留在農(nóng)村上學(xué)，加劇了留守兒童問題。

醫(yī)療方面，中國在短期內(nèi)建立了覆蓋全民的基本醫(yī)療保障體系，但總體而言，醫(yī)療保障體系仍不健全，醫(yī)療保障水平總體仍然偏低。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國民生指數(shù)研究”調(diào)查數(shù)據(jù)，2016年住院患者的個人實際醫(yī)療費用支出均值是9588.42元，各類醫(yī)保報銷為6252.25元[3]588-589。其中，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合的實際報銷比例分別為51.6%、39.8%和35.2%。2013到2016年，綜合實際報銷比例分別為44%、40%、41.4%和39.2%，從總體趨勢看，醫(yī)療費用的實際報銷比例有下降趨勢。醫(yī)療費用給患者家庭帶來很大壓力，28.8%的家庭認(rèn)為家庭支出中壓力最大的是醫(yī)療支出，63.4%的居民擔(dān)心醫(yī)療費用沒有保障[3]10-11。

養(yǎng)老保障方面，我國雖然初步建立了基本養(yǎng)老保險的制度體系，但仍有許多需要改善和提升的內(nèi)容。一是城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障待遇偏低，根據(jù)2017年的政策，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)是每人每月70元，各地根據(jù)地方財政給予一定補助。但總體而言，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險水平較低，對老年生活的支持作用不大。二是部分城市務(wù)工人員特別是從農(nóng)村到城市的外來務(wù)工人員，雖然在城市工作和生活，但沒有參加職工養(yǎng)老保險，而是參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保障水平較低。

此外，在住房、低保救助等方面，近年來雖然有顯著進(jìn)步，但依然有部分應(yīng)該納入保障的人群還沒有納入保障范圍。如在住房方面，部分一線城市的房價高漲，貧困人口既不能通過市場購買方式獲得住房，政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，由于供給數(shù)量有限，也難以滿足需求。

（二）社會政策的制度體系存在制度碎片化、差異化等問題

改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)歷了復(fù)雜的轉(zhuǎn)型過程。經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)復(fù)雜化、差異化，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要特征。社會政策體系是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的重要組成部分，在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型過程中，既缺乏頂層的制度設(shè)計和整體的統(tǒng)籌安排，同時又受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等因素影響，社會政策體系也呈現(xiàn)出比較明顯的碎片化、差異化問題。

首先，社會政策體系的各個項目之間缺乏整體考量和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。社會政策體系不僅需要和國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)相協(xié)調(diào)，體系內(nèi)部的各個項目之間也需要整合和協(xié)調(diào)。中國的社會政策體系，從宏觀的發(fā)展理念和發(fā)展思路到具體的制度設(shè)計和政策方案，基本都處于相互獨立、各自發(fā)展的狀態(tài)。項目之間缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。以低保和社會救助為例，由于各類制度和政策缺乏整合協(xié)調(diào)，社會救助項目在資格認(rèn)定時，通常采取簡單的與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的方式，導(dǎo)致獲得低保的人群同時可以獲得教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等其他的救助項目;而沒有納入低保的人群，很難獲得相應(yīng)的救助項目。低保人群和非低保人群，特別是低保邊緣人群之間，出現(xiàn)低保的“懸崖效應(yīng)”。此外，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類福利保障項目，彼此之間也缺乏整合和協(xié)調(diào)，即在總量資源有限的情況下，哪類項目可以獲得相對的優(yōu)先支持，哪類項目的支持力度相對較弱？在制度設(shè)計和政策制定的時候，也缺乏宏觀的指導(dǎo)理念和理論論證。

其次，各類福利保障項目自身也存在比較普遍的碎片化和差異化問題。義務(wù)教育方面，雖然制度框架基本統(tǒng)一，但是在區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間發(fā)展很不平衡，從教育資源分布到教育水平和教學(xué)質(zhì)量，都存在明顯的差距。醫(yī)療保障方面，雖然建立了面向城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險、面向城鎮(zhèn)非就業(yè)者的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和面向農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險三大醫(yī)療保險制度，但各類醫(yī)療保障制度缺乏整合和銜接機(jī)制。在三大醫(yī)療保障制度外，還有針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的醫(yī)療保險，以及部分地方出臺的針對外來務(wù)工人員的低標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療保險。醫(yī)療保險的統(tǒng)籌管理方面，多數(shù)地方只統(tǒng)籌到市一級，統(tǒng)籌層次較低，省級統(tǒng)籌和國家統(tǒng)籌推進(jìn)緩慢。養(yǎng)老保障方面，制度體系比較混亂，待遇水平差距較大。從制度體系看，存在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度等幾個大的制度體系，此外，部分地方還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、老年津貼制度等。從待遇水平看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險待遇存在巨大差距，導(dǎo)致群體間的不公平和攀比。

（三）基本公共服務(wù)的制度體系不完善，管理服務(wù)能力弱，投入效率低

中國的社會政策體系建立時間短，并處于復(fù)雜的制度轉(zhuǎn)型過程之中。社會政策的制度體系不完善，特別是在基本公共服務(wù)方面，管理服務(wù)能力較弱、投入效率較低。

一是基本公共服務(wù)的制度體系不完善，影響公共服務(wù)的總體質(zhì)量和效率。首先，部分基本公共服務(wù)的優(yōu)先順序和服務(wù)重點選擇不合理，重高端輕基本，宏觀效率不高。如醫(yī)療保障、養(yǎng)老服務(wù)等方面，一些比較高端的服務(wù)內(nèi)容優(yōu)先納入基本公共服務(wù)的保障范圍，但是一些基本的疾病預(yù)防、失能老人照護(hù)等服務(wù)項目，沒有得到充分保障;其次，公共服務(wù)的成本分擔(dān)機(jī)制不合理，如在醫(yī)療保障方面，個人自付的成本依然偏高。部分貧困人群因為報銷起付線、個人自付比例等因素限制，不能充分享受基本醫(yī)療保障?；竟卜?wù)的投入不能充分轉(zhuǎn)化為公眾福利，特別是不能惠及真正需要保障的貧困人群。

二是“寓管理于服務(wù)”的機(jī)制沒有建立，管理服務(wù)能力較弱?！霸⒐芾碛诜?wù)，以服務(wù)促管理”是發(fā)達(dá)國家基本公共服務(wù)管理的重要經(jīng)驗。如流動人口的管理和服務(wù)通?？梢哉显谝黄穑跒榱鲃尤丝谔峁┙逃?、養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等基本公共服務(wù)的同時，可以實現(xiàn)對流動人口的有效管理。通過對流動人口的管理，也可以為這個人群提供更加規(guī)范有效的基本公共服務(wù)。當(dāng)前中國的基本公共服務(wù)，在管理體制和服務(wù)內(nèi)容方面還沒有實現(xiàn)有效整合。管理和服務(wù)的脫節(jié)，不僅提高了管理和服務(wù)的成本，而且降低了管理服務(wù)的水平和效率。

三是基本公共服務(wù)的投入重建設(shè)輕運行，管理服務(wù)的機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊建設(shè)滯后，服務(wù)能力弱。中國的基本公共服務(wù)投入增長較快，但投入主要側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)保管理系統(tǒng)等，但是對運行服務(wù)的能力建設(shè)重視程度不夠，投入明顯不足。以醫(yī)療保障管理為例，各地在醫(yī)保管理的系統(tǒng)建設(shè)方面投入巨大，但是對醫(yī)保系統(tǒng)的運行管理重視不夠，人員隊伍建設(shè)滯后，專業(yè)能力弱，管理方式落后，很難實現(xiàn)有效管理。

（四）部分福利保障項目的制度設(shè)計不合理，可持續(xù)性差，財務(wù)風(fēng)險大

福利保障的部分項目制度設(shè)計不合理，福利保障項目與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)調(diào)難度大，項目自身也無法實現(xiàn)自我平衡，項目可持續(xù)差，財務(wù)風(fēng)險大。

首先，中國的社保繳費率總體較高，從長期看對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有不利影響。從世界范圍看，根據(jù)對全球127個國家的情況分析，社保繳費率（包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、家庭津貼）高于40%的國家只有12個，其中歐洲國家有11個，美洲沒有費率高于40%的國家，亞洲只有中國一個。具體的福利保障項目如養(yǎng)老保險，中國的基本養(yǎng)老保險繳費率單位一般為20%左右，職工個人為8%，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員為20%。從其他國家看，法國繳費率是16.65%，德國19.5%，意大利32.7%，瑞典18.91%，日本14.64%，英國23.8%，美國12.4%，加拿大9.9%，韓國9%，澳大利亞9%。中國的養(yǎng)老保險繳費率，甚至高于絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家。過高的繳費率，對企業(yè)形成較大的成本壓力[4]。特別是近年來，經(jīng)濟(jì)和財政增速放緩，而工資水平呈上升趨勢。社會保障的繳費率過高，對中國的產(chǎn)業(yè)競爭力以及經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展，都會產(chǎn)生不利影響。

其次，制度自身可平衡性差，財務(wù)風(fēng)險較大。當(dāng)前多個福利保障項目，特別是以保險方式籌資的項目，如養(yǎng)老、醫(yī)療等，都面臨自身難以平衡的困境，存在較大的財務(wù)風(fēng)險。以養(yǎng)老保險為例，根據(jù)人力資源和社會保障部頒布的《中國社會保險年度發(fā)展報告2016》，2016年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支總規(guī)模達(dá)到66912億元，比上年增加11758億元，增長21.3%。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金總收入35058億元，比上年增長5717億元，增長19.5%;基金總支出31854億元，比上年增長6041億元，增長23.4%。支出增幅大于收入增幅。從地方情況看，有13個統(tǒng)計地區(qū)養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的可支付月數(shù)已不足1年，而黑龍江省的累計結(jié)余已為負(fù)數(shù)，赤字232億元參見：鳳凰網(wǎng).13個地區(qū)養(yǎng)老金支付能力不足1年[EB/OL].[2019-01-20].http：//finance.ifeng.com/a/20171210/15856556_0.shtml.。隨著經(jīng)濟(jì)和財政增速下降以及中國人口老齡化趨勢的顯現(xiàn)，在當(dāng)前的制度體系下，養(yǎng)老保險制度將面臨較大的財務(wù)風(fēng)險。此外，醫(yī)療保險方面，多個地方也都出現(xiàn)醫(yī)保基金收支平衡壓力大，甚至面臨虧空的風(fēng)險[5]。

四、我國社會政策體系建設(shè)的基本目標(biāo)、總體思路和需要注意的若干問題 ?建立健全社會政策體系，解決發(fā)展過程中的不平衡不充分問題，是新時代社會政策體系建設(shè)的重要任務(wù)。

（一）社會政策體系建設(shè)的基本目標(biāo)和總體思路

十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。社會政策體系建設(shè)滯后，是發(fā)展不平衡不充分的重要體現(xiàn)。社會政策體系建設(shè)的基本目標(biāo)和總體思路，就是堅持公平公正、共建共享的價值理念，著力解決社會發(fā)展中的不平衡不充分問題，補齊民生短板，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、制度體系完整、政策設(shè)計合理的社會政策體系。

1.著力解決福利保障不充分問題，適度提高福利保障的總體水平，補齊民生短板

一是適度提高福利保障的總體水平。根據(jù)王列軍等人的統(tǒng)計，2010年我國公共社會性支出占廣義政府支出和GDP比重分別為31.7%和11.1%，分別僅為OECD平均水平61.8%和24.4%的一半左右，即使是OECD國家中社會性支出水平占比最低的韓國，其比重也達(dá)到41.2%和11.8%，略高于我國[6]。社會性支出水平與不同國家的發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)等因素有關(guān)，很難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但與從國際普遍經(jīng)驗以及我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平看，我國的福利保障水平總體仍然偏低，要逐步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政對社會政策的支持力度，適度提高福利保障的總體水平。

二是補齊民生短板，保障底線公平。社會政策支持的優(yōu)先重點，是保障不充分的保護(hù)項目。堅持“保基本、兜底線、促公平”的基本理念，整合部分兜底性的福利保障項目，建立基本公共服務(wù)包，為全體國民提供統(tǒng)一、公平、普惠的基本福利保障。

2.著力解決福利保障不平衡問題，均衡群體間的福利保障待遇水平

社會政策是矯正經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡，防范和應(yīng)對社會風(fēng)險的重要手段。建立更加平衡、協(xié)調(diào)的社會政策體系，是充分發(fā)揮社會政策體系功能，保障經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。社會政策體系要適應(yīng)多層次的社會需求，適應(yīng)多元化的社會結(jié)構(gòu)。但是多層次、多元化的社會政策體系，要符合公正公平的價值理念和權(quán)責(zé)對等的基本原則。社會政策體系的建設(shè)和完善，要發(fā)揮整合與調(diào)劑功能，減少群體間的差異性，促進(jìn)社會政策體系的平衡發(fā)展，減少群體間的福利待遇差距。如在教育方面，著力提高基礎(chǔ)教育的公平性和均衡性，重點是保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女和農(nóng)村留守兒童可以得到有質(zhì)量保障的義務(wù)教育。養(yǎng)老保障方面，縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民等不同群體之間的養(yǎng)老保障待遇差距，在保持機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老待遇穩(wěn)定的情況下，優(yōu)先提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障水平。

3.促進(jìn)社會政策的體系整合，減少制度碎片化和差異化，提升保障效率

一是促進(jìn)社會政策的體系整合，把各類福利保障項目作為整體進(jìn)行設(shè)計和安排，提高社會政策體系與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性。在不同類型的福利保障項目之間，要平衡教育、醫(yī)療等投資類福利保障項目和養(yǎng)老、救助等消費類福利保障項目的關(guān)系，既要均衡發(fā)展，又要有所側(cè)重。為了保障經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展，社會政策體系的優(yōu)先重點是人力資本投資和保護(hù)類的福利保障項目。

二是促進(jìn)社會政策體系內(nèi)部的制度整合，減少制度碎片化和差異化，提升保障效率。醫(yī)療保障方面，進(jìn)一步整合城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療制度，建立統(tǒng)一的職工基本醫(yī)療保險制度。加快完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的銜接與整合，逐步提高統(tǒng)籌層次;養(yǎng)老保障方面，以社會保險模式統(tǒng)一城鄉(xiāng)各類人群的養(yǎng)老保障制度，建立由基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人工作收入“三支柱”組成的老年收入保障體系。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌;社會救助體系方面，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合與并軌，加強(qiáng)最低生活保障制度與其他社會福利制度的整合與協(xié)調(diào)。

4.提高社會政策的管理服務(wù)能力，提高運行績效

一是完善管理服務(wù)體系，把管理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合，寓管理于服務(wù)，寓服務(wù)于管理，優(yōu)化管理服務(wù)的制度設(shè)計，提升管理服務(wù)水平。二是加強(qiáng)管理服務(wù)團(tuán)隊的能力建設(shè)，通過人才隊伍建設(shè)、專業(yè)能力培訓(xùn)等手段，提升管理服務(wù)的專業(yè)化水平。三是充分利用網(wǎng)絡(luò)化、信息化等新技術(shù)手段，建立全國統(tǒng)一的社會保障信息系統(tǒng)，并逐步與醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、社會救助等專業(yè)領(lǐng)域的信息系統(tǒng)聯(lián)通整合，實現(xiàn)協(xié)同共享，提升管理服務(wù)的綜合能力。四是大力推行全國統(tǒng)一、資源整合、功能兼容的社會保障卡，以社會保障信息系統(tǒng)為支撐，建立統(tǒng)一的社會保障管理體系。

（二）社會政策體系建設(shè)需要注意的若干問題

社會政策體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并且與國家的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)等緊密聯(lián)系。社會政策體系建設(shè)在遵循以上的目標(biāo)和思路之外，還要注意若干重要問題。

1.社會政策要保持合理水平，并堅持在發(fā)展中保障和改善民生

福利保障水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。福利保障水平超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，都對經(jīng)濟(jì)社會的長期可持續(xù)發(fā)展會產(chǎn)生不利影響。我國的社會政策體系總體上相對滯后，但是部分福利保障項目的保障水平已經(jīng)較高。我國的社會政策體系建設(shè)，要在當(dāng)前總體水平基礎(chǔ)上，重點補齊民生短板。要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，社會政策體系的完善和保護(hù)水平的提高更多依靠發(fā)展的增量資源，發(fā)展的成果也要更多用于民生福祉的改善。社會政策的總體水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，社會政策的制度設(shè)計要保持靈活性和適應(yīng)性，并為應(yīng)對老齡化等復(fù)雜社會風(fēng)險預(yù)留出調(diào)整空間。

2.社會政策體系建設(shè)要兼顧激勵和保護(hù)的平衡

社會政策體系建設(shè)的指導(dǎo)理念和制度設(shè)計要兼顧激勵和保護(hù)兩個方面。社會政策既要發(fā)揮底線保障、風(fēng)險防范等保護(hù)功能，也要注意避免政策“養(yǎng)懶人”，或者由于政策設(shè)計不合理，產(chǎn)生逆向激勵。理想的社會政策體系，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮正向激勵的作用，要發(fā)揮其促進(jìn)人力資本投資和積累、鼓勵勤勞敬業(yè)、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等激勵功能，實現(xiàn)激勵和保護(hù)功能的平衡。

3.社會政策體系建設(shè)要注重政府和市場的平衡

福利保障在很大程度上，是為全體國民提供的公共產(chǎn)品，既是現(xiàn)代國家文明的重要內(nèi)容和象征，也具有廣泛的外部性。社會政策體系建設(shè)，很大程度上是現(xiàn)代國家的基本責(zé)任，政府要在社會政策體系建設(shè)和基本公共服務(wù)提供方面承擔(dān)主要責(zé)任。同時，社會政策體系建設(shè)也不排除市場機(jī)制的參與，如高層次、個性化的準(zhǔn)公共服務(wù)需求可以通過市場機(jī)制提供。福利保障的資金管理、服務(wù)提供等也可以廣泛引入市場機(jī)制，發(fā)揮其機(jī)制靈活、效率較高等特點，提高福利保障的管理服務(wù)能力和水平。

4.注重政治、經(jīng)濟(jì)、社會多元目標(biāo)的平衡

社會政策體系建設(shè)是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，也與國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等緊密聯(lián)系。社會政策體系建設(shè)要注重多元目標(biāo)的兼顧與平衡。政治角度看，社會政策體系建設(shè)要有利于國家共同體的建設(shè)和形成，要有利于促進(jìn)社會公平和群體融合，減少社會矛盾和沖突;經(jīng)濟(jì)角度看，社會政策體系建設(shè)要有利于經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展;文化角度看，社會政策體系建設(shè)要與歷史文化傳統(tǒng)相融合，要有利于優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚，如尊老愛幼、尊師重教、扶貧濟(jì)弱等傳統(tǒng)文化要素，要與社會政策體系建設(shè)相融合，并在社會政策體系中發(fā)揮作用。

5.重視制度設(shè)計的系統(tǒng)性和合理性

以問題為導(dǎo)向，注重地方創(chuàng)新，是我們國家制度建設(shè)和政策創(chuàng)新的重要特點。這種改革創(chuàng)新的路徑有其重要的價值和優(yōu)點，但也有明顯的缺點，如造成制度體系的碎片化和差異化等。社會政策體系是一項復(fù)雜的制度設(shè)計，并需要在空間上、時間上進(jìn)行協(xié)調(diào)。制度設(shè)計需要更加重視其系統(tǒng)性和合理性。一是要處理好地方創(chuàng)新和頂層設(shè)計的關(guān)系，更加重視頂層制度框架的統(tǒng)一性和科學(xué)性。二是處理好單項改革和綜合改革的關(guān)系，更加突出綜合改革。三是處理好當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系，既解決當(dāng)前的社會問題，實現(xiàn)當(dāng)前的福利保障，又兼顧長遠(yuǎn)的利益需求，促進(jìn)長期的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展。

6.充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段

網(wǎng)絡(luò)化、信息化等新技術(shù)手段迅猛發(fā)展，已經(jīng)對傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深刻影響。在不改變傳統(tǒng)的制度設(shè)計和政策體系的情況下，通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，可以對福利保障體系進(jìn)行更加有效的管理，并促進(jìn)福利保障體系的制度優(yōu)化和政策創(chuàng)新，提升福利保障的管理能力和服務(wù)水平，提高保障效率。JS

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Abstract：The construction of social policy system is a symbol and achievement of modern civilization， and is an important part of modern state construction. Since the reform and opening up， Chinas social policy system has undergone a complicated transformation process. A social policy system which is compatible with the socialist market economy has been basically established and gradually improved. However， the social policy system also has many problems such as limited security functions， fragmentation and differentiation， imperfect basic public service systems， limited management capabilities， and poor financial sustainability. Establishing a sound social policy system and solving the problems of insufficient and imbalance is an important job in the construction of a social policy system in the new era. Basic ideas and main advices on social policy system construction are as following： First， fulfilling the shortcomings of the peoples livelihood， and solving problems of inadequate welfare protection. Second，solving the problems of imbalance，such as providing fair social security for all social groups， reducing institutional fragmentation and differentiation; enhancing the ability of social policy management and improving operational performance.

Key Words： social policy; social security; reform; ideas