羅喆 駱倫良

廣西屬于全國(guó)深度貧困地區(qū)，全區(qū)有20個(gè)深度貧困縣，是全國(guó)重點(diǎn)扶貧的地區(qū)之一，尤其是河池、百色兩地是廣西扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)。廣西轄區(qū)農(nóng)村信用社改革一直在延續(xù)，從1996年底農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤算起，至今已有20余年歷史，期間經(jīng)過(guò)兩輪較大的改革。每次改革都有不同的側(cè)重點(diǎn)，取得不同的成效，也面臨不同的問(wèn)題，需要我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，解決問(wèn)題。

改革取得的經(jīng)驗(yàn)?

廣西轄區(qū)農(nóng)村信用社的改革基本與全國(guó)同步，2005年9月成立了省聯(lián)社，開(kāi)啟省、縣兩級(jí)管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，法人機(jī)構(gòu)由1271家減少至91家，隨后開(kāi)展的央行專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)對(duì)信用社的改革和發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要作用。

專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)發(fā)揮“起死回生”效果，信用社開(kāi)啟黃金十年期。行社脫鉤以來(lái)，廣西轄區(qū)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村信用社的包袱較重，其突出的表現(xiàn)為歷年虧損大、不良貸款率高，這成為各級(jí)農(nóng)村信用社發(fā)展的最大障礙，個(gè)別基層農(nóng)村信用社連年虧損，甚至達(dá)到只能保開(kāi)門(mén)的地步，生存十分困難。在此種情況下，人民銀行作為最后貸款人給予信用社極大支持，2007～2008年以專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)兌付的方式，支持廣西各縣農(nóng)村信用社用于置換歷年虧損掛賬和不良貸款。至2008年末，廣西89家農(nóng)信社共獲得42.94億元（全國(guó)1718億元）的專(zhuān)項(xiàng)中央銀行票據(jù)兌付資金，提前一年完成票據(jù)兌付工作。在相關(guān)部門(mén)大力支持下，全區(qū)收回不良貸款32.19億元，盤(pán)活了資金，加上專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)注入的資金，轄區(qū)各信用社的包袱減少，經(jīng)營(yíng)實(shí)力增強(qiáng)，進(jìn)入新一輪發(fā)展的黃金期。從廣西最大的貧困地區(qū)某市情況看，從2008年末至2018年，某市轄區(qū)各縣農(nóng)村信用信用社經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)都保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，改變了以前長(zhǎng)期虧損的狀況。2018年某市轄區(qū)農(nóng)合機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)4.12億元，比2008年末增長(zhǎng)490.48%，實(shí)現(xiàn)了大飛躍。人民銀行支持農(nóng)村信用社改革，采取“花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制”辦法取得了較好效果，充分體現(xiàn)了改革的正向激勵(lì)作用。

股份合作制發(fā)揮了激勵(lì)作用，經(jīng)營(yíng)活力顯現(xiàn)。在廣西轄區(qū)農(nóng)村信用社改革過(guò)程中，以企業(yè)法人股、職工個(gè)人股、社會(huì)個(gè)人股的形式充實(shí)各縣級(jí)聯(lián)社的資本，迅速提升了各縣聯(lián)社的資本充足率，在加強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的同時(shí)，提升了各社的經(jīng)營(yíng)活力。截至2018年末，廣西轄區(qū)有91家縣級(jí)農(nóng)合機(jī)構(gòu)，其中縣級(jí)農(nóng)村信用社49家，農(nóng)合行16家，農(nóng)村商業(yè)銀行26家，不論是信用社、農(nóng)合行還是農(nóng)商行，在改革過(guò)程中不斷吸收社會(huì)資金入股，一方面提升了各縣聯(lián)社資本充足率，另一方面由于有職工入股、企業(yè)入股，股東的利益與各社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)一致，每年各縣信用社的股東都有分紅，有的年度最高分紅比例達(dá)到12%。由于利益掛鉤，權(quán)責(zé)利一致，大大調(diào)動(dòng)了職工的積極性，各項(xiàng)創(chuàng)新工作不斷推出，信用社的市場(chǎng)份額迅速擴(kuò)大，并穩(wěn)占縣域金融市場(chǎng)的半壁江山。由此可見(jiàn)，股份合作制改革對(duì)于提升農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活力和效率具有較大作用。

貼近縣域和農(nóng)村市場(chǎng)需求是生存發(fā)展之根本。農(nóng)村信用社與現(xiàn)代化的商業(yè)銀行不同，長(zhǎng)期以來(lái)，廣西轄區(qū)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)底子薄，人才缺乏，經(jīng)營(yíng)管理水平低，與各大商業(yè)銀行在大城市、大項(xiàng)目比拼中不具備優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村信用社的主要市場(chǎng)仍然在縣域和農(nóng)村。離開(kāi)了縣域和農(nóng)村這塊根據(jù)地，農(nóng)村信用社的發(fā)展將會(huì)面臨更多困難，甚至不排除從黃金周期走入下一個(gè)困難周期的可能。從各縣聯(lián)社主辦和參與發(fā)放的跨縣域異地貸款情況看，這些異地貸款大多投向本縣以外的城市工商企業(yè)、城投公司，由于農(nóng)合機(jī)構(gòu)與貸款企業(yè)相處兩地，難以及時(shí)、有效地獲取企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況及財(cái)務(wù)、信譽(yù)等信息，對(duì)企業(yè)政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控較為滯后，形成不良較多，成為農(nóng)村信用社的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

改革出現(xiàn)的問(wèn)題?

不良貸款飚升成為金融改革的攔路虎。近年來(lái)，縣級(jí)農(nóng)合機(jī)構(gòu)貸款不良率始終居高不下，成為各縣農(nóng)合機(jī)構(gòu)最主要的金融風(fēng)險(xiǎn)，有的社不良貸款邊清收邊冒出。尤其是2018年上半年，監(jiān)管部門(mén)要求農(nóng)合機(jī)構(gòu)將逾期90天以上貸款充分反映到不良貸款，要求原來(lái)表外反映的不良貸款回表統(tǒng)計(jì)，原來(lái)隱性的不良貸款立即變成實(shí)際不良貸款，貸款不良率大幅上升。從2018年12月末不良貸款情況看，河池轄區(qū)農(nóng)合機(jī)構(gòu)不良貸款余額占全市不良貸款余額的83.43%，不良貸款余額比年初增長(zhǎng)95.43%，不良貸款率5.36%，比年初上升2.27個(gè)百分點(diǎn)。不良貸款迅猛上升，處置金融風(fēng)險(xiǎn)壓力加大，也成為新一輪農(nóng)村信用社向農(nóng)村商業(yè)銀行改革的最大障礙。按照組建農(nóng)村商業(yè)銀行的準(zhǔn)入條件，農(nóng)村信用社的不良貸款率要低于5%，拔備覆蓋率150%以上，而2018年12月的貸款不良率顯示，各縣信用社貸款不良率較高，相當(dāng)部分縣信用社達(dá)不到改革的指標(biāo)要求。此輪不良貸款飚升，與2007～2008年處置不良貸款情形有相似之處，到底采取何種措施處置，各方面爭(zhēng)論不休，尚無(wú)定論。

法人治理仍然未達(dá)到預(yù)期效果。經(jīng)過(guò)十多年的改革治理，農(nóng)村信用社的法人治理機(jī)制形似完美，實(shí)際仍不完善，達(dá)不到預(yù)期的現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理效果。主要表現(xiàn)為公司治理內(nèi)外部人控制問(wèn)題較突出。一方面，高管人員和重大決策項(xiàng)目?jī)?nèi)部人控制。從形式上看，農(nóng)合機(jī)構(gòu)全面推行董（理）事長(zhǎng)、主任、監(jiān)事長(zhǎng)“三長(zhǎng)”分設(shè)制度，普遍建立了“三會(huì)一層” （股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層高管）管理架構(gòu)，但實(shí)際運(yùn)行中，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)沒(méi)有得到有效分離。董（理）事長(zhǎng)大多由廣西區(qū)聯(lián)社提名，董（理）事會(huì)很難對(duì)法人代表實(shí)施有效的監(jiān)督和制約，“一長(zhǎng)獨(dú)大”的問(wèn)題突出。廣大入股股東盡管擁有農(nóng)信社大部分所有權(quán)，但由于股權(quán)分散且單戶(hù)持股金額較小，實(shí)際上只是“名義股東”，對(duì)信用社基本失去監(jiān)督、參與、管理和決策權(quán)利。同時(shí)，一些縣聯(lián)社的重要決策及重大項(xiàng)目，都是各縣聯(lián)社經(jīng)營(yíng)班子決定，眾多的農(nóng)村信用社股東根本無(wú)法參與決策，也就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，缺乏股東對(duì)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際監(jiān)督，造成一些縣鄉(xiāng)基層社內(nèi)部人作案頻發(fā)。另一方面，存在外部人控制。從農(nóng)合機(jī)構(gòu)管理體制來(lái)看，縣級(jí)機(jī)構(gòu)雖然作為地方法人機(jī)構(gòu)存在，具有獨(dú)立性，但實(shí)際上，轄區(qū)各農(nóng)合機(jī)構(gòu)都統(tǒng)一歸口自治區(qū)聯(lián)社管理，無(wú)論是高管人員任免，還是各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作規(guī)則都得聽(tīng)從指揮。區(qū)聯(lián)社不擁有基層農(nóng)信社任何產(chǎn)權(quán)，卻對(duì)其高管人員提名、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、制度設(shè)計(jì)、人員招聘、薪酬分配等重要事項(xiàng)擁有絕對(duì)話(huà)語(yǔ)權(quán)，有時(shí)甚至直接或間接干預(yù)信貸投放和農(nóng)信社資金存放，這種管理模式與商業(yè)銀行的單一法人垂直管理模式已無(wú)差異，與信用社獨(dú)立的法人地位及法人公司治理的自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)（四自）的原則之間存在一定的矛盾，不利于激勵(lì)和約束經(jīng)營(yíng)行為。

資金偏離三農(nóng)的現(xiàn)象有上升苗頭。農(nóng)村信用社的定位是要服務(wù)三農(nóng)，但是資金偏離三農(nóng)的現(xiàn)象呈現(xiàn)逐步上升的跡象。主要原因是，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、新二代農(nóng)民就業(yè)方式、農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)等均發(fā)生重大變化的情況下，農(nóng)村生產(chǎn)生活水平隨之發(fā)生較大變化，農(nóng)村的資金需求也發(fā)生了重大變化。一般萬(wàn)元以下的小額臨時(shí)性資金需求，大多找親戚朋友借用，而對(duì)5萬(wàn)元以上甚至10萬(wàn)元以上的資金有貸款需求，用于種養(yǎng)殖生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目、農(nóng)村運(yùn)輸、農(nóng)村物流、農(nóng)村建房等。但農(nóng)村信用社的信貸控制較多，農(nóng)民缺乏有效抵押物、現(xiàn)有抵押物處置困難等種種限制，造成縣鄉(xiāng)農(nóng)村信用社資金放不出，想要貸款的農(nóng)戶(hù)又得不到，貸款難問(wèn)題一直無(wú)法有效解決。一些縣聯(lián)社只好把吸收的存款資金存放區(qū)聯(lián)社、尋找大額存單市場(chǎng)、用于發(fā)放異地貸款等等，資金流出農(nóng)村地區(qū)、偏離三農(nóng)現(xiàn)象日益明顯。從某市情況看，2018年12月末，全市農(nóng)合機(jī)構(gòu)發(fā)放轄外的異地貸款占農(nóng)合機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額比率11.3%，意味著有40多億元資金在轄外運(yùn)用，不能服務(wù)當(dāng)?shù)乜h域和農(nóng)村資金需求。

推進(jìn)農(nóng)合機(jī)構(gòu)改革的路徑?

根據(jù)近年來(lái)農(nóng)村信用社改革取得的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)從廣西深度貧困地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，設(shè)計(jì)下一輪農(nóng)合機(jī)構(gòu)的改革路徑。廣西農(nóng)合機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)，一直并且未來(lái)也將是縣域和農(nóng)村的最主要金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，可考慮從法人治理、服務(wù)地方、防范風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)維度進(jìn)行改革，改革后的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)能夠發(fā)揮其一專(zhuān)多能的作用，具備普惠金融功能。農(nóng)合機(jī)構(gòu)改革框架圖如下：

機(jī)構(gòu)設(shè)置“二級(jí)法人+分行”制。貫徹落實(shí)2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》精神，要求保持農(nóng)村信用社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定。可以考慮采取“二級(jí)法人+分行”制，即廣西區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行為一級(jí)法人，作為廣西農(nóng)合機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，不需下級(jí)農(nóng)合機(jī)構(gòu)入股，需要自治區(qū)財(cái)政注入一定資本金，或其他渠道注資;各市設(shè)一級(jí)分行作為廣西區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行的派出機(jī)構(gòu)，可由辦事處、市區(qū)聯(lián)社合并成立，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，增加管理、指導(dǎo)、服務(wù)縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)職能;縣級(jí)農(nóng)合機(jī)構(gòu)作為縣域二級(jí)法人，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)日常業(yè)務(wù)，但接受上級(jí)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

股本優(yōu)化和防范風(fēng)險(xiǎn)。引入國(guó)有企業(yè)、財(cái)政資金參股等充實(shí)資本，一方面與地方的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，爭(zhēng)取政府更多支持，另一方面增強(qiáng)地方政府部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提升金融風(fēng)險(xiǎn)控制和處置能力。

業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)一專(zhuān)多能。廣西農(nóng)合機(jī)構(gòu)應(yīng)立足八掛大地，取之于農(nóng)、用之于農(nóng)，以專(zhuān)門(mén)服務(wù)縣域、服務(wù)農(nóng)村為主陣地，提升機(jī)構(gòu)功能，產(chǎn)品多樣化，主動(dòng)對(duì)接農(nóng)村金融市場(chǎng)需求，尤其在深度貧困縣，要讓農(nóng)合機(jī)構(gòu)充當(dāng)普惠金融的主角。

推進(jìn)農(nóng)合機(jī)構(gòu)改革的建議?

處置金融風(fēng)險(xiǎn)，清除改革障礙。一是加大不良貸款清收處置力度。農(nóng)合機(jī)構(gòu)全面梳理存量不良貸款，按照“一戶(hù)一策”的思路制定客戶(hù)不良貸款處置方案，靈活運(yùn)用現(xiàn)金清收、呆帳核銷(xiāo)、處置抵押物等措施，增強(qiáng)清收效果。對(duì)共同借款人、關(guān)聯(lián)借款人的貸款清收，債權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)同作戰(zhàn)，聯(lián)合依法維權(quán)。二是專(zhuān)項(xiàng)央行再貸款支持。人民銀行可以考慮給縣級(jí)農(nóng)合機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)再貸款（比如金融穩(wěn)定再貸款）支持改革，專(zhuān)門(mén)用于填補(bǔ)不良貸款占用的部分資金。但這類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)再貸款與2007～2008年的專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)不同，專(zhuān)項(xiàng)再貸款需要償還本息，而專(zhuān)項(xiàng)央行票據(jù)資金不需償還。三是防范新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。農(nóng)合機(jī)構(gòu)要合規(guī)謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)應(yīng)對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)，把住貸前、貸中、貸后三道關(guān)口，主動(dòng)壓縮高風(fēng)險(xiǎn)、高資本耗用業(yè)務(wù)，新增貸款充分考慮潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控，既要采取多種措施處置存量不良資產(chǎn)，也要防止盲目投放產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)。

多種措施完善法人治理。除了認(rèn)真執(zhí)行“三會(huì)一層”管理制度外，應(yīng)當(dāng)引入外部監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)合機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)督，以保障廣大股東和社員的權(quán)利。

一是引入地方政府背景的投資者。根據(jù)農(nóng)村商業(yè)銀行改制要求，法人股占比35%以上且有3戶(hù)持股比例5%以上。當(dāng)前大部分入股縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社的企業(yè)是民營(yíng)小企業(yè)，達(dá)不到指標(biāo)要求。而且農(nóng)合機(jī)構(gòu)服務(wù)陣地在縣域、農(nóng)村，與縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，考慮由地方國(guó)有企業(yè)出資入股，或由財(cái)政出資參股10%～20%的股份，既能解決法人股不足問(wèn)題，又能夠提升地方關(guān)心支持度，對(duì)于加強(qiáng)外部支持和監(jiān)督都有好處。二是引入獨(dú)立董事制度。獨(dú)立董事不與縣域法人機(jī)構(gòu)有實(shí)際業(yè)務(wù)往來(lái)，不在法人機(jī)構(gòu)任職，能夠自主判斷法人農(nóng)合機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況，能夠發(fā)揮很好的外部監(jiān)督和決策參考的作用。因此，可考慮由省級(jí)農(nóng)合管理機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)外部獨(dú)立董事，向市級(jí)分行、縣域法人機(jī)構(gòu)派駐獨(dú)立董事，為經(jīng)營(yíng)決策提供參考。

完善農(nóng)村金融供給。一是提供貼心服務(wù)。農(nóng)合機(jī)構(gòu)要根據(jù)縣域、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，根據(jù)不同的融資需求設(shè)計(jì)不同種類(lèi)融資產(chǎn)品，既有5萬(wàn)元以下的小額貸款品種，也有符合規(guī)模種養(yǎng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的100萬(wàn)元以上的貸款種類(lèi)，既有信用、抵押擔(dān)保，也有互聯(lián)網(wǎng)融資產(chǎn)品，推出符合農(nóng)村需求的理財(cái)產(chǎn)品等，滿(mǎn)足不同層次的需求。二是在深度貧困地區(qū)大力推行普惠金融。在一些邊遠(yuǎn)貧困縣鄉(xiāng)村，農(nóng)戶(hù)貸款一般要上浮30%，有的上浮50%甚至更高，農(nóng)民想用錢(qián)卻用不起。要賦予農(nóng)合機(jī)構(gòu)更多的普惠金融服務(wù)功能，5萬(wàn)元以下的農(nóng)村貸款采取信用形式發(fā)放，利率上浮不超過(guò)10%，鼓勵(lì)下浮，真正讓農(nóng)戶(hù)享受到“貸款優(yōu)先、利率優(yōu)惠”的政策。三是主動(dòng)加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村支付建設(shè)、農(nóng)村信用建設(shè)、農(nóng)村金融知識(shí)宣傳工作。

政府幫助解決困難，加快改革進(jìn)程。一是政府部門(mén)幫助農(nóng)合機(jī)構(gòu)清收各類(lèi)逾期貸款、不良貸款，打擊逃廢債行為，為金融改革和防控風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。二是協(xié)調(diào)司法部門(mén)提高金融債權(quán)案件的執(zhí)結(jié)率。根據(jù)2018年金融債權(quán)訴訟案件統(tǒng)計(jì)，河池轄區(qū)農(nóng)合機(jī)構(gòu)訴訟案件回收金額只占勝訴案件金額的2.5%，金融機(jī)構(gòu)迫切希望法院提升審理金融債權(quán)案件的效率和執(zhí)結(jié)率，切實(shí)保障債權(quán)人的權(quán)益。三是落實(shí)相關(guān)激勵(lì)政策。近年來(lái)，從中央到地方出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策，收到了良好效果，但在實(shí)際執(zhí)行中仍有金融機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼未能及時(shí)落實(shí)。建議政府相關(guān)部門(mén)落實(shí)貸款貼息、縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼、國(guó)家創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息及獎(jiǎng)補(bǔ)等優(yōu)惠政策，激勵(lì)農(nóng)合機(jī)構(gòu)加快改革，更好服務(wù)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者單位：廣西大學(xué)商學(xué)院，中國(guó)人民銀行河池市中心支行）